实现国有经济的战略性改组

实现国有经济的战略性改组^[1]——国有企业改革的一种思路

(1997年5月)

改革开放以来，中央和国务院对国有企业的改革十分重视，作出了一系列重大决策，经过10多年的探索，取得了一定的进展。但是由于长期以来积累的问题很多，加上国民经济总体在改革发展过程中不断出现新情况、新问题，使国有企业的改革处于复杂的环境之中，这就大大增加了改革的难度。现在国有经济的改革已经成为推动整个改革事业前进的关键和难点。当前在社会主义市场经济的格局日渐形成的形势下，为保证国民经济的持续稳定发展，要求国有经济适应新的形势，发挥应有的作用。国有经济改革的进度不仅将决定中国改革事业的成败，而且将影响中国经济的长期发展和国家是否能够长治久安。

作为国民经济的支柱力量，我国国有经济占用着约70%的社会经济资源。但是，这些资源没有能够得到有效的利用，近年来反而出现大面积的经营亏损和资产流失。这种状况影响了国民经济的持续稳定的发展和它的整体效益的改善。当今的世界，是一个迅速发展变化的世界;我国所处的亚洲地区，是经济最活跃的地区。经过10多年的改革和开放，我国经济已经与世界经济紧密地联系在一起。随着世界经济全球化和亚洲地区经济一体化趋势的发展，世界市场的竞争日趋激烈。在这种情况下，我国相当一部分国有企业面临着严峻挑战。为了迎接这种挑战，我们必须奋发起来，迅速改变国有经济的上述被动状态，增强整个国民经济参与国际竞争的实力，以保证我国具有屹立于世界民族之林的能力而立于不败之地。

国有经济的不景气状态，是由三个层面的问题造成的:一是从国民经济的整体看，随着市场化进程的加快和国民收入结构的改变，国家拥有的资本愈来愈不足以支撑巨大的国有经济“盘子”。20世纪80年代中期以来，国家通过银行将数以万亿元计的居民储蓄注入国有经济，但这部分资源利用效率不高，且有相当数量的流失，从而使得国有银行不良资产不断积累。如果国家用发钞来加以弥补，就会增大货币系统中的泡沫成分，蕴蓄金融系统的潜在危机。二是从国有经济的分布看，由于国有资本分散于过多的行业和企业，国有经济的盘子虽大，单个企业资金却过少，以致不能实现规模经济，难以进行重大技术更新，因而竞争能力很差。与此同时，国家应予保障的领域却因财力分散而无法加以保障。三是从企业层面看，由于国有经济长期采取政企不分、政府直接经营企业的经营方式，使它所掌握的资源不能得到有效的利用;改革开始以后，又片面强调对企业放权让利，这不但没有使资源利用效率得到重大提高，反而使收益与约束不对称的矛盾日益尖锐。所有这些，都使国有企业的亏损增加，效益下降。目前，明亏企业约占国有企业总数的45%，它们拥有2000万职工;潜亏企业约占30%，后者也拥有另外2000万职工。近年来，国有企业亏损增加很快，净赢利逐年减少。亏损企业亏损总额占赢利企业赢利总额的比重，1985年为4. 2%，1995年上升为43. 9%。1996年1—4月和1997年1—3月甚至出现了超过100%，即整个国有工业净亏损的严重情况。国有企业经济不振对社会稳定造成了消极的影响。

以上三个层面的问题是相互影响的。可以认为，国有经济的问题既源于国有企业体制的产权界定模糊、政企职能不分等缺陷，以及由此导致的经营机制僵化，又源于国有经济战线过长，布局过散。以上两方面原因交织在一起，单独处理哪一个问题都难以收到良好的效果。实践使我们越来越清楚地看到，为了改变国有经济的这种状况，必须对国有经济进行战略性改组，同时相应地在国有企业中真正建立现代企业制度，保证改革取得整体性突破，从而使十四届三中全会规定的在20世纪末初步建立社会主义市场经济体制的任务得以按时完成。

