中国经济改革战略的分歧与选择

中国经济改革战略的分歧与选择^[1]

(1988年10月)

这篇论文，是我对改革宏大事业管中窥豹所得的一孔之见，其中对同行们观点的评论，未见得准确。本文的目的在于相互切磋，修正错误。我们之中谁也不能穷尽真理。但是，只要以实事求是的态度作科学的探索，我们就能逐步向真理接近。

我以为在中外经济改革的经验和教训中，以下几点是特别值得注意的:

1.经济体制改革的目的，是为了解放生产力，保证国民经济的长期稳定发展，而不是其他。因此，任何一项改革措施是否正确适当，都要由它是否有利于经济的长期稳定发展来判断。一切徒有虚名而无实效，或者只有短期或局部效益而妨碍长期整体发展的措施，都称不上是真正的改革。这是在作出各种改革措施的取舍时必须紧紧把握的首要原则。

2.不论是加快经济发展还是推进改革，都要从中国的实际出发。中国经济最大的实际，就是人口众多，大部分人口在农村，人均占有资源相对贫乏，现在还处在落后的农业—工业国向现代化的工业国的过渡之中。在这样的国度中，提高效率是关系现代化成败的关键。由于在新体制基本建立以前，经济效率的状况不可能较之过去有根本性的改善，因此，我们的改革战略应当是:首先集中力量在较短时期中建立起新体制的基本框架，使它初步运转起来，然后才谈得到长期的高速增长。同时，对于一个社会化的经济来说，仅仅通过“放权让利”调动个别生产者的“积极性”是不够的，一切要以能否提高资源配置效益的微观运作效益为转移。否则，“带病工作”，国民经济长期不能有效运转，或者“为改而改”，带来的问题比解决的问题还多，都终究会使国民经济的发展遇到困难。

3.改革需要有一个良好的经济环境。首先是总供给与总需求比较协调，确保在大步改革出台时不致发生严重通货膨胀的相对宽松环境。而这种环境在旧体制下是不可能稳定地存在的。因此，在迈出改革的决定性步子以前，就要运用一切可能的手段，努力创造这样的环境，并精心加以维护。否则，改革会在进行的中途遇到挫折，甚至陷入欲进不能、欲退无路的困难。因此，在基本转轨尚未实现、财务预算的硬约束尚未建立时，要特别防止用通货膨胀支持产值高速增长、过快提高居民消费水平的做法，以及奢侈浪费等不正之风的滋长，因为它们都会导致经济环境的恶化，是有害于改革的。

4.力争在较短的时期内实现新旧体制的基本转轨，而不能在双重体制对峙、矛盾和漏洞很多、谁也不能发挥有效配置资源的整体功能的状态下久拖不决。在开始全面改革以后的一段时间里存在某种“双重体制”状态是不奇怪的。但是，如果不能采取有力步骤，在较短时期中冲破这种双重体制相持的状态，尽快建立起新体制的初步框架，就难免出现经济效益降低、经济结构恶化、财政赤字增大、通货膨胀压力加重等困难。弄得不好，还会陷入停滞、膨胀和债务危机之中，使改革和发展都难以继续推进。

5.经济体制改革的目标，是建立以完全自主经营和自负盈亏的企业、竞争性的市场体系和适应上述两方面的宏观调节体系为主要支柱的社会主义有计划的商品经济，即有宏观管理的市场经济制度。以上所说的三个方面是社会主义市场制度的有机组成部分，它们互相联系，互相包容，缺了一项，另外两项也不能存在。为了保证新经济体制作为一个系统发挥作用，就必须在企业、市场和宏观调节体系三个互相联系的方面配套地进行改革。如果不配套，那么任何一个方面单项突进，都会由于没有总体效应，而不能收到预期的效果。

6.要使原有的国营企业成为完全自主经营和完全自负盈亏的市场经营主体，症结在于彻底改革政企不分、彻底改变政府既是社会经济的管理者又是所有者和经营者(财产的实际控制者)的旧格局。任何不改变政企不分状况的放权让利措施，例如利润留成、向主管部门“承包”等，都只是旧体制框架下的改良，都只能缓解企业的困难而不能使它们真正获得经营的自主权。根本的出路在于对小企业实行租和卖，把产权让渡给个人和集体。对大企业，则宜于实行现代经济中通行的股份公司制度。在实现公有制企业组织形式的改革以后，政府只有管理社会经济的职能，而不再充当公有所有者的代表，更不能干预企业的内部事务;而在企业中，则要实现产权明晰化，由公众的各种代表机构(如国家的投资公司、基金会等)和个人持股;同时，要建立所有者、经营者和劳动者之间的制衡关系:所有者的权利只在于保持股权、分取股利、任免董事和在股东大会上投票;企业的实际控制权，则由经营者(包括董事会和由董事会聘任的高级执行人员)全权掌握。

