国有文化经济战略性调整研究

党的十六大以来，按照文化事业、文化产业不同属性的分类改革思路，围绕构建现代文化市场体系，推动文化大发展、大繁荣，我国文化体制改革在国有经营性文化事业单位转企改制，塑造文化市场微观主体方面取得了重要进展，目前已经进入攻坚克难的深层次改革阶段。我们认为，站在新的历史起点上，“十三五”时期进一步深化文化体制改革，要按照党的十八届三中全会的要求，解放思想，从建设社会主义文化强国的战略高度出发，围绕解决国有文化经济的深层次体制问题，总结前一阶段文化体制改革的经验和问题，在明确国有文化经济市场定位的基础上，把以经营性文化事业单位转企改制为重点的改革思路，转变到以国有文化经济战略性调整为重点，从整体上搞活做强国有文化经济，发展开放性混合结构的文化经济的轨道上来。

一、文化体制改革进程和国有文化经济存在的深层次问题分析

我国传统的文化体制是在计划经济时期形成的，具有国有资本单一投资主体和垄断经营，条块分割，管办不分，事业体制，以及政企不分、事企不分、政资不分，城乡二元文化结构和行政配置资源的显著特点。应当肯定，这种国家高度集中统一的文化体制，对于集中资源加快推进国家文化建设，解决新中国成立初期文化发展“一穷二白”的问题起到了积极作用。但随着改革开放以来历史条件的变化，其难以适应社会主义市场经济和精神文明建设要求的弊端也日益显露出来。

改革的目的是解放和发展文化生产力。新世纪以来，随着我国加入WTO以及党的十六大做出文化体制改革的战略部署，我国文化经济由“相对封闭”向“逐渐开放”转变，政策上重点推动经营性国有文化事业单位转企改制，鼓励非公资本发展文化经济，引导、扶持新兴文化产业和外向型文化产业发展。随着文化体制改革的不断深化，国有文化经济的面貌发生了深刻的变化，为满足人民群众文化消费需求、提升国家文化软实力、增强国际竞争力做出了积极的贡献。然而，国有文化经济的深层次矛盾和问题还没有真正解决，其占有的文化资源总量与产生的社会经济效益还很不匹配，社会主义文化强国战略目标的实现依然任重道远。

一是国有文化经济的战略定位不够清晰，结构不合理。新闻出版、广播电视等传统文化产业领域，国有文化资本垄断性过强。而新媒体、互联网等基础性、战略性的新兴产业领域，国有文化资本则投入不足。二是国有文化经济布局过宽，条块分割，资源碎片化严重，缺乏竞争力，整体效益不高。以区域性广播电视和新闻出版为例，由于传统文化体制行政性资源配置的原因，目前全国31个省、市、自治区和600多个地级市都有电台、电视台和报业集团（或同级别的报纸），并且都在沿袭传统发展模式，大力投资互联网业务，搞重复建设，导致资源碎片化、内容同质化的问题愈演愈烈。三是国有文化资产管理体制存在着所有者缺位下的监管分散、权责利不明、运营体制不健全等问题，导致国有文化资产呆滞，缺乏流动性，难以优化组合。四是国有文化经济的开放度和证券化水平仍然较低，与民营、外资等社会资本融合程度不高，致使对整个社会资本的引导力不足，对文化市场的调控作用十分有限。可以说，国有文化经济存在的深层次问题仍然制约着文化生产力的解放和发展，其蕴含的巨大能量和市场潜力还远远没有充分发挥出来。

二、文化体制改革新阶段与国有文化经济战略性调整

以2012年国有经营性文化事业单位初步完成转企改制和党的十八届三中全会《决定》发表为标志，我国文化发展和文化体制改革进入一个新的发展阶段。新阶段的主要特征为：

一是随着近年来文化体制改革不断深化和文化产业快速发展，我国文化市场已经从长期以来总量短缺的卖方市场转变为供需基本平衡与公共文化产品和文化精品结构性短缺并存阶段。产业结构和消费结构转型升级要求加快转变发展方式，打造中国经济升级版，从而对进一步深化文化体制改革、推动文化产业结构转型、拉动文化消费提出了迫切要求。