一、有限的国有资本难以支撑过于庞大的国有经济盘子

从现实状况来看，国有经济问题的症结，是它在企业、行业之间的分布过于分散，战线过长，有限的国有资本难以支撑过于庞大的国有经济盘子。据统计，截至1995年底，我国29.1万户国有工商企业的资产总额为9.6万亿元，其中近2/3是负债(主要是银行贷款)形成的，属于所有者权益的部分占1/3多。扣除个人、外资及其他人的股权，再考虑到国有企业的资产当中约有20%左右的非生产性(比如住宅、学校、医院等)资产，那么真正用于生产经营活动的国有资本数量实际上不足3万亿。然而这不足3万亿的国有资本却遍及从饮食店到远程导弹生产等几乎所有的工商领域，分布于29.1万户工商企业之中。换句话说，平均每家企业能够真正用于生产经营的国有资本数量仅有1000万元左右。

国有资产这种过分分散的状况严重损害了现有国有企业竞争能力和国民经济整体效益的提高。突出表现在:

(1)难以形成有国际竞争力的大型企业。据有关方面分析，1995年我国500家大型国有企业的资产、销售收入和利润总额还不及美国500家大企业的前3家。我国最大的工程机械制造企业徐州工程集团的总资产和销售额只相当于美国同行业企业卡特彼勒(Caterpillar)的1.97%和1.39%，仅是日本同行小松制作所的2.22%和2.15%。我国最大重型设备制造企业中国第一重型机械集团的总资产和销售额仅是德国同行曼内斯曼(Mannesmann)的1.79%和0. 45%，相当于日本石川岛播磨的2.27%和0.89%。我国为数众多的轿车制造厂，迄今还没有一家达到当代技术所要求的最小经济规模。由于企业规模和实力与国外企业存在巨大的差距，我国企业普遍存在生产成本高、经济效益低的问题。在对外开放和外资进入的情况下，我国许多企业难以应付，面临生存危机。

(2)技术水平低，设备和产品老化。随着世界性的快速技术进步，技术成为最重要的生产要素。国家和企业的竞争优势，已经从过去以资源和成本为主转向以技术和管理为主。谁在技术上领先或占有优势，谁就在竞争中处于优势地位。随着竞争的加剧，一个企业如果不能持续不断地开发新技术、推出新产品，就不可能在激烈的生存竞争中获胜。现代技术研究与开发的一大特点是需要投入的资金数量巨大。而我国国有企业由于资金不足、负担过重，技术研究与开发的投入长期不足，企业只求应付眼前的生产而没有开发新产品、新技术、新工艺的能力。在许多重要的高新技术领域，我们与国外的差距不是在缩小，而是在继续拉大。例如，我国钢铁生产能力已达1.2亿吨，居世界第二位，但从总体上看，钢铁企业技术装备水平低，产品结构单一，质量不高，难以参与国际市场的竞争。目前除宝钢和少数大钢厂够得上国际水平外，大多数均为国际上20世纪50—60年代的水平。长此以往，这些企业只能坐以待毙。

(3)企业的行为方式出现扭曲。由于国有资本金不足，大量国有企业实行高负债经营。据统计，1995年末，我国国有企业的资产负债率为65.9%;其中，半数企业的负债率超过80%。正如现代企业理论所指出的，负债率的高低对企业经营者的行为有明显影响。在债权约束硬度不够的情况下，负债率过高往往促使企业经营者用别人的钱去冒经营风险，从事高风险投资或“营造自己的王国”。对于我国的国有企业，银行似乎有天然的责任加以“支持”，情况就更加严重。由于它们从国家银行取得贷款和从财政取得拨款实际上并无明显的区别，“千年不赖、万年不还”成为理所当然的事情。这使一些国有企业和一些上级主管机关的领导人养成了大手大脚地使用银行贷款的习惯，形成了不计成本、乱铺摊子等不良经营风气。

(4)蕴蓄金融危机的可能性。目前银行资金主要来源于居民储蓄，因此，国有企业高额负债的实质，是通过国家银行吸收居民储蓄，转用于国有企业。在国家银行贷款总额中，70%—80%贷给了国有企业。而在改革开放以来的大多数年份中，国家银行对国有企业贷款的名义利率低于通货膨胀率，也就是说，实际利率呈负值。在国有企业通过负利率贷款得到大量补贴的情况下，国有企业的赢利率只有3%—5%。这意味着国有企业使用这部分资源，不但不能提供回报，往往还发生资本的净损失。相当一部分银行贷款有去无回，形成了大量不良资产(呆账和烂账)。更有甚者，是通过种种渠道取得银行贷款，用别人的钱进行股市、期货或不动产投机，吹胀经济泡沫。一旦发生崩盘，就会触发金融危机。