7.所谓市场机制，无非是一套由供给和需求确定价格的体系。它的运作，使各种货物、服务和要素的相对价格反映它们各自的稀缺程度，这样，才能保证各种经济计划能够正确进行，各种稀缺资源得到有效配置。旧体制下形成的严重扭曲的价格体系，极大地损害了整个国民经济的效率。因此，合理价格体系和竞争性市场体系的建立，是整个改革成败的关键，同时，它又是整个改革中最困难的部分。各国改革的领导人往往对这方面的改革趑趄观望。然而经验证明，这方面的改革既不能绕过，也不宜拖延。在改革的目标是建立社会主义市场经济的前提下，此关早晚要过，越往后拖就越困难和被动。在这方面丧失时机，意味着经济发展和改革的自我戕害。价格和其他方面的“双轨制”，是在旧体制和反映旧体制的意识形态仍占绝对优势的特殊政治经济条件下绕过暗礁、推进改革的有用办法。但在变化了的条件下继续长期保持“一物多价”和“双重交通规则”的状态，不仅严重妨碍市场经济平等竞争基本秩序的建立，使“奖勤罚懒”、“优胜劣汰”等基本原则无从贯彻，还为利用特权“寻求租金”(rent-seeking)的猖獗活动，提供了巨大的温床。由此引起的严重分配不公毒化了社会气氛。“官倒”等“以权经商”的行为使腐败之风蔓延，危及党和政府的肌体。因此，必须迅速改变这种状况。

8.不改变政企不分、行政权力占支配地位的格局，而只是把中央原有的大一统权力层层下放到各级地方政府或各级管理部门的“行政性分权”措施，不符合建立市场制度的改革方向。这种做法虽然在短期中或表面上对地方和部门有利，但是由于它不利于统一市场的形成和壮大，导致市场割据加剧和保护主义盛行，会严重阻碍各地方、各部门扬长避短，发挥优势，造成地区间、部门间的利益冲突和稀缺资源的错误配置，损害国家经济的整体利益，到头来也不利于各地区、各部门的发展。

9.经济改革需要政治、文化等其他改革积极地、恰当地配合。这是因为，旧的政治思想上层建筑是保护旧经济体制而与市场经济格格不入的。不改变旧的政治体制和价值观念，新经济关系就不能顺利成长。

首先，政治改革的目标，是建立高度民主的政治体制。但是只有在强大的，以企业家、知识分子和其他专业技术人员为骨干的中等阶级成长起来以后，高度民主才能实现。因此，实现高度民主，是一个与市场化和中等阶级的成长协调并进的渐进过程。在经济改革起始阶段，首要的任务是与市场化的改革相配合，迅速改变严重妨碍企业自主权发挥和市场形成的、行政权力支配全部社会生活的旧体制，把作为公有制所有者代表的职能从政府分离出来，消除各级政府对企业微观事务市场活动的行政干预;运用法制手段确保公民的各项自由平等权利，包括自然人和法人自由选择和平等竞争的权利。

其次，要逐步实现党政分离，推进代议制民主和吸引越来越多的人参加市区自治事务的管理。与此同时，还应慎重处理中央集权与地方分权的关系。政治改革的目标无疑是要建立便于基层群众广泛参与治国的活动的分散决策制度。但是这种政治上的分权，必须建立在全国统一市场的基础上，而不是分封割据。而且经验证明，在发展中国家，为了充分动员和集中运用稀缺资源，需要由“硬政府”进行有效率的“行政指导”，而旧体制的废除、新体制的建立，也要靠国家特别是中央政府的强有力措施来推行。过早地削弱中央集中权力，对于发展和改革都是不利的。在过渡时期，中央政府还得保持较大的集中权力的情况下，为了防止权力集中必然产生的弊端，宜于采取以下措施加以弥补:(1)努力提高政治透明度，加强人民群众对各级政府的监督;(2)实行决策科学化，充分发挥“专家治国论者”的作用;(3)在党和政府内部强化民主集中制。

第三，要大力破除在封建等级制下形成的崇尚行政权力、中庸守成等价值观念，普及以平等竞争、自主自立、信守合约、勇于进取创新为主要内容的商业文化，为市场化开路。

10.在我国这样具有10亿多人口的国家进行经济体制的根本变革，是一件规模无比巨大的系统工程，不能没有理论指导，不能试试碰碰地进行，否则将会事倍功半，甚至招致失败。因此，必须努力加强改革的理论准备。要认真研究国际经验，并及时总结我们自己的经验，用关于市场经济运作机制和社会主义国家经济改革的科学知识武装全体干部。只有在科学理论的指导下，才能克服在改革过程中不可避免地遇到的困难，到达我们的目的地。

东欧改革中关于一系列战略问题的争论，久已为人们所熟知。例如，采取局部改革、逐步推进的策略更好一些呢，还是“一揽子”改革更为有效?应当把行政性分权放在优先地位呢，还是努力实现经济性分权对改革更为有利?在这些问题上长期存在分歧。这些问题也是中国经济学家自从中国在1956年提出有必要进行经济体制改革以来不断讨论的主题。加之作为一个人口众多、经济落后的大国，中国还有不少自己特殊的问题。因此，战略选择的问题显得特别复杂，学派之多也不可胜数。然而在我看来，长时期讨论中的意见虽然十分纷纭，但是，如果按照基本观点来说，大体上则可以划分成两种不同的思路:

一种思路的要点是:(1)传统社会主义经济体制的根本弊病在于决策权力过分集中，抑制了地方政府、生产单位和劳动生产者个人的积极性;(2)一切能够改变这种状况，调动地方政府和生产者的积极性的措施，都是符合改革方向的;(3)调动积极性，可以通过下放权力和加强物质刺激的各种措施实现，因此，所有这类个别行动都应给予支持。