二是目前我国经济转轨、社会转型和对外开放呈现加速的态势，机遇与风险并存，进一步深化文化体制改革与经济体制、政治体制和社会体制改革日益融为一体，迫切要求发挥文化体制改革在深化改革开放和化解社会风险中的引领作用与溢出效应。

三是随着全球化的深入发展和中国经济崛起，我国不仅面临提高国家文化软实力、逐步掌控国际话语权和增强影响力的问题，而且面临一些西方利益集团以“中国威胁论”为名对中国和平崛起进行围堵，境外敌对势力、恐怖主义和分裂主义势力与意识形态领域的渗透与反渗透相互呼应的严峻挑战，从而文化建设的地位和作用更加凸显，对进一步深化文化体制改革，探索有中国特色的文化发展之路提出了新要求。

改革是最大的红利。解决国有文化经济存在的深层次矛盾和问题，必须进一步解放思想，以更大的勇气和魄力深化文化体制改革，明确国有文化企业和国有文化经济的战略定位。国有文化经济作为巩固社会主义核心价值体系，推动文化大发展、大繁荣的主导力量，是坚持中国特色社会主义文化发展道路、建设社会主义文化强国的重要支柱和调控工具。进一步深化文化体制改革，要从国家文化发展战略的高度，以整体和动态的眼光看待国有文化经济，从国有经营性文化事业单位转企业改制转变到对国有文化经济的战略性调整，从国有文化资产的产权管理上升到国有文化资本的战略管理。只有对国有文化经济进行战略性调整，通过跨地区、跨行业整合，优化布局和结构，培育文化产业的骨干企业，提高集约化和集中度，才能打破条块分割的传统体制束缚，进一步解放和发展文化生产力，充分释放国有文化经济的潜力，进而带动整个文化产业实现跨越式发展。

应当指出，随着近年来高新技术的迅猛发展，大量民营资本以敏锐的市场眼光，越过传统文化业态的体制和政策门槛，投入到具有鲜明高科技特征的新兴文化创意产业领域，推动新兴文化业态蓬勃发展，日益成为文化生产和消费的主流形态之一，从而对国有文化资本与社会资本融合发展提供了新的机遇，也形成了发展的压力和动力。可以说当前和今后一段时期是文化体制改革和国有文化经济战略性调整的重要机遇期和时间窗口期。

三、国有文化经济的市场定位与发展方向

依据社会主义初级阶段理论和国家基本经济制度，我国文化经济应当是以国有文化资本为主导的开放型的混合经济结构。换言之，就是要通过对国有文化企业的科学定位和战略性调整，优化国有文化资本结构，发挥国有文化经济在文化市场中的主导和引导作用，确保国家文化安全，同时发挥民营和外资文化经济的积极作用，促使二者融合发展，繁荣我国文化市场，提高国际竞争力和影响力。

（一）国有文化企业的性质和定位：公共文化企业

从经济学理论和市场经济发展的实践看，企业作为市场的微观主体，客观上存在着一般竞争性的企业和公共企业两种类型。所谓公共企业，是指政府为了解决市场失灵问题，即出于向社会公众提供必不可少的公共产品和服务，解决外部效用问题，增进社会公平公正，调节和平衡宏观经济发展目标而建立和经营的企业。结合我国实际，国有文化企业的性质应是承担公共责任和公共使命的公共文化企业，即对于传播社会主义核心价值，掌控意识形态话语权和传播权，在巩固和壮大主流舆论和意识形态阵地中负有公共责任，在公共文化产品和准公共文化产品的提供中发挥着主导作用的企业，是国有文化资本的基本载体和投入的主要目标。毫无疑问，公共文化企业要承担公共责任和公共使命，需要政府给予一定程度的政策扶持，并通过政府规制和特别制度安排，明确权利和义务，规范其行为。因此，国有文化企业不同于一般竞争性的文化企业；同时，公共文化企业作为市场微观主体，具有稳定的经营性业务，因而不同于一般性的国有文化事业单位和非营利性组织，也要遵循市场法则，自主经营、自负盈亏、自我积累和自我发展。