(5)建立现代企业制度的改革举步维艰。在把原有的国有企业改组为现代公司的过程中，必须付出必要的改革成本，处理在旧体制下长时期积累起来的负债过大、冗员过多、老职工的社会保障基金来源不足以及分离与企业主业无关的社会福利事业等问题。处理这些问题都需要有资金投入。现有的国有经济摊子铺得如此之大和散，国家就很难有足够的财力解决庞大的历史遗留问题。这不能不使国有企业的改革进度大大放慢。

国有经济战线太长，国有企业分布得太广、太散，政府办了许多并非必须由它办的事情，同时并存的事实是:政府应当办的许多事情却因为没有资金而无力去办。国有经济的现有分布结构与市场经济下国家应有的功能很不适应。

例如，在许多国家，特别是在一些大国，政府通常对需要高额投资的重大高新技术开发给予财政支持，由政府承担部分或全部研制费用。但我国政府却常常力不从心。例如，我国半导体集成电路的研制虽然起步较早，但由于资金短缺，技术开发进展缓慢，现已被远远抛在后面。目前，国际上已经普遍采用亚微米级的生产技术，而我国仅能生产微米级的集成电路，开发试验的差距更大。国家财力、银行可调度资金如果不能集中起来用在关系全局、关系长远发展的“刀刃”上，今后这种差距还会进一步扩大。

又如，一些特大型不可再生资源的开发，在我国当前情况下，也宜于由国家兴办。但由于资金短缺，开发工作进度迟缓。像神府煤田这样可采储量达数千亿吨的特大型煤矿，就由于投入力度不足而使建矿工作步履维艰。

此外，政策性银行本来是市场经济中通行的财政性安排，目的在于用带有某种财政补贴性质的低息或贴息贷款支持社会效益大的项目。然而由于政府无钱，我国政策性银行没有低息融资和足够的贴息来源，结果它们的贷款利息甚至比一般商业贷款利息还高，很难起到政策性融资应有的作用。

尤其值得注意的是，由于一般营利性事业占用了太多的国家资金，政府实现基本功能不能得到必要的财力保证。例如，一些基本的公共服务，如九年义务教育，早有法律的明文规定，但许多地方因为文教经费不足，却向家长公开地或变相地收取学费。由于政法机关经费不足，甚至有的地方出现了办理刑事案件也要向受害者收费的不正常现象。由于国家财力的分散和经费不足，致使国家行政机关、事业单位以及军队公安系统参与商业活动的问题也难以妥善地解决。

二、出路在于对国有经济进行战略性改组

针对上述情况，有些人提出国家应当增加国家财力，向国有企业大量注资，以便达到既扩大国有经济的规模，又增强国有企业竞争能力的目的。然而稍加分析就能发现，这种思路是很难行得通的。

根据我们匡算，如果保持国有经济现有的行业和企业分布状况不变，那么，要使国有企业具备在市场上平等竞争的最基本条件，国家至少需要投入2万亿到2.5万亿元。包括:(1)基本解除企业的不良债务(主要指国有企业所欠银行贷款中的逾期贷款、呆滞贷款和呆账贷款)，大约需要6000亿元;(2)在清理不良债务的基础上，补充资本金不足，并使严重老化和过时的生产设备得到起码的改造，大约需要1.8万亿元。除此之外，在今后的发展与改革过程中，为了解决对老职工养老基金欠账和安置富余人员，以及为加强国家亟需办但因财源无着无法办的事业，还需数万亿元。

这样巨额的资金需求，依靠国有企业本身的积累或国家现有的财政力量显然是很难得到满足的。改革开放以来，我国的国民储蓄结构发生了很大的变化，已经由过去的政府和国有企业储蓄为主改变为以居民储蓄为主。据世界银行估计，1978年中国国民总储蓄中，居民储蓄占3.4%，政府储蓄占43.4%，企业储蓄占53.2%;也就是说，社会总储蓄的96.6%来自国有部门。而近年来我国的国民储蓄结构已经变为:居民储蓄83%，政府储蓄3%，企业储蓄14%，其中国有企业不会超过7%;换句话说，在社会总储蓄中，大约只有10%来自国家部门。

