“改革模式”中办学体制的改革

办学体制是规范办学行为的各种体系与制度的总称，是教育体制的重要组成部分。办学体制要解决的是谁办学、谁投资、谁受益等问题，核心是谁办学的问题。改革开放以来，伴随着社会主义现代化进程的推进，适应教育现代化的要求，中国逐步改变了政府包揽办学的一元化办学体制，初步建立起以政府办学为主、社会各界共同参与的多元化办学新体制。

（一）办学体制改革的回顾

在中国，由政府包揽办学的一元化办学体制，是在计划经济条件下逐步形成的。1949年，中国的办学体制仍然呈现多元化格局，仅在全国已获解放地区，私立中等学校就有1467所，占当时中学总数的48％。^[324]全国解放初期，我们对私立学校采取了保护维持、加强领导、逐步改造的方针，允许其存在。1952年9月10日，教育部发出《关于接办私立中小学的指示》，要求有计划地将私立学校全部改为公办，到1956年生产资料私有制的社会主义改造基本完成时，中国的私立学校几乎全部改为公立，政府包揽办学的体制初步形成。在“大跃进”期间，由于教育规模无限膨胀，民办教育再次引起了注意。1957年，刘少奇鉴于国家财政不能拿出更多的资金满足所有民众受教育需要的现实，支持群众集体办学的民办学校的建立。^[325]1958年9月，《中共中央国务院关于教育工作的指示》发布后，厂矿、企业、农村合作社等集体组织参与办学，形成了政府和集体并举的办学体制。虽然集体组织成为办学主体之一，但考虑到中国社会主义计划经济体制下集体组织的性质，这种办学体制仍可视为放大了的政府包揽办学的一元化体制。“文化大革命”期间，办学体制遭到严重破坏，正常教育教学秩序被打乱。应该肯定，1949年后对私立学校的接办，有其积极意义，因为当时大多数私立学校存在经费困难问题，由外国津贴的学校还存在对抗政府的问题，因此，接办私立学校，符合计划经济体制的要求，有助于教育质量的提高，有利于新生政权的巩固。但随着形势的变化，这种办学体制不利于调动各方面发展教育事业积极性的弊端逐步暴露，因而，如何改革单一的办学模式，建立多元化的办学体制，就成为教育体制改革的重要内容。1978年以后，随着教育秩序的逐步恢复，办学体制改革渐次展开。

（二）办学体制改革的兴起（1976年10月至1984年）

1976年10月到1984年间，集体组织及其他社会力量，逐步成为办学主体之一，办学体制改革兴起。

1980年12月，中共中央、国务院颁布《关于普及小学教育若干问题的决定》，指出：“在我们这样一个人口众多、经济不发达的大国，普及小学教育，不可能完全由国家包下来，必须坚持‘两条腿走路’的方针，以国家办学为主体，充分调动社队集体、厂矿企业等各方面的积极性。还要鼓励群众自筹经费办学。”^[326]由此，国家包办的一元化办学体制被打开了缺口。

1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过《中华人民共和国宪法》，第19条第3款规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企事业组织和其他社会力量按照法律规定举办各种教育事业。”^[327]《宪法》首次将政府、集体经济组织、企业事业组织以外的办学主体称为“社会力量”，范围广泛的社会力量成为办学主体之一；尽管《宪法》具有最高的法律效力，但由于这里的规定还是原则性的，只是为办学体制多元化发展提供了可能空间，具体实施的法规和措施还有待进一步探索。

1984年5月，教育部发出通知要求：社会力量办学是中国社会主义教育事业的组成部分，各级政府必须加强管理，还没有制定订相应管理法规的地方，要结合实际制订相应管理办法。^[328]

随着上述政策的逐步出台，各地办学体制改革初步兴起。例如：北京市1981年底，在教育部门备案的社会力量举办的学校28所；1982年，全国第一所民办高校“中华社会大学”在北京诞生；1984年，北京市制定颁发《北京市社会力量办学试行办法》，率先规范社会力量办学活动。^[329]