（二）国有文化经济的性质和定位：公益性文化经济

国有文化经济是指由中央和地方各级政府、事业单位和社会团体使用国有资金投资举办，以国有独资或国有控股的财产组织形式设立企业法人，为市场提供文化产品和服务的经济形态。国有文化资本则是指由国有文化经济运营所形成的所有者权益中国有股东享有的权益，是国有文化经济生存和运营的基本载体。

国有文化经济的主导作用，主要体现在控制整个国家文化经济的重要行业和关键领域，即公益性文化经济领域。要有所为，有所不为，着眼于对文化市场的引导能力和调控作用。因此，国有文化经济的定位是集中到关系国家政治安全、意识形态安全和文化安全的行业和基础性、战略性领域，向公共性强的大企业和企业集团集中，改变目前存在的点多、面广和条块分割而导致的资源碎片化和体制机制活力不足、效益不佳的问题。要增强国有文化资本的流动性，通过跨地区、跨行业、跨所有制的战略性重组，形成一批由国有文化资本控股的混合所有制结构和混业经营的大型文化产业集团，促使国有文化经济与社会文化经济融合发展，调控更多的社会资本。为此，必须按照科学发展观的要求，通过进一步深化文化体制改革，从战略上调整和优化国有文化经济和资本的布局结构，促使国有文化经济向公益性文化领域集中，推动文化产业发展方式从外延扩张型向内涵创新型、集约化转变，充分发挥国有文化经济蕴含的巨大资源潜力。

（三）建立和完善现代文化企业制度

结合国有文化经济战略性调整，要加快国有文化企业公司制改造，完善法人治理结构，逐步形成符合现代企业制度要求，体现文化产业特点的财产组织形式和经营管理体制。实现这一目标的前提是完善国有文化资本出资人制度和运营体制。要建立有效的国有文化资本管理监督和营运的机构与运营机制。各级政府由同级人民代表大会授权，分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，形成以管资本为主，管人、管导向相结合的国有文化资本管理体制。明确国有文化资本管理和运营责任，真正做到出资人到位。国家作为出资者，对文化企业中国有资本进行管理和监督，国有文化资本管理机构依法行使出资者权利，实施国有文化资本的产权管理，及其对国有文化资本保值增值和国有出资人的权益，防止国有文化资本流失。要加强国有文化资本管理监督的立法和执法体系建设，发挥国有文化资本管理部门的职能作用，使现代文化企业制度真正落实到位，为国有文化资本的合理流动和战略性调整创造条件。

四、推动国有文化经济战略性调整的意义

当前，我国正处于经济社会急剧转型的机遇与风险并存阶段。我们要抓住机遇，化解风险，迎接挑战，就必须按照党的十八届三中全会《决定》精神，选择既符合国情同时又遵循市场机制要求的改革路径，从战略上调整国有文化经济的布局结构，从整体上搞活做强国有文化经济。进一步明确国有文化企业的公共文化企业性质和国有文化经济的公益性特点，进而从国有文化经济、国有文化资本的高度整合我国文化传媒存量资源，对于从整体上搞活做强国有文化经济，推动我国文化大发展、大繁荣具有重大意义。

一是有利于优化国有文化经济的布局和资本结构，从整体上搞活国有文化经济。毫无疑问，目前国有经营性文化事业单位在初步完成转企改制之后，还需要继续深化改革，完善法人治理结构。但正如前文所说，由于国有文化经济的布局和结构不合理，重复建设严重，如果着眼于搞活每一个国有文化企业，那么，就会继续重复建设的老路，致使结构不合理和内容同质化的问题更加严重。站在新的历史起点上，必须另辟蹊径，选择有利于从整体上搞活国有文化经济的新的改革思路，提高国有文化经济的整体效益和竞争力。

二是有利于提高党和国家的文化治理能力和治理能力现代化。面对当前我国经济社会急剧转型、社会矛盾比较多的实际，必须加强党和国家对文化传媒的控制力，以有利于舆论引导和社会稳定。然而，要做到这一点，仅仅依靠传统的意识形态管理和国有文化资产管理手段是不够的，有时甚至是无效的。在市场经济条件下，缺乏资本形态的战略管理和资本运营手段，资源和要素无法自由流动和优化组合，就难以提高国有文化传媒企业的竞争力和影响力，从而实现有效管理。与此同时，衡量国有文化资本的经营效果，不仅要看其自身创造了多少社会效益和经济效益，而且还要看它通过重组和控股调控了多少社会资本，从而放大国有文化资本的经营效果和影响力。因此，必须创新国家的文化治理模式，把党和国家对意识形态管理和国有文化资本的战略管理有机结合起来，形成符合市场机制和精神文明建设内在要求的新型文化治理模式。这正是从战略上调整国有文化经济的布局和结构、从国有文化资产管理上升为资本管理的目标和意义所在。