在这样的大背景下，政府筹资不外两个途径:一是通过增税筹资;二是通过举债，包括向国外借债筹资。然而，从增税筹资看，目前我国企业增值税平均税率14%，所得税税率33%，这样的税率从世界范围来说已经不低，加上在预算外征收的大量税费，进一步增加政府收入的余地十分有限。何况大规模增加租税很可能事与愿违，在收到增加的税款并向企业注资之前，先已降低了企业的竞争力，因而是一种杀鸡取卵的办法，殊不足取。从政府举债筹资看，虽然目前国家债务余额占国内生产总值的比重不算太高，还有一定的举债空间，但是靠发行国债无论如何也不可能在较短的期限内募集到如此巨额的资金。

根据以上分析，我们认为解决国有经济结构不良的问题应当首先从调整存量结构上做文章，对国有经济进行战略性改组。在国家财力受限，大规模注资又难以办到的情况下，如果继续保持国有经济原有的行业领域和企业数量，那么我们就很难以强有力的措施扭转国有经济的被动境况，国有资产流失的问题也难以制止。这种情况发展下去，我们解决问题的条件将会愈来愈差，回旋余地也会愈来愈小。机不可失，必须早下决心，早作决断。

事实上，从发展社会主义市场经济的要求和“三个有利于”的标准出发，国有资本完全没有必要进入那么多的行业，也没有必要搞那么多无关大局的企业。国家必须确定在推动国民经济的发展中政府应该和可能做什么。常言道，有所不为然后可以有所为。国有经济应当主要集中于那些影响国民经济发展全局的、掌握国家经济命脉，而且在当前情况下，非国有企业办不了或办不好，因而只能由国家来办的事业。

所谓战略性改组，就是通过国有资产的流动和重组，在适当收缩国有经济战线的前提下改善国有资产的配置结构和国有企业的组织结构，集中力量加强国家必保的行业和企业，使国有经济在社会主义市场经济中更好地发挥作用。

具体而言，国有经济的战略性改组包括以下两个层面的内容:

一是收缩战线，加强重点，优化国有经济的布局结构。通过国民经济中资本的流动和重组，缩小国有经济的范围，逐步解决国有经济布局过散、战线过长的状况，加强国家必保的领域;也就是说，要使国有资产从分散的中小企业向大型和特大型的企业集团、从低效的劣势企业向高效的优势企业、从一般竞争性领域向需要由国有经济发挥作用的战略性领域集中。总之，通过适当减少国有经济介入的行业和企业，达到集中力量、保障重点、提高效率、增强竞争力的目的。需要指出的是，这种收缩仅仅是国有资本分布领域的收缩，而不是国有资本数量的减少。相反，通过国有资本从较低效益向较高效益领域的流动，国有资产的数量不仅不会减少，而且可以更好地实现保值增殖。

二是实现国有企业股权多元化，推进国有企业经营机制的转变。国有企业的现状是政企不分和国有资产所有者代表不明确，国有企业所有者功能缺失，由此影响到国有企业内部迟迟不能建立有效的治理结构，国有企业经营机制没有得到根本的转变。通过国有经济的战略性改组，要在除特殊行业外的多数国有企业中建立多元化的股权结构。一是要将国有独资企业变成国有控股、国有参股企业，大量引入非国有的其他股东，包括非国有法人股东和个人股东要将大量通过金融中介形成的居民对国有企业的债权转化为居民直接持有或通过金融中介机构间接持有的股权。二是在现属国有独资的企业中，要变单一国有股东为多元国有法人股东。在多元化的股权结构下，将有可能克服企业资产所有者缺位的弊端，有利于在国有企业中建立有效的治理结构，使国有企业成为社会主义市场经济中富有活力的微观主体。

