政治体制改革中的人大改革

政治体制改革中的人大改革

1986年，邓小平意识到，经济体制改革的发展没有政治体制配套不行。于是，邓小平多次提出要把政治体制改革摆上重要议事日程。^[1]因此，政治体制改革在中国拉开了序幕。中共中央决定在十三次全国代表大会上全面筹划政治体制改革。于是中共中央成立了政治体制改革研讨小组，其中社会主义民主专题就对健全人民代表大会制度问题进行了专题研讨。^[2]

与此同时，理论界和人大实际工作部门对人大制度的研究非常活跃，积极探索完善人民代表大会制度的途径。1986年，中共全国人大常委会党组向中共中央提出了《加强人大工作的请示报告》，直接向中共中央提出了许多加强和改进人民代表大会工作的建设性意见。

概括当时政治体制改革研究中有关完善人大制度的建议和实践主要有以下方面:

理顺人大同党与政府的关系。政治体制改革的一个重点和关键问题，就是党政分开。当时提出，党政分开就是党不能代替国家权力机关的职能，涉及全体人民遵循的事，党提出建议主张，要通过人大会议的方式作出。当时做人大工作的许多人都认为，人大常委会在国家机关中的地位不高，要提高人民代表大会的地位，就应提高人大常委会负责人在党内的地位。政体改研讨报告中建议，人大常委会负责人在党内任副书记为好。在涉及党与人大重大事项决定权问题上，政体改研究报告提出，应明确由人大行使重大问题决定权，中央应充分尊重人大多数代表的意见。过去习惯由党中央作出的决议，建议今后凡关系到国家利益和要全体人民执行的事情，党中央只提建议，具体决定由全国人大及其常委会作出。

在加强监督方面，研究报告提出，人民代表大会可对党组织的决定文件和党的领导人的讲话与宪法和法律相抵触的行为进行监督。强调人民代表大会的监督应以加强财经监督为重点，当时设想成立财政预算审议委员会。报告还建议在全国人民代表大会中增设宪法委员会和司法委员会，以加强对宪法的解释和对司法方面的重大问题进行法律监督。

在改善选举任免权方面，研究报告强调，党委向人民代表大会提名也要差额提出候选人，同时保障代表联合提名候选人的权利，并具有与党委提名候选人的同等地位。人大及其常委会对不称职的候选人，可以不通过。有些人还建议，设人事委员会负责对党委提交人大常委会决定任免的人进行必要的了解和任命后的监督。

在人民代表大会常委会组织、程序建设方面。为扩大民主，使常委会有更广泛的代表性和反映人民意见，研究中曾提出过改革人大及常委会的设想。有人主张代表名额应大大减少，以便于它议事和发挥作用，研究中曾提出过把全国人民代表大会代表减少到2 500名，最好是1 500名的方案。也有人认为，代表大会名额一时不好减少的话，但可把常委会做实，因此应增加人大常委会的人数，使人大常委会能真正承担起立法和其他职责。建议将全国人大常委会组成人员人数增加到250人。增加社会团体、各个方面和地方的代表参加到常委会中来，同时，降低常委会组成人员的年龄，改变都是老同志的局面。改革过去由党包办提名国家领导人员候选人的工作，让民主党派、人民团体和各界代表也能提名自己的候选人。提高常委会和专门委员会的专职化程度。

在政体改研讨中，对人大工作的公开化提出了一些具体建议。如建议有选择性地播放全国人大及其常委会会议的实况；公开报道委员长会议；公开报道常委会议案的审议和讨论意见；公开会议的发言和表决结果；公布全国人大代表的工作单位和通讯地址等。