（三）办学体制改革的全面展开（1985年到1991年）

1985年5月27日，中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》，为办学体制改革的全面展开吹响了号角。《决定》指出：在发展基础教育方面，“地方要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学，并在自愿的基础上，鼓励单位、集体和个人捐资办学，但不得摊派”。而职业技术教育的发展，“要充分调动企业事业单位和业务部门的积极性，并且鼓励集体、个人和其他社会力量办学”^[330]。《决定》虽然只是重申了此前有关集体、个人、社会力量可以参与办学的政策，但由于《决定》出自中共中央，带有行动方针的色彩，因而，可视为办学体制改革全面展开的号令。另外，我们也注意到，《决定》中所允许的办学体制多元化改革的范围，明确限于基础教育和职业技术教育领域。

1987年7月8日，国家教委印发《关于社会力量办学的若干暂行规定》，对社会力量办学的地位、原则、各项具体要求等作了规范，是中国办学体制改革全面展开的重要标志。^[331]其中，“社会力量”指具有法人资格的国家企业事业组织、民主党派、人民团体、集体经济组织、社会团体、学术团体以及经国家批准的私人办学者；社会力量办学主要开展各类短期职业技术教育、岗位培训、中小学师资培训、基础教育、社会文化和生活教育、举办自学考试辅导学校（班）和继续教育进修班；举办颁发国家承认学历证书资格的各级各类学校，必须按照国家颁布的学校设置规定办理；社会力量办学接受外资以及与国外联合办学问题，按照国家有关规定办理。《暂行规定》出台后，各地对社会力量办学进行了认真清理，规范了社会力量办学行为，对办学体制改革起到了积极作用。

上述政策颁布后，各类社会力量办学发展迅速，中国办学体制改革取得了显著进展。据统计，仅京、津、沪等十几个城市，经批准的社会力量创办的各类学校达2000多所，在校学生300多万；到1991年底，全国社会力量创办的普通中小学达1199所，其中，中学544所，小学655所。^[332]

（四）办学体制改革进一步推进（1992年至今）

1992年以后，以办学体制改革目标的明确和相关法规建设为重点，办学体制改革进一步推进。

1．进一步明确办学体制改革的目标

1992年1月，国家教委印发《全国教育事业10年规划和“八五”计划要点》，提出了办学体制改革的整体目标：“为满足社会对教育日益增长的需要，要逐步建立以政府办学为主体的社会各界共同办学体制。这种办学体制大体设想为：学前教育以社会各界办学为主，中小学教育以地方政府办学为主；职业技术教育和成人教育，除部分骨干学校由政府办学外，在当地政府统筹、支持下，城市主要由行业、企业、事业单位办学和各方面联合办学，农村由多方集资办学；高等教育以中央和省、自治区、直辖市两级政府办学为主。”^[333]上述计划，首次比较明确地提出了办学体制改革的总体目标是“逐步建立以政府办学为主体的社会各界共同办学体制”。此后，在不同的法规和文件中，都重申了这一总体目标。如：

1993年2月，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》要求：“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府为主体、社会各界共同办学的体制”。^[334]同年3月，李鹏在八届全国人大第一次会议上的政府工作报告中提出：“积极探索建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的新体制和多种办学模式。”^[335]1993年11月，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调：“改变政府包揽办学的状况，形成政府办学为主与社会各界参与办学相结合的新体制”；^[336]1996年4月，《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》计划：“到2010年，基本形成以政府办学为主，社会各界共同参与的办学体制及公立学校和民办学校共同发展的格局”。^[337]1999年1月，国务院批转的《面向21世纪教育振兴行动计划》要求：“今后3至5年，基本形成以政府办学为主体、社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制。”^[338]同年6月，《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》也提出：“进一步解放思想、转变观念，积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学，满足人民群众日益增长的教育需求，形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局。”^[339]