调整国有经济布局的基本原则，是按照优先顺序首先考虑排在前列的行业的需要。优先顺序的确定要以市场经济中的国家职能为准绳，兼顾国有经济的现有基础。然后根据国家财力的可能性，安排国有经济的活动范围。根据当前情况，我们考虑这种优先顺序大体上可以作如下的安排:(1)关系国家安全的行业。包括军事工业、造币工业、航天工业等。(2)大型基础设施以及其他具有较大外部性(即社会经济效益)的建设项目，包括大江大河治理，重点防护林工程重点公益事业等社会效益大，受益面广，而非国有企业目前尚无力承担或不愿承担的建设项目。(3)大型不可再生资源，如油田、大型煤矿等的开发项目。这些项目投资规模大，回收期长，目前民间资本没有力量投资，又不宜于让外资控股，国家资本可能需要在这些行业居于主导地位。(4)对国家长期发展具有战略意义的高新技术的开发。如超大规模集成电路的研制等，国家应当给予这类研究开发以财政支持，并通过投资引导和行业政策等推动这些行业的发展。

当然，以上的战略产业安排只是指出国家投资的大体的方向和范围，并不完全排斥非国有资本的进入。国家可以根据各个行业的具体情况和它们各自的组织特点，酌情规划非国有资本的参与程度，国家则以全资国有、国家控股和国家参股以及政策扶持等方式保证战略产业的健康发展。

在对国有经济的现有范围作出调整以后，国家原则上不再对非战略性领域进行新的投资。这些领域中现有国家持股的企业是否要进行股权关系的变动和经营方向的调整，则要在市场平等竞争的条件下，由国有资产的所有者代表机构和企业的直接持股单位自行决定。

还需注意到，战略产业的优先顺序是动态变化的。随着国家经济发展阶段和经济环境的变动，国家战略产业的重点和国有经济的范围也将随之变化。此外，中央政府和地方政府的职能不同，它们所属的企业的经营活动范围也应当有所不同:中央政府主要在国防工业等战略性行业，跨地区的运输干道等;而城镇地方政府则主要从事地区性公益项目，如城市道路、水、煤气、供热等。

三、推进改组的基本方法和配套措施

对于国有经济如何进行改组，存在两种不同的思路。一种思路是通过计划方式完成结构调整，即由各级政府制订计划，确定哪个领域哪个企业应该加强，哪些企业应该合并，然后用国家投资或行政调拨的方式加以执行。几十年的经验反复证明，用这种办法进行调整，不仅不能达到优化结构的目的，还有可能强化行政控制，不利于经济改革的总体进程。前些时有的地方在当地政府主持下进行“拉郎配”式的国有经济结构调整，结果不但没有改善国有经济的整体效益，相反把原有的好企业拖垮了。这种失败的教训，我们应当汲取。

另一种办法是依托经过初步改革、建立了现代公司制度的企业，通过资本市场上股权转让或收购兼并等活动，实现对国有经济的改组。我们高兴地看到，目前已经涌现出了一批通过这种改组取得了好成绩的事例，例如一些国内绩优企业在海内外证券市场上募股上市，然后将募集到的资金投向国内企业，推动了这些企业的改革;深圳的康佳集团、上海的华源集团在国内进行的成功购并活动;等等，它们的经验，是很值得深入研究、有领导地加以推广的。

根据上述经验和市场经济国家的通行做法，我们建议，国有经济的战略性改组，最好依托现在已有的或今后陆续建立的优势企业，在国家的产业政策的引导下，依靠市场机制的力量通过资本市场上的金融活动来实现，以国有资产的优化重组带动行业结构和企业结构的改善。

这类金融运作的具体形式包括:

(1)扩股融资。即选择经营绩效较好的企业在国内外证券市场上募股融资，吸收非国有投资主体参股，从而改善公司的股权结构和增强企业的实力。这种方式也可用于解决国有银行的资本金不足问题。

(2)售股变现。不论在国家的层次上还是在国有控股公司的层次上，都可以采用这种办法扩大非国有资本的参与和取得可供国家机动支配的资金，用于急需的方面。

收购兼并。国有或非国有的优势企业对经营状况不良的企业进行收购兼并，并在新的控股企业的主持下对企业进行重振，能化解劣势企业现有困难，优化国民经济的资源利用效率。

(3)债务重组。对过度负债的企业，应进行股权—债权的置换，或者将银行债权以拍卖方式出售给合格的买主，以便强化业主(持有控制权的股东)对企业经营人员的监督，改善企业治理结构。

