新形势下政府体制改革的总体目标

新形势下政府体制改革的总体目标^[1]

（2000年6月）

经济体制改革搞了20多年，可以说我们现在对改革的目标和途径的认识已经比较清楚了。但是，对于政府改革，我们研究得并不是那么透彻，要讨论细致的改革规划恐怕还没有基础。照我看，通过讨论，包括我们这次讨论会的讨论，逐步对政府体制改革的总体目标和具体内容形成一些基本的思路，可能更加重要。我讲几点非常初步的想法。

一、政府的职能是什么

迄今为止，政府体制改革还停留在一些比较表面的、极其有限的目标之上。这就好像我们在20世纪80年代初期对待经济改革那样，仅仅是感觉到了存在的问题，也准备针对具体问题作一些改善，但是并没有达到对问题的本质性的认识，因此，也就很难明确提出根本的解决方案。

从我参加改革的实际工作以来，已经有过4次大的政府体制改革。在进行这种改革时，有的时候把问题提得很高，说是政治体制改革的一部分，可是最后往往只落脚到机构的裁并和人员的精简上。由于没有解决政府职能定位问题，过了一段时候，机构、人员重新膨胀，回到了原处。实际上在1982、1988和1993年3次机构改革后已经意识到了这个问题：不研究清楚政府在新体制下的职能，不进行机制的根本转换，机构是改不了的。既然政府管的事情还那么多，改了一圈下来，也许机构和人员比原来还多，矛盾也更大。最近这次政府体制改革似乎也没有解决这个问题。看来为了进一步推进政府体制改革，首先要从根本上明确社会主义市场经济条件下政府的职能是什么的问题。只有确定了目标，才有可能设计出路径和步骤。

我们常说经济改革是摸着石头过河。其实仔细看看二十多年经济改革的过程，开头也许确是这样，但到了20世纪80年代中期已经不完全是这样了。当时提出了一个重大的问题——改革的目标是什么？经过几年的研究，对于要建立一个什么样的经济体制、为什么要建立这样的经济体制，认识上有了很大的飞跃。1992年中共十四大确立社会主义市场经济的提法，标志着我们对经济改革目标有了清晰的认识。目标清晰，改革的内容就比较明确，路径和步骤也比较容易设计。这样，到了1997年十五大的时候，就明确了“公有制为主体、多种所有制经济共同发展是社会主义初级阶段的基本经济制度”，并在1998年载入我国宪法。通过同经济改革发展历程的比较可以看出，我们多次的政府体制改革为什么没有收到预期效果，首要的原因在于我们对问题性质的认识还不透彻。

政府体制改革是政治上层建筑的改革，也属于政治改革。应该说，邓小平同志1980年关于《党和国家领导制度的改革》^[2]的讲话，已经提出政治改革的一系列基本问题，为进行这方面的改革开了一个好头。他在这个讲话里指出，由于封建主义遗毒的影响，在我们的党和国家的领导制度中存在官僚主义、权力过分集中、家长制作风、党政不分等问题，必须进行改革。他还对如何进行政治改革提出了许多好的意见。从我们当时的认识水平来说，邓小平的这些观点都是大大走在前面，有些到现在还是走在前面。例如，他从那时候开始一再提出要解决“以党代政”的问题，实现“党政分开”；解决“政企不分”的问题，实现“政企分开”。他在讲话中还具体地提出，应当用公司董事会领导下的经理负责制来取代党委领导下的厂长负责制、经理负责制。现在20年过去了，对这些问题的认识还不统一，问题也没有获得解决。

这些年来在政府体制改革问题上，我们的认识水平似乎没有太大的提高。我曾经参加过中编委和外国机构合作的讨论宏观调控机构的设置课题的两次论证会。两次会上中方提出的方案都认为应当设置四个宏观调控机构——银行、财政部、计委和经委。中方和外方一些学者根据常规的经济学理论对把计委和经委确定为宏观调控机构提出了质疑，认为把计委和经委定为宏观调控机构势必形成对企业决策的微观干预。双方相持不下，每次到最后外方代表都拿出中共十四届三中全会决议来念，说这上面都说清楚了，宏观调控是间接调控、总量调控；宏观调控机构只能是财政部和中央银行，而不能有其他。可是后来还是按四个机构的方案设置的。现在我们可以看到，机制不改，机构其实是改不动的。有人说北京目前为了“跑部钱进”而排队的有四条人龙：计委前面有两条，一条是财政投资，一条是西部开发，经委前面也有两条，一条是技改贴息贷款，一条是债转股。有资源配置权力的“宏观调控机构”门庭若市，车水马龙，为分钱、分项目忙得不可开交。如果真是这样，那简直是对社会主义市场经济的讽刺。