以上关于完善人民代表大会制度的研究建议，虽然只有部分为中央采纳，但这些研究对人大工作还是起到了极大的推动作用。

在政治体制改革的背景下，人大工作有几点进展是值得肯定的。1987～1988年人大制度有史以来举行了一次最民主的选举。促使这次民主选举有两个最重要的因素，其一，1986年在政治体制改革背景下修改的《选举法》和《地方组织法》。对选举的民主程序有很大改进，它确立了地方国家机关领导人实行差额选举的原则，^[3]所有副职领导人必须差额选举。其二，中共中央办公厅转发了全国人大常委会机关党组《关于县以下人民代表大会换届选举工作若干问题的意见》的通知。中央书记处要求从政治体制改革的高度搞好选举。要求选举中充分发扬民主，不要搞层层照顾代表面的做法。在选举中坚持实行民主推荐、充分酝酿、反复协商、差额选举的要求。所以各地在选举中注意尊重代表的意愿，放手让代表提名、推荐候选人，保证代表的民主权利，依法进行差额选举。对代表大会主席团提名和代表联合提名一视同仁，最后以选举结果为准，使选举真正发扬了民主。在1988年全国省级国家机关领导人员的选举中，第一次出现了数量不少的由主席团提名的候选人落选，代表联合提名的候选人当选的情况。全国省级领导班子换届选举中，副省职领导都依法一律实行了差额选举。正职领导人的选举中，11个省级的人大常委会副主任、8个省的省长(主席)、13个省的法院院长和11个省的检察院检察长都实行了差额选举。结果代表联合提名的候选人中，有12人当选。这是有史以来没有过的。

在政治改革的背景下，人民代表大会工作的公开化被等到空前并有实质性进展。政务公开化和增加透明度是当时政治体制改革的热门话题。根据政体改研讨设想，应扩大人民代表大会工作公开化范围，虽然有些设想没有完全实现，但人民代表大会的公开化确实在那时迈出了一大步。1986年以后开始实行对委员长会议公开报道制度；公布法律草案全民讨论；人民代表大会会议旁听制；^[4]制定五年和每一年的人大常委会工作要点、立法规划，使公众能更多地了解人大常委会工作和立法情况。在政治体制改革研讨中提出全国人大增设宪法委员会和司法委员会等若干委员会的设想，经中央同意落实了在七届全国人大设内务司法委员会的意见。设宪法委员会问题，中央建议由新一届七届全国人大常委会进一步研究后拿出意见报中央。后来七届全国人大常委会党组曾为此作过专门研究，因有人对设立宪法委员会有不同意见，这一建设就被搁置下来了。

80年代中期开始，人大常委会工作机构获得迅速发展。80年代初，地方县以上人大常委会建立后，它的机构设置和人员编制没有统一的要求，人大常委会工作机构力量薄弱，地方人大常委会对此呼声很高，要求全国人大常委会为加强地方人大机构向中央说话。全国人大常委会机关经过几年的创建，也面临一个如何发展的问题。在这种情况下，1986年9月到1987年5月全国人大常委会委员长会议委托彭冲副委员长对健全人大机关工作和机构进行调研，提出了《关于健全人大机关工作和机构的报告》，经委员长会议批准付诸实施。

该报告明确人大常委会机关的指导思想是要为发展民主、健全法制、完善人民代表大会制度积极工作。人大机关工作主要是为“三会”作准备，^[5]具体是做好会议准备工作；加强调查研究；更好地为立法工作服务；加强对选举工作的指导；认真做好处理议案的工作；加强人民代表的联系；搞好信访工作；加强外事工作。报告提出，要制定、完善一系列工作制度，包括制定人民代表大会和常委会议事规则；人民代表大会监督条例；人大代表提出议案办法；法规备案程序；人大代表工作条例等。为健全人大常委会工作机构，加强机关的统一领导，设立全国人大常委会秘书处，它作为全国人大常委会委员长会议下处理全国人大常委会日常工作的协调机构。^[6]办公厅研究室升格为研究部，^[7]设立新闻局、人事局、出版社等。机关工作人员从当时500多人发展到近千人。这个健全人大机关工作和机构的报告，在人大工作机构发展中起到了重要推动作用，具有里程碑意义。它明确了人大工作的指导思想和工作职责，推动了人大工作制度的完善，人大和常委会的议事规则和代表法在这以后的日子都得以制定。就全国人大常委会工作机构的发展来说，基本上是按照这个报告健全的。报告上述提到的这些目标，到80年代末、90年代初基本得到实施。上述机构得到设立和工作到1990年已超过千人的计划，直到现在，全国人大常委会的工作机构仍保留在这个程度上。