(4)破产清算。对生产设备严重老化，基本失去生命力的国有企业，严格依法实行破产清算，促使其存量资产流向优势企业。

在国家的产业政策的指导下，结合运用以上这些手段，可望在未来的若干年中逐步实现国有经济的战略性改组。正如已出现的良好事例告诉我们的，通过这种改组将形成一种既能在战略部门中发挥国有经济的优势、又能使多种经济成分在国民经济的广阔天地中各显其能的生龙活虎的局面。

在肯定这种做法的前提下，需要研究和解决的问题是，克服现行体制中存在的诸多严重阻碍资本市场正常运作的因素。其中，最为突出的问题是，产权关系不明确，地方、部门利益的分割和保护，资本市场不健全，融资渠道不畅通，等等。这些问题不解决，企业的融资和购并活动会遇到很大的障碍，甚至会走歪方向。因此，在依托市场力量实现国有资产优化重组的过程中，政府的主要工作就是通过配套改革，消除这样那样的体制和政策障碍。这主要包括以下三个方面:

第一，通过资本市场进行国有经济的重组，要依托独立企业的自主活动来进行;因此，作为改组的初始条件，是在企业中根据十四届三中全会“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，建立现代企业制度，使企业产权能够进入市场进行流通。为了做到这一点，首先需要转变政府职能，实现政企分离，即实现政府的经济管理职能与国有资产所有者职能的分离。为此，必须以专门的代表国家行使国家所有权的机构代替政资不分的行政机构。从这几年的实践看，国有资产流动和重组的最大困难来自条块的分割，而条块分割的主要原因是政企不分。各级行政主管部门不可能真正执行所有者的职能，却握有企业的实际控制权。因此，要使国有资产真正流动起来，必须首先对国有资产的管理体制进行改革。现在，一些行业的主管机关为保持自己的权力，纷纷要求具有国有控股公司的权能。这种建立全行业垄断公司并且多少具有行会职能的做法，不符合市场经济的改革目标，它的建立将会固化条块分割的格局，不利于国有资产的流动和优化重组，显然不宜加以提倡。此外，现行财税、金融体制中不利于资金跨行业、跨地区流动的规定，如企业所得税按隶属关系上缴的规定、贷款额度按地区切块的做法等，也应及早加以改变。

第二，必须加快金融体制改革，积极稳妥地发展资本市场。这主要包括以下几方面的工作:(1)加快银行体制改革，包括多组建一些股份制银行，对国有专业银行进行商业化改造和公司制改造，逐步对外资银行开放人民币业务，以及在加快上述改革的基础上，参照国际经验，逐步放宽对银行直接投资和参与企业管理的限制。(2)发展机构投资组织。目前居民投资的积极性很高，但发达的市场经济的经验证明，大量的散户直接投资和分散持股既不利于证券市场的稳定和发展，也不利于对上市公司经理人员的监管和公司治理结构的改善。可供选择的途径，一是对现有的信托投资公司进行改造，使其业务集中于中介性投资业务;二是组建多种形式的机构投资者，包括商业性的养老金基金、共同基金、捐赠基金会;三是相机引进外资机构。(3)发展投资银行，开展为企业购并和融资活动提供规范的咨询策划服务业务。途径同前:一是改造，二是新建，三是引进。(4)规范证券市场，尽快将现行的上市规模控制和额度审批制改为资格审查制;尽快实现A、B股并轨和国有股、法人股上市流通;完善证券市场管理规则，规范信息披露，对资本市场，包括证券市场和企业产权市场的监管必须切实加强;严厉打击公款炒股、内幕交易、操纵市场等违法违规活动;等等。

第三，清理企业的不良债务和隐性负债。目前国有企业债台高筑，这不仅是制约国有企业进入市场的重大障碍，也是影响国有资产流动和重组的最主要因素，必须妥善地加以处理。对于国有企业欠银行的不良债务，可以由国有资产管理局与财政、银行(包括专业银行和中央银行)一起，研究制定并实施企业债务(主要是指在严格界定基础上属于国家应该承担的债务)转换和重组。对于社会保障制度转轨过程中老职工的空账户问题，可以先由财政认下来，用国家债券支付，由此形成的国家债务，则可用出售一部分国有企业股权的收入弥补。