二、政府体制问题的根源

我认为，我们的政府体制需要改革，根本的问题在于列宁的社会主义政治体制模式遇到了与我们在经济改革中建立起来的经济体制不相适应的挑战。改革以前，包括中国在内的社会主义各国的经济和政治体制都是按照列宁的模式建立的。列宁对社会主义经济模式有一个总的说法，就是他在《国家与革命》里讲的：整个社会成为一个“国家的‘辛迪加’”；政府是这个国家垄断大公司的总管理处；全体公民都成了国家的雇员^[3]。列宁的社会主义政治体制模式，即无产阶级专政体系，是由斯大林加以阐明并在苏联的实际生活中建立起来的。斯大林在自己的许多著作，特别是《列宁主义的几个问题》的第五节《无产阶级专政体系中的党和工人阶级》^[4]中详细说明了这一体系的基本结构。他说，无产阶级专政体系是由无产阶级专政的“指导力量”和各种“引带”、“杠杆”构成的，是它们的“总和”。在这里，“指导力量”是指作为无产阶级先锋队的共产党；“引带”和“杠杆”则首先是指各级政府，此外还包括工厂、商店等经济组织和工、青、妇等群众组织。斯大林还引用列宁的话说，群众是划分为阶级的，阶级通常是由政党来领导的，而政党通常是由担任最重要职务而被称为领袖的人们组成的集团来主持的。因此，斯大林认为，“在这个意义上也可以说，无产阶级专政实质上是无产阶级先锋队的‘专政’，是它的党即无产阶级的主要领导力量的‘专政’”^[5]。无产阶级政党运用这一套体系号令全国，管理这个巨大无比的“大公司”。

十分清楚，列宁的上述政治体制模式（“无产阶级专政体系”）和他的经济体制模式（“国家辛迪加”）是相互衔接的，不论这一体制是否合理，在“国家辛迪加”的基础上，依靠这一套体系，党和政府完全可以做到令行禁止，保持对社会经济生活的控制。

现在的问题是，经过20多年改革，中国社会的经济基础，已经发生了根本性的改变。列宁的“国家辛迪加”已经为多种所有制经济共同发展所代替。社会主义市场经济体制正在形成。过去人们普遍认为，社会主义的经济基础就是国家所有制（在不发达的社会主义国家还加上处于附属地位的准国有制，即集体所有制）。改革20多年来，这种认识已经改变。特别是1997年中共十五大明确指出社会主义可以建立在公有制为主体、多种所有制经济共同发展的经济基础之上。这是认识上的巨大飞跃。所以，我们完全可以套用列宁在1924年发现社会主义经济可以建立在农民自愿组织的合作社的基础上以后说过的话，指出“我们对社会主义的整个看法根本改变了”。党的十五大以后，根据代表大会关于国有经济布局战略性调整的决定，我国经济的所有制结构发生了巨大的变化。

但是，在政治体制方面，我们对于列宁的无产阶级专政的体系的基本架构的认识似乎没有变化，而这一套以行政命令为主、直接对社会经济活动进行微观干预的体制是与利益主体多元化的市场经济不相衔接的，这就导致社会上层建筑与它的经济基础之间的矛盾冲突。政府还要在相当程度上按照计划经济下的方式管理应当由企业自行决策的微观事务，自然很难把政府体制理顺。

这种情况不仅存在于改革的后进地区，即使改革进行得比较快、多种所有制经济发展得比较快的地区，政治体制落后的问题也是存在的。最近我和全国政协经济委员会几位负责人到浙江考察。大家对这个地方经济发展的印象非常深刻。经济增长很快，社会很稳定，也没有失业问题。但是我发现现在老百姓对政府的意见比5年前还要多些。几年前当地老百姓对政府和政府工作人员的要求很低，只要你不压制我的发展就行了。即使有点问题，花点钱也能“搞定”。有时候上面查得紧，还能帮忙扛一扛，采取一点变通的方法。现在作为纳税人的普通老百姓对政府工作人员的要求比过去高。他们有时会提出有效和廉洁政府的要求，还要求政府提供公共服务。但是有些政府工作人员缺乏主权在民的观念，更没有服务意识，老百姓因此很有意见。