另一种思路的要点是:(1)旧体制的多种弊病的根源，在于用行政命令来配置资源，而这种配置资源的方式是不可能有效率的;(2)唯一可能替代行政命令方式的，是基于市场机制的资源配置方式;(3)因此，改革要以建立市场制度为目标，同步配套地进行，只有有利于市场体系形成的那些改革措施，才是符合改革方向的和应当加以支持的。

事实上，各个阶段上的战略选择争论，都是环绕上述基本问题进行的，只不过每个阶段都有它自己的特点。

一、1956—1958年的改革:行政性分权和重新集中的“改革循环”

在社会主义各国里，中国是最早提出经济改革的国家之一。早在1956年，党政领导就作出了必须进行经济管理体制的改革的决定。作出这一决定，是源于对1953—1956年第一个五年计划期间传统体制运行状况的批判性分析。

当时对于传统体制弊病的认识集中地表现在毛泽东1956年4月在中共中央政治局的讲话《论十大关系》中。在那里，毛泽东指出，苏联体制的弊病，主要在于“权力过分集中”。他说:“我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权都没有。”又说:“把什么东西统统都集中在中央或省市，不给工厂一点权力，一点机动的余地，一点利益，恐怕不妥。”虽然当时已经有个别经济学家，例如后来被打成“右派分子”的顾准已经指出，可供替代的体制，是由企业自由地根据市场价格变化来作出决策。^[2]换句话说，应当进行市场取向的改革。可是这种意见似乎没有引起仍然拘泥于传统的社会主义经济学之中的大多数经济学家的注意。基于当时占支配地位的认识，毛泽东给经济改革提出的方向是:(1)在中央和地方的关系上，应当扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。(2)在国家、生产单位和个人的关系上，各个生产单位都要有一个与统一性相联系的独立性，才会发展得更加活泼。同时，毛泽东也提到要适当关心群众生活，使工人、农民在增产的基础上增加收入。

不过，这一对地方政府、生产单位和劳动者“放权”和“让利”的方针在1957年以后作了一些修正。由于1957年中国国内的“反右派”运动和从那时起对所谓“修正主义”逐步升级的批判，“物质刺激”和“企业自治”都被看作是“修正主义倾向”，在后来的中国改革中不再被强调，而把重点放到了在各级行政机关之间划分权力和利益上，形成了M.鲍恩斯坦和我都称之为“行政性分权”的改革思路。按照这种思路，1958年进行了中国社会主义经济建立后的第一次改革，它的主要内容，是扩大地方政府对于企业、物资供应和投资的决策权，包括:

1.下放国有企业的管辖权。除少数重要的、特殊的和试验性的企业外，其余由原中央各部门管理的企业层层下放。

2.下放计划管理权。将原来由国家计委统一平衡、逐级下达的计划制度改变为以地区为主、自下而上逐级编制和进行平衡的制度。

3.下放固定资产投资的管理权。对地方实行投资“包干”制度，即中央向地方下拨一部分资金，地方可以在这部分下拨资金和自筹资金的范围内自行决定兴办各种类型的项目，包括限额以上的大型项目。

4.下放物资分配权。大大减少由国家计委统一分配和各部管理的物资的品种和数量，其余下放给各省、市、自治区管理。

5.下放财政权和税收权。把过去财政“统收统支”的体制，改为“分级管理、分类分成、五年不变”的体制。同时，给予了地方政府广泛的减税、免税和加税的权限。

6.下放信贷权。改变原来高度集中的信贷制度，实行“存贷下放，差额管理”的办法。

与此同时，在以下方面采取了扩大企业自主权的措施:(1)大量减少指令性计划指标;(2)将原来分别不同行业按固定比例从利润中提取“企业奖励金”(厂长基金)的制度，改为一户一率的“全额利润留成”制度;(3)扩大了企业的人事安排权和机构设置权;(4)部分资金可以由企业调剂使用，企业还有权增减和报废企业的固定资产。

在保持命令经济的总框架不变条件下实行的这一套层层分权措施，和农村的人民公社一起，形成了“大跃进”的组织基础。《当代中国的经济体制改革》^[3]一书对于这个时期的经济体制改革作了生动的描述。它的描述，一个是“盲目下放管理权”，另一个是“在国民经济管理混乱的情况下扩大企业管理权”。显然，这是1958年中国经济生活陷于混乱的重要成因。

1958年的经济混乱，给人造成了一个错误的印象，以为社会主义经济注定了不能实行分散决策。于是随着“大跃进”的失败，中国政府采取了一系列措施，在财政、信贷和企业管辖权等方面实行重新集中化。但是，事实上并没有能够完全做到这一点。1958年形成的这一套“行政性分权”的思想和实际做法，在中国影响深远。一方面，中国的各级地方政府拥有较之其他命令经济国家更大的权力，而中央计划的约束力很弱已成为一种传统，以致某些中国经济的研究者把它叫作一切都可以讨价还价的“谈判经济”。另一方面，虽然命令经济的固有弊病使进行改革的任务始终摆在社会主义国家的议事日程上，但由于意识形态的障碍，市场取向的改革很难在政治上被接受，在进行改革时，行政性分权几乎成了唯一可能的选择。因此，在1958年以后，仍然多次进行过类似于1958年的行政性分权改革。这类做法，例如1970年以“下放就是革命，越下放就越革命”号召的大规模体制改革^[4]，又总是造成混乱，随后以重新集中化告终。这样，形成了中国经济中“一放就乱、一管就死”的所谓“改革循环”。