这个报告没有涉及地方人大常委会机关工作和工作机构的问题。但是，它对地方人大工作和工作机构的发展产生了巨大影响。因为人大系统上下级之间没有领导关系，全国人大常委会认为向地方党委和人大常委会发号施令不妥，所以没有涉及地方人大常委会的内容。但是，全国人大常委会的一举一动都会对地方产生影响。1988年后地方人大常委会工作机构编制迅速发展、健全、完善。这时除原设立办公厅外，法制专门机构，独立于办公厅的研究室，选举、人事任免联络等工作机构也在一些省建立起来。地区人大工作机构和乡镇人大常设机构也在此时设立。30个省的人大常委会机关工作人员达4 700多人，比1983年增加了1倍多。今天地方人大工作机构的格局初步是在那个时候形成的。

促进人大常委会工作机构发展的因素主要有两个:一是正是政治体制改革背景下，强调发展社会主义民主、加强人大制度建设，使人大机构得到发展的良好机会。二是全国人大常委会委员长会议对重视人大工作机构的调研，对完善人大常委会工作机构提出设想，对地方人大常委会工作机构的发展起到了推动作用。不少地方人大常委会争取地方党委支持人大工作，按报告的精神增设了一些人大常委会工作机构。如许多省级人大研究室的设立并成为局级单位就是按照全国人大常委会完善人大机构的报告精神做的。

这一时期，人民代表大会制度的重要进展是许多方面的工作制度和程序都逐步从无序走向有序，从主要依靠经验到主要依靠制度。

在立法方面，全国人民代表大会重建之初，制定法律没有很固定的程序。有关方面提出法律议案，一次会议听取说明，然后分组审议后就通过了。1982年，全国人大常委会就提出立法要注意的几点原则:第一，立法要从我国的实际情况出发，按社会主义法制原则，逐步建立有中国特色的独立法律体系。第二，立法要走群众路线，面向10亿人民；立法要慎重，法律要有稳定性和连续性。1983年五届全国人大常委会委员长会议为避免仓促通过法律草案，商定了法律草案的审议程序，明确了法律草案要进行两次常委会审议的二审程序。

1984年常委会提出了审议制定法律的必要制度，使民主更加有序化:

(1)法律调查研究、广泛听取意见，特别听取不同意见，包括找起草部门和执行单位研究；听取主管部门、有关部门和地方的意见；同专家和实际工作者座谈。

(2)建立两审制，在一审后，法律草案由法律委员会和有关专门委员会听取各地和各方面意见。

(3)委员长会议要求，常委会审议法律草案，法制工作委员会和提出法律草案机关，应提供有关基本资料，反映法律草案的主要问题和主要不同意见，说明问题的焦点。

1987年，六届全国人大常委会第五次会议进一步总结立法经验，提出:

(1)常委会审议的法律草案要进行系统的调查研究。

(2)对审议的法律草案，印发各省和中央有关部门征求意见外，还对重大的意见比较多的法律草案，召开专门座谈会。审议时充分展开讨论，注重听取不同意见。在意见不一致时不急于提交表决。认真吸取各种意见中的合理因素，对草案反复修改完善。当时制定破产法、企业法、村民委员会组织法都经3次以上的常委会审议，企业法经过5次常委会审议。