三是有利于促使国有文化经济与民营文化经济错位发展，发挥各自的竞争优势。一般来说，新闻出版、广播电视、国家门户和骨干信息网络、代表国家和民族水平并具有文化传承意义的艺术院团，以及具有文化资源保护、传承并适合生产性开发的大型文化遗址，由于关系到国家政治安全、意识形态安全和文化安全，具有较强的公共性，且一次性投资大，回收周期长，因而，适合于国有文化资本投资并独资或控股经营。而电影、动漫、游戏、会展、艺术品经营、娱乐演出、印刷发行、节目制作、文化旅游等竞争性文化领域，更适合于民营文化企业发挥其市场嗅觉灵敏、经营机制灵活的特点进行投资经营。明确国有文化企业的公共企业性质和国有文化经济的公益性特点，进而通过战略性调整促使国有文化经济向基础性、战略性和公益性强的领域集中，既有利于发挥国有文化经济的优势，解决公共文化产品仍然短缺的问题，同时也为民营文化经济发展留下足够的发展空间，促进二者错位竞争、融合发展，是从整体上实现我国文化产业跨越式发展的重大举措。

四是有利于推动我国文化管理与国际接轨，实现文化产业国际化发展。在经济全球化时代，随着WTO、联合国教科文组织等相关国际机构的推动，国际投资和文化贸易壁垒日趋降低，国际文化市场日益形成一体化的发展态势。新世纪以来，通过文化体制改革，我国在文化产品市场方面已经与国际文化市场接轨，但要素市场特别是文化资本市场方面还存在较大落差。我国要实现文化产业国际化发展的“赶超战略”，就必须利用国内外两种资源加快发展文化产业。然而，如果不能有效解决传统文化体制遗留下来的条块分割和资源碎片化，以及文化产业集中度低、竞争力差的问题，实现我国文化产业国际化发展的“赶超战略”就会成为一句空话。意识形态管理体现的是国情特点，而国有文化资本管理和运营则需要借鉴国际经验，充分利用市场机制配置资源的高效率和灵活机制，并逐步与国际接轨，从而使我国可以在更大范围、更宽领域利用国际文化传媒资源，增强我国的文化软实力和国际话语权。

应当指出，资本的本性是逐利的，但资本的性质又是中性的。正如市场这一概念一样，关键是看它掌握在谁的手中，为谁所用。国有文化资本既然掌握在党和国家手中，为我所用，通过战略性调整一定会释放出巨大能量，为建设社会主义文化强国做出积极贡献。

五、国有文化经济战略性调整的基本思路和政策建议

进一步深化文化体制改革，推动国有文化经济战略性调整，既是一项触及现行文化体制深层次问题和利益格局的重大改革举措，同时也是涉及相关文化部门、文化企业切身利益的深刻革命，是关系到文化改革发展全局的系统工程。必须进一步解放思想，实事求是，在深入调查研究的基础上，依据建设社会主义文化强国战略的要求进行科学、合理的制度安排和政策设计。为此，提出以下初步思考和政策建议。

（一）国有文化经济战略性调整的原则和方向

一是整体性原则。着眼于搞好搞活整个国有文化经济和国家文化经济，推动国有文化资本向关系民生和国家文化安全的行业和关键领域集中，从整体上搞活国有文化经济，激活国有文化资本的潜能。二是主导性原则。发挥国有文化经济在文化产业发展中的主导地位，注重社会效益，兼顾经济效益。三是规模化原则。突出重点，扶植一批具有国际竞争力的大型国有或国有控股的文化企业和企业集团，提高国有文化经济的规模水平和国际竞争力。四是流动性原则。通过国有文化资本的流动来推进战略性调整，建立国有文化资本的流动重组机制，打破条块分割，实现国有文化资本的价值性管理。五是调整有序原则。国有文化经济战略性调整牵涉中央、地方、有关部门和企业及职工的利益，要按照试点先行、渐进有序的原则进行。六是行政手段和市场手段相结合的原则。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，尊重优胜劣汰的市场规律，多种手段结合进行调整和重组。