二、1979—1984:“放权让利”战略的成就和不足

经过多年的沉寂，中国在1978年12月党的十一届三中全会以后再度兴起改革之风。这次中央全会重申毛泽东在《论十大关系》中提出的基本认识和基本方针，指出旧经济体制的“最大缺点是权力过于集中”，要求“有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权”，“重视价值规律的作用”，“充分发挥中央部门、地方、企业和劳动者个人四个方面的主动性、积极性、创造性”。这就决定了改革的主要内容，一是将更多的决策权下放给地方和生产单位，二是给地方、企业和劳动者个人以更多的利益，二者的目的都是调动地方政府和生产者的积极性。因此，1979年以后的改革，在中国又被称为以“简政放权”或“放权让利”为基本思路的改革。

这一改革的基本思路同1956年提出的改革相比较，就它们都提出“放权”和“让利”原则这一点说，彼此是有类似之处的。但是，这一原则的应用范围，又有极大的区别，这种区别主要表现在:(1)1958年改革的特点，是“行政性分权”，而1979年以后则比较注重扩大企业的自主权;(2)1958年改革主要在国有部门中进行，而1979年以后的改革大大扩大了范围，特别是它首先在农村中进行并扩及对外经济关系。这种改变使1979年以后的改革取得了1958年改革无法比拟的成就。

首先，农村改革采取了两项主要措施:(1)通过大幅度提高农产品的国家收购价格和减少国家收购数量，增加了农民收入。;(2)用实际上将土地长期租赁给农民经营的“家庭承包责任制”代替集中经营、统一分配的人民公社制度。这两项措施的落实，使农民从事生产和经营的积极性迅速提高，与之相适应，由过去20年总额达数百亿元的国家投资和每年上亿小时农民劳动投入形成、过去因为农民缺乏积极性而未能发挥出效能的农田水利基础设施，其潜力也充分发挥出来。这样，改革以后，一反过去农业生产停滞不前、农村经济萧条偏枯的局面，走向了普遍繁荣。

其次，在城市和乡村，多种经济成分的发展得到大力支持。从1979年到1984年，城镇集体经济和私人经济发展很快。6年中在城镇集体企业新就业人员1452万人，私人经济从业人员由1978年的15万人增加到339万人。在农村中，集体所有制和私人经营的非农产业更是蓬勃发展，在目前中国的3.7亿农村劳动力中，已有8000多万人在这类企业中就业。

第三，在中央和地方关系方面，除继续把原由中央管理的工业企业下放到省、市、县管理外，在财政体制上采取在大部分省份用“划分收支，分级包干”(“分灶吃饭”)制度取代过去的“统收统支”制度，确定地方同中央分成比例或上缴(补助)定额，一定5年不变。地方由于超额完成计划和地方在预算外自筹增加的收入，地方政府可以统筹使用，不必事事报请上级财政部门批准。

第四，实行对外开放的政策。欢迎国外投资者与中国举办合资企业。同时，决定设立深圳等经济特区，鼓励国外投资者前来投资，并积极从事补偿贸易、来料来样加工、来件装配等业务。对外贸易体制也作了某些变革，主要是将原来由对外贸易部(后为对外经贸部)统一出口的部分商品，下放给地方、部门乃至个别企业经营。

如果说“放权让利”在农村中的主要形式是提高农产品收购价格和实行家庭承包责任制，在城市，特别是国有部门中，重点则是扩大企业自主权和建立利润留成等物质刺激制度。1978年9月，李先念在国务院召开的经济工作务虚会上指出，过去20多年的经济体制改革的一个主要缺点，是把注意力放在行政权力的分割和转移上，由此形成了“放了收，收了放”的“循环”，在今后的改革中，一定要给予各企业以必要的独立地位，使它们能够自动地而不是被动地履行经济核算，提高综合经济效果。后来，这一思想被概括为“搞活企业是以城市为重点的经济体制改革的出发点和落脚点”，而“搞活企业”的主要方式，则是扩大它们的自主权，使之成为“相对独立的商品生产者”。这种想法，成为1979—1984年间城市经济改革的指导方针。

为了“搞活”企业，1978年四川省选择若干工厂进行扩大企业在生产和销售超计划产品、提取和使用利润留成、任命企业下级干部等方面权力的试验。后来这种“扩权”的试验扩及全国6600个占预算内工业产值60%、利润70%的国有大中型企业。“扩权”显著提高了试点企业的积极性。不过由于其他方面的改革，尤其是价格改革的配合不足，拥有某些自主权的企业并不处在市场公平竞争的约束之中，也不处在能够反映商品稀缺程度的价格体系的引导之下，因此，企业积极性的发挥往往并不一定符合整个国民经济的利益。加之当时对发展现代工业要求过高过急，增加投资的压力很大，结果造成了总需求失控。

对于以“放权让利”为主要内容的局部改革的弊病，人们早已有所觉察。1980年，当时国务院体制改革办公室的一位负责人、中国著名的经济学家薛暮桥就一再指出了这种改革的局限性，主张应当把重点放到“物价管理体制改革”和“流通渠道的改革”方面去，逐步取消行政性定价制度，建立竞争性的商品市场和金融市场。但在1982年，发生了一场计划经济与市场调节的争论。在这场争论中，主张社会主义经济可以由市场协调和取消行政定价制度的观点受到了批评。在1981年进行经济调整的过程中，有些官员不把问题归结为没有建立起市场的约束和以市场为依托的宏观调节体系，却认为困难是由过分强调商品—货币关系引起的。于是采取了一系列措施来限制企业参与市场活动，并且从政治上否定了“社会主义经济是商品经济”的提法。在这样的气氛下，虽然“承包”等“扩大企业自主权”的试点仍在继续进行，但建立市场经济体系的问题就很少再有人提起了。