可以看到，许多社会矛盾是由经济体制发生了根本性变化的情况下政府没有能够适应经济体制的变化改造自己而引起的。在国内改革和对外开放方面都存在这样的问题。现在最突出的一个问题是腐败的蔓延，腐败得不到遏制的重要原因是政府的体制没有能够适应市场经济而改变。在计划经济条件下，全国是一个国家垄断大公司，本质上又是一种实物经济，因此，完全可以用由上到下的行政命令和党的纪律控制住。现在是利益主体多元化的货币经济，要靠市场纪律和群众监督才能抑制腐败和建立秩序。不这样做，就会自己忙得焦头烂额而腐败却愈演愈烈。

在对外开放方面的一个大问题，是投资环境不良。据我所知，外商对我们的主要意见并不在于优惠的大小，而在于经营环境是否公平和透明。按照近代法治理论，立规矩要在先，对某种行为的禁止或惩罚在后，现在常常不遵循这样的原则，用政府机关的行政决定来判定具体问题的是非曲直。另外，立法过程应该是公开的，有时间给利害相关者表达自己的意见，法律信息必须透明，所有利害相关者对有关的法律规定都应该一体周知，否则这个法律是不能生效的。我们往往缺乏这些基本观念。

我估计进入WTO以后，这方面的纠纷还会增多。在中美之间达成中国参加WTO的协议以后，美国有一种舆论，认为中国加入WTO后，许多承诺实现不了。倒不是说所有的人都认为中国的中央政府没有诚意，许多人认为承诺实现不了的主要原因是各级政府都习惯于对经济活动进行直接干预，这会使中央政府在实现承诺时遇到很大的障碍。其实这种问题在国内经济生活中也是存在的。1999年有两个大城市的市政府各自用保护主义的行政规定阻碍对方生产的汽车上路而大打一场，在报纸上炒得沸沸扬扬。这在发达的市场经济中会是一件大丑闻。

三、面对挑战，向哪个方向解决当前问题

对于如何解决当前的诸种问题，看来有两种不同的倾向：一种倾向是认为改革以后对经济的管理放得太松，所以要加强政府的行政管制，包括对企业生产和投资活动的直接干预。另一种倾向是认为市场经济是自由放任的经济，政府管得越少越好。我认为这两种倾向都是不正确的。

在上述两种倾向中，前者在我们的政府机构里是占主要地位的。有些人有着一种国家管得越多越具体越好的“国家辛迪加”的倾向。其实“国家辛迪加”在现代社会里是绝对不可行的。不仅列宁的“国家辛迪加”的设想不可行，而且马克思用“社会大工厂”的形式实现产权社会化的设想也不可行。在19世纪产业革命的技术基础上形成的标准产业形式是所谓大规模生产方式。国家所有制就是一种最容易设想的适合于大规模生产方式的产权社会化形式。大规模生产发展到一定程度是所谓福特生产方式。如果福特生产方式囊括了整个社会，革命胜利后建立“国家辛迪加”可能是顺理成章的。福特生产方式在20世纪初期曾经红极一时，但是到20世纪中期随着第三产业在国民经济的比重增大，它就遇到了挑战，因为，第三产业往往不适合搞大规模生产，至少不是全都适合搞大规模生产。例如麦当劳之所以采取特许经营方式，其原因就是面对面的服务只适合于搞小规模企业，企业规模大了就会导致从业人员吃大锅饭，使服务质量下降。对大规模生产方式更加严重的挑战来自20世纪70年代以后出现的新技术革命。高新技术的特点是智力资本起决定作用，而智力资本是无法国有化的。

因此，在现代社会里产权社会化就必须采取多样化的形式，国有制不仅不是产权社会化的最好的形式，在大多数情况下还可能是一种最差的形式。这是不以人们的意志为转移的。我们如果怀抱社会主义理想，希望逐渐实现共同富裕，就要改变我们原来对于社会主义模式的看法，使适应于技术和经济的变化。如果坚持原来的列宁主义的模式，就等于自己否定自己。所以，政府不但要改变经济体制，还要改变自己。如果相信历史唯物主义，这恐怕是必然的结论。

四、政府体制改革的具体目标

上面谈到的1980年小平同志的讲话，已经预见到了党和政府的工作方式、领导方式问题要适应新的形势作出改变。现在，新的经济基础的大致框架已经建立起来了，应该有条件作更深入的研究，确定政府体制改革的具体目标。我认为要注意以下几点。