值得注意的是，在上述关于办学体制多元化目标的表述中，多元化办学的主体称谓发生了变化。1996年前，强调政府办学为主体、社会各界共同办学，“社会力量”是办学体制多元化中新生力量的总称。但从1996年的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》开始，“民办学校”逐步成为多元化办学主体的新称谓，《规划》提出：“‘九五’期间，加强社会力量办学的立法工作，以中等和中等以下教育，特别是各级职业教育为重点，积极发展各类民办学校。现有公办学校在条件具备时，也可酌情转为‘公办民助’学校或‘民办公助’学校。”^[340]称谓的变化也反映了办学体制改革的深入，因为“社会力量”强调的是社会各界对办学的参与性，“民办学校”则突出办学主体的非政府性，用“民办学校”取代“社会力量”，强调了非政府性办学主体的独立性。

2．加快办学主体多元化的法制建设

（1）办学体制多元化在教育基本法中得到确认。1995年通过的《中华人民共和国教育法》，第25条规定：国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。

（2）非政府办学行为的法制建设进一步完善。1993年，国家教委颁布《民办高等学校设置暂行规定》，对民办高等学校的地位、设置标准、程序、管理、变革与调整作出规定，规范了民办高等教育的发展；1997年7月31日，国务院发布《社会力量办学条例》；2002年12月，九届人大常委会第31次会议通过《中华人民共和国民办教育促进法》；2004年2月15日，国务院常务会议审议通过《民办教育促进法实施条例》，民办教育的法规初步完善。

3．多元化办学格局日益凸显

中国基础教育阶段的民办学校从1992年兴起，据有关部门统计：1996～1997学年度，中国有民办普通中小学校2920所，占全国中小学校总数的0.4％，其中小学1453所，中学1467所；在民办中小学就读的学生84.8万人，占全国中小学在校生总数的0.4％。^[341]《民办高等学校设置暂行规定》颁布后，民办高等教育快速发展，截止1996年底，全国具有颁发学历文凭资格的民办高校21所，在校生约1.4万人；高等教育学历文凭考试试点学校89所，在校生51353人；不具有颁发学历文凭资格的民办高教机构1109所，在校生约108万人。^[342]到2000年，全国各类民办学校和教育机构共有54298所，在校学生699.41万人。其中，民办幼儿园44317所，占全国幼儿园的25.2％；民办小学4341所，占全国小学总数的0.78％；民办普通中学（含初中、高中）3316所，占普通中学校总数的4.3％；民办职业中学999所，占职业中学总数的11.3％；具有颁发学历文凭资格的民办高校43所，民办非学历文凭高等教育机构1282所。^[343]可见，非政府办学机构形成了相当的规模，办学体制改革取得重大突破。

4．中外合作办学取得进展

中外合作办学，是指国外组织、个人以及有关国际组织同中国具有法人资格的教育机构及其他社会组织，在中国境内合作举办以招收中国公民为主要对象，实施教育、教学活动的教育机构。这也是我国办学体制改革的重要内容。

中国同境外组织和个人合作办学始于20世纪80年代，以1983年中德合作的南京建筑职业技术教育中心的成立为先河。20世纪80年代建立的其他中外合作办学机构还有：南京大学—约翰·霍普金斯大学中美文化研究中心，德国歌德学院在北京外国语学院建立歌德学院北京分院，中国—加拿大联合培养博士生项目西安中心等。随着中外合作办学的逐步兴起，有关中外合作办学的政策、法规逐步出台。