经过1981—1983年的短暂曲折，改革在1984年重新取得势头。这年5月，国务院发布了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，明确国有企业有以下权利:(1)在完成国家计划前提下自行安排，增产市场需要的产品;(2)自行销售企业分成产品、超计划生产的产品、试制的新产品、购销部门不销的产品;(3)有权规定自销产品的价格;(4)对国家统一分配的物资有权选择供货单位;(5)有权自行支配企业利润留成基金;(6)有权出租和有偿转让闲置资产;(7)有权在上级确定的编制范围内自行确定企业内的机构设置;(8)有权任命厂内中层行政干部;(9)有权选择工资形式、分配形式与支配由利润提成形成的奖励基金;(10)有权参加跨部门、跨行业的联合。

为了给企业“松绑”，国务院还在1984年8月批准了国家计委《关于改进计划体制的若干暂行规定》，缩小指令性计划，扩大指导性计划和市场调节的范围。根据这个规定:(1)在生产计划方面，国家计委除对粮食、棉花等7种关系国计民生的大宗农产品的收购，对煤炭、钢材等14种主要工业品的生产实行指令性计划，部门、地方也可对某些重要产品下达指令性计划外，都实行“指导性计划”或“完全由市场调节”;(2)在固定资产投资计划方面，国家只对预算内投资实行指令性计划，地方和部门自筹投资，由它们自行负责，国家计委只实施“有弹性的总额控制”，地方对建设项目的批准权也大大扩大;(3)在物资分配方面，国家只对煤炭、钢铁、木材、水泥等少数重要物资的一定部分实行计划分配，这些物资的其余部分以及其他物资，由地方和企业安排生产和销售。

以上这些改革，改变了旧体制下国有企业仅仅是被动地完成指令性计划的生产单位的状况，它们的发展意识、竞争意识和赢利意识都大大增强。这使它们普遍具有积极经营的主动性。指令性计划范围的缩小，市场的部分放开，都增加了经济的活力。这样，工业增长率逐年增高，1983年超过了10%，1984年和1985年分别达14%和18%。但是，这种增长率的提高，在较小的程度上是靠提高效率实现的。例如根据我们的计算，1981—1985年中国工业中的全要素生产率(TFP)提高年率只有0.6%，它虽然高于1956—1979年期间的0.1%，但大大低于1953—1957年的3.8%的水平。1981—1985年全要素生产率(TFP)增长占工业产出增长的比重为8.2%，也低于世界主要国家的水平。同时，通货膨胀率提高和财政赤字增加的趋势也日益明显。特别是到了1984年，货币供应量急剧增加，现金(M0)投放一年增加了50%，中国的国民经济面临通货膨胀的危险。

面对着这种矛盾的现象，中国经济学家作出了不同的判断。

某些赞成以“放权让利”为主要方向的改革者认为，工农业生产的高速增长，说明“放权让利”的战略取得了巨大的成功。由于它给予地方和企业以权力，增进了生产者的利益，已经调动起地方、企业和个人的积极性，从而促成了中国经济的“起飞”。他们还认为，国际经验证明，无论是发达国家还是发展中国家，特别是在高速增长的“起飞”时期，货币供给增长超过产出增长速度，都是有利于增长而没有危险的。

另外一些改革者(本文作者也在内)，则作出了完全不同的判断。他们认为，1984年以后的经济波动以及1985年经济调整未能收到预期效果的深层原因，是现有的“经济结构和经济体制存在某些根本性的缺陷”。就经济体制而论，主要表现由行政管制和市场定价并存造成的价格“双重扭曲”，以及由行政性分权造成的市场割据。而这种缺陷，决不是单靠各种形式的“放权让利”所能弥补的。^[5]它们的克服必须依靠深入的、系统的改革。以“放权让利”为主要内容的改革虽然能够大大提高地方、企业和生产者的积极性，但是仅此并不足以解决有效地配置资源这个首要的经济问题。在农业生产还在很大程度上带有一家一户自给自足性质的条件下，调动了农民家庭经营的积极性，就能使整个农业情况完全改观。但是对分工复杂、生产单位之间密切依赖的城市经济来说，如果仅仅有个别生产者的积极性，而不能做到资源的优化配置，就不能取得良好效果，甚至会引起经济的混乱。

理论分析和实践经验都已证明，由于市场经济中资源有效配置要靠能够反映资源稀缺程度的市场价格体系，一个竞争性市场未能建立、价格体系很不合理的市场经济(在中国的正式说法是“商品经济”)，是无法有效运行的。在目前的中国经济中，不仅要素市场未能建立，商品市场也不能说真正建立了。这主要表现在:(1)价格体系存在“双重扭曲”，即一方面由于几十年行政定价制度造成了各种产品之间的相对价格(比价)不合理，另一方面由于目前定价制度的“双轨制”，造成了一物多价、差别悬殊的状况;(2)行政性的地方分权，促成了市场割据和保护主义的发展，妨碍统一市场的形成。这都使市场机制难以有效地发挥作用。中国经济经历了几年顺利发展后面临的新挑战是:旧的命令经济体制已经在多方面被突破，而市场机制又没有作为一个体系建立起来，在经济中就会出现两种体制都不能有效地发生作用的情况。在双重体制胶着对峙的情况下，经济管理的漏洞很多，资源不能得到有效配置，增加了抑制扩张冲动和需求膨胀的难度，同时“放权让利”又要求国家财政特别是中央财政增支减收，这就使中国经济面临很大的财政赤字和通货膨胀的压力。这种情况不能长期持续，应当尽快改变。