四、统一思想，切实贯彻以公有制为主体多种经济成分共同发展的方针

经过国有经济的战略性改组，我国的所有制结构将呈现出以公有制为主体、多种所有制经济成分平等竞争、共同发展的基本格局:除关系国家安全和国民经济长远发展，而又不宜由非国有企业控制或民间无力兴办的战略性产业外，在一般竞争性领域，国有企业将不再充当主力经营者的角色，而是以市场竞争中一员的平等身份参与竞争，根据营利性的考虑进入和退出。即使在前一领域中，绝大部分国有独资、国家控股和国家参股企业，和其他所有制经济成分的企业一样，在民法和其他法律规定的范围内，以商品生产者的身份进行经济活动。

实现这种战略性改组，是经济关系的重大变化，它必然引起各种疑虑甚至反对。从1997年上半年理论界的事态发展看，目前对于国有经济改组存在的最大政治思想障碍，来自斯大林和苏联《政治经济学教科书》关于“社会主义=国有制的支配地位+计划经济”的观念的影响。持有这种观点的人们把国有经济看作社会主义国家的主要经济基础，认为国有经济比重的降低意味着社会主义因素的削弱和资本主义因素的增强，因而主张保持甚至提高国有经济在国民经济中所占的比重。其实，邓小平早就批评过苏联传统理论对社会主义基本经济特征所作的解释。他尖锐地指出，他们对于什么是社会主义“没有完全搞清楚”;“他们的解释。体现不出社会主义的本质”;“我们过去照搬苏联搞社会主义的模式，带来很多问题。我们很早就发现了，但没有解决好。我们现在要解决好这个问题，我们要建设的是具有中国自己特色的社会主义”。他说，走社会主义道路首先要了解什么叫社会主义，“社会主义最大的优越性就是共同富裕，这是体现社会主义本质的东西”。为了推动国有经济的改组，我们必须根据邓小平关于社会主义本质的学说和我国改革开放已经积累起来的丰富经验，彻底摆脱苏联模式和苏联《政治经济学教科书》的束缚，明确国有经济在社会主义经济中应有的地位和作用。我们要使广大干部和群众认识到，一个国家是否具有社会主义性质，并不是由国有经济所占份额的多寡决定的。在不存在掌握着全部生产资料的少数剥削者和一无所有的劳苦大众之间的阶级分化的条件下，只要党和政府采取了正确的政策有效地防止财富分配的两极分化，无论国有经济成分是多是少，它的社会主义性质都是有充分保证的。

由前述观点还派生出一种看法，认为国有企业是共产党执政的基础，国有经济比重的降低将削弱我党执政的基础。事实上，苏联、东欧国家在共产党失去政权之时甚至之后，国有经济在国民经济中所占的比重都比中国要高。这说明，国有经济比重高并不能保证共产党的执政地位的巩固;相反，如果为了维持国有经济的支配地位而危害了国民经济的健康发展，才真正会使共产党执政地位的合法性受到挑战。

由此可见，国有经济的改组不仅势在必行，而且它的实现，由于能够促进国民经济的整体繁荣和保证政府更好地执行它的职能，将大大地增强我们社会主义国家的实力和巩固共产党的领导。

基于国有经济改组后我国所有制结构的这种基本格局，为了保证整个国民经济的健康发展，政府应当实行对各种经济成分一视同仁、帮助和扶植它们共同发展的政策。实际上，实现各种经济成分在市场竞争规则面前人人平等的要求，早已包含在我国建立社会主义市场经济的改革目标以及党中央提出的以公有制为主体、多种经济成分共同发展的基本方针之中。帮助和扶植多种公有制经济的发展自不待言，在党的十四届三中全会的决议中，还明确规定要“大力鼓励与扶持个体与私营经济的发展”。但是由于传统思想的影响，迄今为止，党中央提出的这些重大方针政策还没有真正落到实处。在面临所有制结构重大调整的时候，这种情况必须迅速改变;否则在国有经济进行战略性改组的同时，经济中就会出现某些缺位和真空，这对于我国国民经济的进一步发展是十分不利的。

针对这种情况，需要采取以下的政策措施:

第一，明确宣布和认真执行对各种所有制经济成分一视同仁的政策，消除对不同所有制经济成分的差别待遇和对非国有经济在法律地位和社会身份以及价格、税收、金融、市场准入等方面的歧视，着力营造平等竞争的环境，实现在市场规则面前人人平等，使各种所有制经济成分都能在国家统一的法律框架下各显其能。