首先，就像我们在20世纪80年代中期到90年代初期对于经济改革作的那些研究一样，对政府体制改革的基础理论进行研究。在改革开放初期我们经济改革目标、内容、步骤的认识若明若暗，主要原因是对现代经济学所知甚少。到了20世纪80年代中期以后不一样了，讨论能够在现代经济学理论的基础上进行，许多疑难问题就比较容易得到共识。现在，我们对市场经济条件下政府组织学、法学、政治科学等所知不多，妨碍了我们对政府体制改革问题认识的深度，亟需开展有关理论问题的深入研究和自由讨论。

下一个层次是研究政府体制、政治体制的基本框架。比如说，上层建筑包括政治上层建筑和文化上层建筑两个主要部分，我们在政治上层建筑方面的改革目标是实现社会主义民主，文化上层建筑方面改革的目标是实现高度文明。这些都是已经明确了的。进一步的问题是，什么是社会主义民主制度的基本架构？我们需要对它作出正面的界定。现有的一种界定是它的集中表现是人民代表大会制度。对于什么是人民代表大会制度，如何改善人民代表大会制度，保证人民群众通过人民代表大会制度的一整套机制行使当家做主的权利，使国家意志反映多数人的意志，同时确保少数人的合法权益不受侵犯，也需要有具体的设计。

关于如何建立具有中国特色的社会主义政府体制，我们也要针对面对的现实问题有进一步的说法。小平同志在1986年9月听取国务院领导汇报“七五”前期经济改革方案以后讲过一段话。他说，“不搞政治体制改革，经济体制改革难于贯彻”，因此，他要求在以下的方面加快政治改革：（1）党政要分开；（2）权力要下放；（3）机构要精简。连同过去讲述过的政企分开问题，他所说的政治改革就有4个方面的主要内容。

从和经济体制改革进展相适应的角度看，我觉得目前在政府体制改革方面有以下几个迫切需要解决的问题。第一，政府要跟微观经济活动保持一定的距离，国有经济在国民经济中所占比重只有1/3左右。在这种情况下，政府还像过去国有经济占统治地位时那样管理国民经济，搅在日常经济活动里面是不行的。我们过去20年经济改革采取了“剥笋”的办法来实现政企分离，先是把农业变成一家一户独立自主的经济；然后在外围发展非国有经济；再后放小、放中；最后，十五大进入到核心部分，改革国有大中型企业了。这是整个列宁的经济和政治一元化模式的基础。要在国有大中型企业里实现政企分开非常困难，但是不分开，市场经济又很难建立。怎么办？中共十五届四中全会有几条措施：一个是除了四个部门之外国有资本原则上都可以退出；第二，公司实行股权多元化。但是无论怎么说，如果不实现政府作为国有资本的所有者的职能和作为政府的职能这两个职能的分离，还是做不到政企分离。据我体会，目前实行的把原来的行政主管机关（部或局）改成授权投资机构（集团公司或资产经营公司），然后以原国有企业的核心资产建立国家控股的上市公司，在国内外证券市场上市，让非国有企业和个人参股的办法，似乎并没完全解决党政不分、政企不分的问题。对于这个问题，需要作认真的研究和提出妥善的解决办法。

另外一个重要问题是建立法治。中共十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的要求。要实现这一要求，我们在立法方面和执法方面都还有很多工作要做。首要的问题是树立法治观念。这对于我们这样一个历史上缺乏法治传统，1957年以后又一直把“法治”看作“资产阶级右派言论”来反对的国家来说，决不是一件轻而易举的事情。关于这个问题有四种不同的提法：法制、以法治国、依法治国和法治。十五大从前两种提法转到后两种提法，但是据我观察，在后两种提法中，不少人还是有所偏爱的，具体表现是在提到十五大的方针时往往只提“依法治国”，而把“建设法治国家”略去。我觉得这反映了部分政府工作人员的一种倾向：有意无意地仍然把法作为“治”人的一种工具。“依法治国”虽然比“以法治国”的提法要好，但它隐含的主语似乎仍然是政府。而“法治”主体就是法律本身。法律“治”谁？法律当然要规范一般人的行为，但它首先是“治”政府，界定政府和政府工作人员的权力。我们的立法和执法工作都要在“法治”思想的指导下进行。

【注释】

[1]这是本书作者2000年6月17—18日在“中国经济50人论坛”的“新形势下政府体制改革的任务（西安）”研讨会上的发言。

[2]邓小平（1980）：《党和国家领导制度的改革》，见《邓小平文选》第2卷，第320—343页，人民出版社1994年版。

[3]列宁（1917）：《国家与革命》，见《列宁选集》第3卷，人民出版社1972年版，第258页。

[4]斯大林（1926）：《列宁主义的几个问题》，见《斯大林选集》上卷，人民出版社1979年版，第411—434页。

[5]同上。