三、1985—1986:“三环节配套改革”还是绕开价格的“微观改革”

1985年和那以后的一段时间里，中国经济学家对中国经济进行了深入的分析，探索进一步改革的方向。一些对是否应当继续沿着“放权让利”方向前进持有怀疑态度的经济学家从各自的研究中得出了大致相同的结论，这就是:经济结构和经济体制中存在的许多问题，都与迄今为止的改革不系统、不配套有关。救治之策在于推进配套改革，使新经济体制的主要支柱较快地建立起来。于是，逐渐形成了一种被叫作“协调改革论”或“整体改革论”的改革思路。这种思路力求从中国的实际出发，把现代经济学理论同世界各国经济发展和经济改革的经验包括我们自己的经验紧密结合起来，发展有关经济改革的理论和政策体系。他们的主张主要是:

——“有计划商品经济”，或者说有宏观管理的市场经济，是一个体系。这个体系主要是由自主经营自负盈亏的企业、竞争性的市场体系和主要通过市场进行调节的宏观管理体系三者组成。作为一个体系，以上三个方面是互相联系、互相制约、密不可分的。只有这三个支柱初步树立起来，这种经济体系才能够有效率。因此，经济改革必须在这三个互相联系的方面同步配套地进行。

——在以上三个环节中，保证市场机制能够发挥作用的价格形成和价格体系改革始终是经济改革中最困难也是最落后的环节。从这个意义上说，中共中央《关于经济体制改革的决定》中有关“价格改革是整个经济体制改革成败的关键”的论断是完全正确的。为了使新体制配起套来，当前改革工作的重点应当是尽快实现价格的改革，同时，进行税收、财政、金融和内外贸体制改革^[6]，以便为企业在公平竞争中发挥活力创造必要的市场环境。

——正如国际经验反复证明了的，通货膨胀既不利于发展，也不利于改革。同时，考虑到社会的承受力，进行价格体系的全面改革，要以总需求同总供给比较协调、经济环境比较宽松、国家财力有一定的余地为前提，以便重大价格改革措施出台时不致出现严重的通货膨胀。因此，党和政府应当采取果断的态度，抑制需求，改善供给。在环境得到一定程度的治理的条件下，迅速推出配套改革的第一批措施，让新经济体制运转起来，促使国民经济尽快转入良性循环。

在1985年下半年和1986年上半年的讨论中，所谓“整体协调改革论”的影响得到了加强。特别是1985年10月中共全国代表会议通过的《中共中央关于第七个五年计划的建议》，确定了以坚持社会总需求和总供给的基本平衡，避免经济生活的紧张和紊乱，为改革创造良好的经济环境作为“七五”的指导思想;并在此基础上，进行企业、市场、宏观调节体系的配套改革，力争在五年或更长一些的时间内，基本上奠定有中国特色的社会主义经济体制的基础。这就为进一步推进改革指明了方向。

根据中共中央《建议》的精神，中国政府确定1986年经济工作方针，是继续加强和改善宏观控制，抑制需求和改善供给，从各方面作好准备，使改革能够在1987年迈出决定性的步子。^[7]接着，国务院所属的经济改革方案研讨小组办公室(通称“方案办”)就着手拟定“七五”时期“总体设计，分步实施”的改革方案。根据前面所说的思路，当时设想“七五”前期的改革以价格、税收、财政、金融和内外贸为重点，其他方面的改革，包括企业经营机制改革配合进行。价、税、财、金改革的主要内容是:采取“先调后放”的方法，在两三年的时间内实现主要原材料、能源、交通运输价格的改革，竞争性部门的价格基本放开;与价格改革相配合，用增值税代替产品税，建立包括资金税、土地使用税费、矿产资源税费等的资源税体系，以便为各类型的企业设立大体平等的竞争环境;在价税改革的基础上和明确划分各级政府职能的前提下，分步骤地用“分税制”取代目前按企业行政隶属关系征缴收入、各级政府包揽过多微观经济职能的财政体制;建立适合于市场经济的金融制度，基层银行实行企业化经营。中央银行广泛运用间接手段调节资本供求，保证货币稳定。预期实现了这些改革以及其他方面的配套改革，再经过几年的补充和完善，就可以在“七五”末期或“八五”初期构建新体制的初步框架，使有宏观调节的市场机制在国民经济中发挥主导作用。

1986年3—8月制订的方案，在8月间得到党政领导的批准，但后来没有付诸实施。主要的原因是:

首先，整体协调改革思路在经济和政治上的正确性和可行性受到怀疑。对于改革是否应当总体设计、配套实施，历来是有争论的。有一部分改革者认为，新体制的建立是一个自然发育过程，不可能预先设计，而只能什么好改就改什么，走到哪里算哪里。对于把实现价格体系、税收制度和财政体制作为改革的重点，反对的人更多。反对“整体协调改革论”的经济学家的主要论点是:

——价格改革意味着巨大的利益关系调整，不能普遍地给各个社会集团带来好处，难度和风险都太大。而且目前的价格以及其他方面的“双轨制”，已经使市场机制能够发挥作用，不必急于改变。目前中国经济的主要问题在于企业的财产关系不明确，缺乏自主权。因此，应当推迟价格改革，优先实现企业“所有制改革”或者国民经济的“微观基础再造”。^[8]

——行政性分权或地方分权，是中国改革的必由之路。在中国这样一个错综复杂、地区差异极大的发展中大国，如果“走统一市场的道路”，“生产布局会全面恶化”。而且在中国，“整个社会的经济活力，既不能由中央计划包打一切，也不能靠市场机制独步天下。因此，必须克服经济性分权——‘要么中央管，要么企业管’这种脱离现实的幻觉”，不是直接由企业，而是由地方政府“承接”中央政府下放的指令性计划权力。^[9]

——供不应求的“紧运行”状态，是社会主义经济的常态。即使有可能造成相对宽松一点的经济环境，也只能是深化改革的结果，而不是全面改革的前提。在中国这样一个发展中国家，国民经济在可以预见的时期中，将始终处在总需求超过总供给状态之中。如果想人为地用宏观控制措施压制需求和限制货币供应量，不但不利于高速增长，而且会损害各方面的利益，从而招致人们对改革的支持减弱。因此，“紧”的宏观经济政策是不可取的，相对宽松环境在全部改革特别是企业改革实现以前，也决无可能出现。^[10]

以上观点在1986年第四季度后逐渐居于优势。价、税、财、金、贸配套改革的方案被放弃，改革重点转向以推行“承包经营责任制”为主要形式的企业经营机制改革。按照一些“微观改革先行”论者的说法，1986年的一项重大成就在于摆脱了加快从旧体制到新体制过渡的“气氛和压力”，作好了进行“几代人努力的长期准备”，完成了决策思想的“历史性转折”。由于实现了这一转折，从1986年中期起，中国经济开始“稳定好转”，“出现稳步发展的势头”。

其次，1986年设计的价、税、财、金、贸配套改革之所以不能推出，对于“协调改革论”者说来，则主要是由于改革所需要的良好环境未能出现。既然较为宽松的环境是配套改革的必要前提，所谓“协调改革论者”通常都是稳定经济和加强宏观控制政策的支持者。他们认为，1986年应当继续执行加强和改善宏观控制的方针，采取偏紧的宏观经济政策，以便为改革在1987年迈出决定性的步子准备良好的经济环境。但是，要坚持这样做是不容易的，它往往会受到把高增长放在优先地位的人们和从现行体制得到较大利益的人们的反对。特别是工业生产增长速度在1986年2月份急剧下降到0.9%以后，越来越多的人不赞成执行偏紧的宏观经济政策。1986年3月中央银行决定放松对信贷的控制，货币供应从第二季度起急剧增加。结果1986年度广义货币M₂的供应约增加25%，大大超过了当年国民收入7.4%的增长率。这预示着1987年面临较大的通货膨胀压力。因此，连价、税、财、金、贸配套方案的设计者也认为，1987年将不具备实施这一方案的条件。当务之急，是以更大的决心加强环境治理，为配套改革创造条件和作好准备，以便尽快地迈出决定性的步子。如果为近期的高速增长和花哨热闹的单项“改革”所陶醉，再次贻误时机，将会铸成更大的错误。

四、简短的结束语

从以上历史的叙述可以看到，对改革战略选择的两种不同看法，是以对市场经济及其运行机理的认识分歧为基础的。实际政策的争论焦点，则是改革能不能绕过价格改革和市场体系的建立来进行。不赞成社会主义经济可以是市场经济的人们和不了解价格系统在市场经济中的作用的人们都会认为，推迟价格改革乃至不进行价格改革更为有利和风险更小。

对于绕过价格改革，以企业经营机制或所有制为突破口的战略选择是否风险最小、成功的可能最大，“整体协调改革论者”是持有异议的。在我们看来，国有企业经营机制的改革，包括国家机关作为社会经济调节者职能与所有者代表职能的分离，以及法人持股为主的股份公司的建立等，十分重要，应当立即着手进行。但是，这不应成为推迟价格改革的理由。因为在价格没有理顺、市场体系没有建立、公平竞争的环境没有形成的条件下，企业不可能真正摆脱对上级行政机关的“纵向从属”，行使决定产出结构、安排购销关系和作出投资决策的自主权。在这种条件下，企业虽然能在一定范围内参加市场活动，但它所面对的是一个有强烈的行政干预、很不完善的市场，企业的交易条件是由行政当局决定的。它们只能像科尔奈所说:“一只眼睛盯着市场，一只眼睛盯着上级。”而在中国的条件下，则主要是盯着上级。在不正常的市场环境下，相当一部分企业的行为会偏离靠改善经营管理来取得赢利的正确方向，而像提高经济效率、抑制通货膨胀、实现较公正的分配，以及控制从差价牟取暴利的“倒爷”活动和以权谋私的腐败行为的蔓延等问题，却可能不易顺利解决。因此，旨在建立市场机制的配套改革越是向后拖延，对发展和改革越是不利。东欧一些社会主义国家改革的经验说明:在开始改革、逐步破除旧体制以后，如果不能在较短的时期内建立初步的竞争性市场体系，那么，就会形成某种继续采取行政协调方式而不是市场协调方式的货币经济。这是一种不能有效配置稀缺资源，只能导致停滞膨胀的经济体制。在这种体制下，经过少则三五年多则十几年的相持阶段，这些国家的经济改革和国民经济发展无一例外地陷入了进退两难的困境。