第二，在上述经济格局下，除极少数特殊的部门有某些进入限制外，对所有的经济成分实行国民待遇。除特殊行业的国有企业作为特别法人需接受政府的特殊规制外，一般的国家控股公司和国家参股公司，作为企业，实行自主决策，它们的行为受民法的调节而不享有任何特权。

第三，在现代社会化生产的条件下，实现产权社会化即以公有制为主体无疑是应当坚持的方针。但是，公有制具有多种实现形式，而不能将它局限于国家所有制和苏式“集体所有制”，更不能把国家所有制看作“公有制的最高形式和社会主义追求的目标”。因此，国家要大力倡导对公有制的多种实现形式，如各种基金和基金会、合作制组织、社区组织等的探索和开拓。

第四，要适应现代社会生产力的多层次性和个人创造能力日益发挥重要作用的情况，支持和鼓励各种非公有经济成分，包括个体经济、合伙制经济和其他民营经济的发展。目前广泛存在着对民营经济的歧视性待遇，引起经济关系的扭曲，破坏市场机制的形成，而且导致小富即安、缺乏长远投资观念。弄得不好，还会助长抽逃资本、狂热投机、非理性的挥霍浪费以及其他腐朽行为的沉渣泛起，对此必须坚决废止。而且需要强调指出，给民营企业以平等待遇并不是一种生产力不发达条件下的权宜之计，而是社会主义市场经济的长期政策。在社会主义市场经济的条件下，各种经济成分的比重只取决于这种经济成分本身的竞争力和对社会主义国力增强所作的贡献。随着我国生产力水平的提高，这种多元化的所有制结构仍将长期保持，而不应重蹈追求“一大二公”的覆辙。

第五，改革开放初期，在外商对中国缺乏了解，同时国家对外商经营范围还有比较多的限制的情况下，给予外资企业以特殊优惠待遇是必要的，对于我国经济发展和改革开放曾经起过积极作用。然而，随着社会主义市场经济的建立和完善，继续实行对中外企业的差别待遇越来越变得弊大于利。在对内对外全面开放的新的形势下，只对外资企业和特区实行优惠政策显然已经不合时宜。因此，要加快对内对外普遍实行国民待遇的步伐，逐步建立公正竞争的开放经济体制。

第六，为了确保社会主义目标的实现，国家除了要在所有制结构调整过程中切实防止公共财产向少数人流失，避免出现财产初始占有的两极分化之外，还必须在人民生活水平普遍提高的基础上，充分运用自己掌握的多种政策工具，例如社会福利设施和累进税制度，来扶助鳏寡孤独老弱病残，抑制少数人个人财富的过度积累，防止财产和收入分配的两极分化，逐步实现共同富裕。

第七，为了规范市场中经济主体的行为，形成良好的市场环境，政府需要首先规范自身的行为。经过所有制结构的调整，政府在国民经济中将主要扮演裁判员而非运动员的角色。各级政府不能越俎代庖，处理应当由企业自行处理的人、财、物，产、供、销问题，而应当办好自己应当办的事情，特别是着重于竞技规则的设定和执行。在这个意义上可以说，我国的经济改革正在进入一个全面设定和严格执行市场规则的时期。建立良好的法律框架和实现依法治国治市，将是新的历史阶段中经济改革和政治改革的主题曲。

总之，我们应当通过国有经济的战略性改组，完善以公有制为主体、多种经济成分共同发展的所有制结构，形成各种经济成分平等竞争的市场环境，营造一种人人奋发努力、各种社会经济力量共同缔造我国的长期繁荣的局面。只有这样，才能最大限度地发挥我国的资源潜力，实现国民经济的持续、稳定、快速发展和国家的长治久安。

【注释】

[1]这是国务院发展研究中心“国有经济的战略性改组”课题组成果。课题组负责人:吴敬琏;执笔:吴敬琏、张军扩、吕薇、隆国强、张春霖。参加讨论和修改的有:刘世锦、陈小洪、王元、葛延风、丁宁宁、熊贤良、宋光茂、李培育。载《管理世界》，1997年第5期。