1993年2月，《中国教育改革和发展纲要》提出：“国家欢迎港、澳、台同胞和外国友好人士捐资助学。在国家有关法律和法规的范围内进行国际合作办学。”^[344]首次肯定了“国际合作办学”活动。同年6月30日，国家教委发出《关于境外机构和个人来华合作办学问题的通知》，明确指出：多种形式的对外教育交流和国际合作是中国改革开放政策的重要组成部分；随着改革开放的深入，对外教育交流与国际合作不断扩大，鼓励和接受境外民间组织和个人来华捐资助学等活动不断发展，境外机构和个人通过各种渠道联系和表示愿意与中国合作办学的逐渐增多，通过接受捐资助学、合作办学等形式，有条件、有选择的引进和利用境外于我有益的管理经验、教育内容和资金，有利于中国教育事业的发展。^[345]为了使中外合作办学中的一些问题的解决有所依循，该《通知》对一些原则问题作了初步规定：（1）合作办学是指国内办学机构同境外机构和个人在中国境内合作建立教育机构，双方共同承担办学经费，共同参与学校的教学与管理。（2）应坚持“积极慎重、以我为主、加强管理、依法办学的原则”。（3）合作办学范围主要是在非学历教育的短期培训，学历教育领域限于职业高中、中等专业学校、技工学校、高等院校，基础教育欢迎捐资助学，但不属于合作办学范围。（4）暂不接受境外机构和个人独立办学申请，境外个人与中国公民个人合作办学暂不接受，对境外宗教机构的合作办学申请要婉拒。（5）还对申请合作办学的条件、运作管理等作出原则规定。《通知》虽然是第一份规范中外办学的文件，但由于国家教委要求“以上原则供各地内部掌握，不宣传，不登报”，因此，只能是非正式的文件，不具备法律效力。

1995年1月26日，国家教委正式制订发布《中外合作办学暂行规定》，分为“总则”、“设置”、“运行”、“监督”“附则”五章，共42条，这是中外合作办学领域第一份政府文件。^[346]根据规定：中外合作办学是指外国法人组织、个人以及有关国际组织同中国具有法人资格的教育机构及其他社会组织，在中国境内合作举办招收中国公民为主要对象的教育机构，实施教育、教学活动，但是，境外组织和个人不得在中国境内单独举办以招收中国境内公民为主要对象的学校及其他教育机构；中外合作办学是对外教育交流与合作的重要形式，是对中国教育事业的补充；合作办学的范围可以是各级各类教育机构，但义务教育以及国家有特殊规定的教育、培训除外，国家鼓励在职业教育领域开展中外合作办学；中外合作办学必须遵守中国的法律、法规，贯彻中国的教育方针，符合中国教育事业发展的需要和人才培养的要求，保证质量，不得以营利为目的，不得损害国家和社会公共利益。《暂行规定》对中外合作办学的设置条件、申请审批权限、合作办学机构的运行管理及监督等作了较为详细规定，中外合作办学走上了法制化轨道。2003年3月，国务院公布了《中华人民共和国中外合作办学条例》，中外合作办学的法制建设更加完善。

《中外合作办学暂行规定》的颁布，促进了中外合作办学的发展。1995年前，中外合作办学发展缓慢，全国只有合作办学机构70余个。《暂行规定》出台后合作办学发展迅速，经国务院学位委员会批准，1995年至1999年，北京大学、清华大学等22所国内大学，先后与美国、澳大利亚、法国等，在国际工商管理（MBA）等学科领域进行合作。1999年底，全国共有各类中外合作办学机构500多个，覆盖整个教育体系。^[347]截至2001年底，全国各类中外合作办学机构达657个，其中上海102个，北京98个；到2002年底，各类中外合作办学机构达712个，比1995年增加9倍多，2000年以前，中外合作办学机构每年增幅在40％左右。^[348]

综上所述，从“文化大革命”结束时政府包揽办学的一元化体制，到20世纪80年代初开始逐步明确“社会力量”办学的地位、1992年后确立以政府办学为主体的社会各界共同办学的新体制；从1987年的《关于社会力量办学的若干暂行规定》、1995年的《中外合作办学暂行规定》，到1997年的《社会力量办学条例》、2002年通过的《中华人民共和国民办教育促进法》。经过30年的探索，各种“社会力量”、境外组织及个人创办的各类民办教育机构、中外合作办学机构异军突起，彻底改变了政府包揽一切的一元化办学体制，适应教育现代化要求的、多元化办学体制基本建立。