目前我国经济学界关于两种改革战略选择的讨论还在进行^[11]，究竟哪一种战略选择更为合适、更有利于改革的成功进行和生产的持续稳定增长，将由中国改革的实际发展来判定。

【注释】

[1]这是本书作者1988年10月提交给中共中央宣传部、国家经济体制改革委员会和中国社会科学院联合召开的纪念改革10周年“全国经济体制改革理论研讨会”的论文，并被评选为获奖论文。本文中的摘要，曾以《中国经济改革中的战略选择问题》为题，发表在《经济社会体制比较》，1988年第2期;英文缩写稿，发表在《美国经济评论》(American Ecnomic Review)，1988年5月;本文全文，载《改革》，1989年第1期。

[2]顾准(1956):《试论社会主义制度下的商品生产和价值规律》，载《经济研究》，1957年第3期。

[3]周太和主编(1984):《当代中国的经济体制改革》，中国社会科学出版社1984年版。

[4]周太和等在《当代中国的经济体制改革》一书中，把这次“以盲目下放为中心的经济体制的大变动”的内容和后果，概括为以下三个方面:“1.盲目下放企业，加剧了生产经营管理的混乱状况”;“2.实行财政收支、物资分配和基本建设投资的‘大包干’，没有取得预期的效果”;“3.简化税收、信贷和劳动工资制度，削弱了经济杠杆的作用”(见该书第134—146页)。

[5]参见吴敬琏、胡季等(1986):《论经济增长的有效约束》，载《经济研究》，1986年第5期;《目前流动资金问题及其对策》，载《财贸经济》，1986年第8期。

[6]吴敬琏在《经济波动与双重体制》(《财贸经济》1986年第6期)一文中的有关论述，反映了“协调改革论”者当时对价、税、财、金改革的想法。

[7]赵紫阳1986年1月13日在全国计划会议和经济工作会议上的讲话，全面阐述了这一方针(载《人民日报》，1986年1月14日)。

[8]厉以宁指出，“经济改革的失败可能是由于价格改革的失败，但成功并不取决于价格改革，而取决于所有制改革”。因此，他主张推迟价格改革，估计先用50年(或15年)左右的时间改革所有制，然后改革才能走上坦途(载《北京日报》，1986年5月19日;载《理论信息报》，1986年11月3日;载《世界经济导报》，1986年11月8日)。华生等也认为，价格以及其他方面的双轨制是“中国经济体制改革的伟大创造”，它“使得在整个庞大的运行体制转换结束之前就能冲决企业间不平等的‘种姓制度’”，使“企业挣脱行政隶属和等级差别的羁绊”，因此，无需加以改变。“城市经济改革的中心环节”应当是“重新构造微观经济细胞”(华生等［1986］:《中国:进一步改革的问题和思路》，载《北京日报》，1986年3月3日;《经济运行模式的转换——试论中国进一步改革的问题和思路》，载《经济研究》，1986年第2期)。

[9]华生、何家成等(1986):《经济运行模式的转换——试论中国进一步改革的问题和思路》，载《经济研究》，1986年第2期;北京青年经济学会理论组(1987):《加快改革步伐，全面深化改革——论中国经济改革的任务和道路》，载《中国:发展与改革》，1987年第9期。

[10]厉以宁(1986):《关于经济改革中急待研究的几个理论问题》，见《经济发展与体制改革》，1986年第5期;厉以宁(1986):《社会主义政治经济学》，商务印书馆1986年版。

[11]我在《关于改革战略选择的若干思考》(1987)这篇引起了强烈批评的论文中，根据“整体改革论”者的思路，提出了以下六个战略选择问题来进行讨论，它们是:(1)继续把“放权”和“让利”作为改革的主要内容，还是把主要注意力放到建立有宏观管理的市场经济体系上来;(2)是边走边看地进行单项突进式的局部改革，还是进行总体设计，分步实施同步配套的改革;(3)中长期目标选择，是原始的市场经济，还是有宏观管理的市场经济;(4)在国民经济的总量管理上，是实行命令经济框架下的“行政性分权”，还是依托于一体化的国内市场进行统一调节;(5)是靠扩张性的宏观经济政策来支持增长、改革，还是采取偏紧的政策来保证稳定增长和改革的顺利进行与体制的有效运转;(6)应当让当前这种“双轨价格”并存、双重体制对峙、新经济机制不能有效发挥作用的状态长期延续，还是采取果断措施，在较短的时期内形成社会主义的市场经济的基本框架，使新经济机制能够发挥主导的作用。相反的观点可以参看“北京青年经济学会理论组”的《论中国经济改革的任务和道路》(1987)一文。这篇文章强调指出，“我们走了一条适合中国国情的特殊道路，其中最显著的是以计划、物资、价格的‘双轨制’为特征的渐进转轨方式”，如果不是走这条道路，而是企图“用别国的经验和理论来剪裁中国的实践”，“寄希望于总体配套和一揽子转轨，只能导致改革的夭折”。