(3)审议法律议案有关方面必须提供法律资料。加强常委会工作的计划性和工作制度建设。七届全国人大常委会开始制定《七届人大常委会工作要点》(以下简称《要点》)，对全国人大五年立法监督等方面的工作做了规划，提高常委会工作的计划性，有利于常委会工作制度。便于人大代表和全国人民对常委会工作的监督。根据这个《要点》，全国人大常委会第一次制定了自己的立法规划。提出重点要制定和修改的法律有40多部。为加快立法步伐，《要点》提出发挥各专门委员会作用的问题，要求各专门委员会一方面开展审议和拟订议案工作，一方面要加强同国务院有拟订议案的部门联系，做好拟订议案准备工作。

《要点》还需进一步完善法律案的审议程序。凡提请全国人大常委会审议的法律案，由秘书长交有关专门委员会和法律委员会审议。审议结果经秘书长报委员长会议决定，再提交常委会审议或交有关专门委员会继续审议。法律委员会和有关专门委员会在审议时要互相沟通密切协作。法律委员会统一审议的法律案，向常委会提出审议结果的报告，报告中要充分反映其他有关专门委员会的不同意见。有关专门委员会的不同意见要印发会议。立法要从实际出发，同时注意借鉴外国有益的经验。要加强法理研究，加强对实际情况的调查，注意听取各地方、各部门、各方面的意见，对重要的法律草案由常委会决定提交全民讨论。

全国人民代表大会每届制定五年工作要点和立法规划的做法已成为习惯制度。八届和九届全国人大常委会都分别制定了五年工作要点和五年立法规划，并且每年都制定具体计划。

人民代表大会制度建设的改进，反映人民代表大会在工作中一步步走向成熟、规范和民主化。

1987年和1989年分别制定了《全国人大常委会议事规则》和《全国人大议事规则》，将人民代表大会及其常委会的议事程序法律化。

在代表工作方面，制定了代表法，对代表的地位、权利、义务作出了规定。建立了全国人大常委会同地方人大常委会共同联系全国人大代表的制度，每次常委会邀请部分全国人大代表列席会议的制度，人大及其常委会审议的重要议案征求全国人大代表意见的制度。如1998年又发出《征求全国人大代表对法律草案意见的通知》。

制定了各项工作规则和守则。《委员长会议议事规则》，《常委会组成人员守则》，各专门委员会分别制定了工作规则；还制定了《全国人大常委会秘书处工作规则》，《秘书长办公会议议事规则》。全国人大常委会新闻发布工作规则，建立新闻发布制度，会议制度已形成。过去全国人大常委会和代表大会会议时间和会期都很不确定。这样使工作缺少计划和规律性。80年代初常委会会议很不确定。1987年常委会议事规则正式规定常委会一般2个月举行一次。但时间也不固定，近2年已形成习惯，常委会固定于双月月底举行，每次会议1周左右。代表大会过去一般在3、4月举行，等计划预算批准时执行已年近过半。考虑到此因素，现全国人大会议已基本固定于每年春节后举行，会议十天半个月左右。这样有规律的会期，有利于安排工作、开好会议。

【注释】

[1]参见《关于政治体制改革问题》，载《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第176～180页。

[2]我当时在全国人大常委会研究室政治组工作，被抽调到中共中央十三大报告起草组“社会主义民主专题组”进行政治体制改革的研究，为起草中共十三大报告作准备。

[3]过去法律规定是可等额，也可差额，实际上各地都通过预选搞差额选举。

[4]限于人民团体等组织旁听。

[5]指人民代表大会、代表大会常务委员会和常务委员会委员长会议。

[6]设立全国人大常委会秘书处是彭真委员长的意见，由于委员长会议人员组成和职能的原因，不太可能处理常委会的日常工作，而常委会下有办公厅、法工委和人大各专门委员会，仅由秘书长难以领导和协调整个机关的工作。所以彭真提出设秘书处，秘书处是由秘书长、副秘书长、法工委主任和各专门委员会负责人参加的一个协调机构，由常务副委员长领导秘书处的工作。2003年十届全国人大常委会宣告撤销秘书处。

[7]后来中央编委只批准研究室为副部级单位。