（二）推动国有文化经济战略性调整的基本思路

推动国有文化经济向关系国家政治安全、意识形态安全、文化安全的重要行业和关键领域集中，向基础性、战略性的文化领域集中；向公共企业特征明显、技术先进、结构合理、机制灵活、核心竞争力强的大企业集中。通过兼并重组，培育一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的文化产业骨干企业和文化市场上的战略投资者；加快国有文化企业股份制改革，完善公司法人治理结构，大力发展国有资本控股、非公资本参股的混合所有制和混业经营文化经济，实现投资主体多元化。建立国有文化资本监管机构（出资人）—运营机构—国有或国有控股文化企业的三级运营体制，提高国有文化资本收益，扩大调控力和影响力。对于不利于发挥国有文化经济优势的一般竞争性领域的国有文化资本以及不具备公共文化企业特征，缺乏市场前景、核心资源和竞争力的国有文化企业，要通过兼并、破产、资产重组逐步退出市场，建立健全国有文化资本的退出机制，做好债务清理和职工安置。国有文化经济只有坚持有所为、有所不为才能更加充分地发挥作用，退是为了向更能维护和保证社会主义核心价值和主流意识形态的公共领域进，向技术密集、资本密集的基础性、战略性行业领域进，促使国有文化经济具有更大的竞争力、影响力和引导力。

（三）推动国有文化经济进行战略性调整的政策建议

一是建议研究制定并出台《国有文化经济战略性调整的指导意见》，选择一批有条件的地区和国有文化企业进行重组、兼并试点。鼓励试点地区国有文化企业先行先试，勇于探索，并及时总结经验，加以推广。

二是要把目前仍实行“事业体制、企业管理”的文化事业单位及其使用国有资金投资举办的文化企业，区别不同情况，逐步从事业体制管理的范畴中分离出来，纳入公共企业管理范畴，以利于盘活存量，从整体上对国有文化经济进行战略性调整。

三是要通过国有文化资本的再投入，塑造一批国有文化控股公司、以大型国有文化企业集团为主体的混合控股公司、国有文化投资公司和产业投资基金等，使之成为我国文化市场上的战略投资者和国有文化资本的运营主体，在国有文化经济战略性调整的过程中发挥骨干作用。

四是要积极推动一批核心业务突出、竞争力强的国有文化企业通过股份制改造上市融资，或在产权交易所挂牌进行项目融资和股权购并。充分利用资本市场的投融资功能，加快国有文化经济战略性调整的步伐，提高国有文化经济的资本化、证券化水平，使之进一步向国际化方向发展。

五是要在国有文化资本战略性调整的过程中，鼓励非公资本以及外资通过参股、并购、控股等形式参与国有文化企业的改组、改制和改造，促进非公文化经济发展，形成一批非公资本控股的混合经济结构的大型文化企业或企业集团。要通过改革重组，推动国有文化资本与非公文化资本交叉持股，实现融合发展，加快形成以国有文化资本为主导的开放型的混合经济结构，增强国有文化资本对整个文化市场的引导力和调控力。

六是要结合国有文化经济战略性调整，培育和发展非营利性文化组织。要促进以互联网、数字化等高新技术为支撑，以股份制企业和非营利性组织为微观主体的开放型现代文化市场体系发展，形成文化体制改革与市场机制建设相互支撑、产品市场与要素市场建设互动发展的新格局。

七是要研究制定国有文化经济战略性调整的配套政策。通过试点进一步探索打破条块分割的体制壁垒，推动国有文化经济进行跨地区、跨行业、跨所有制重组的具体途径，以及资产债务处置、财税和金融政策支持、人员安置、土地使用等配套政策。

（本文系笔者承担中央文资办、中国社科院文化研究中心委托课题“国有文化资本监管体制改革”最终成果的浓缩稿，与黄威、梅声洪合作撰写，发表于《北岳论丛》2014年第4期，《新华文摘》2014年第19期摘要转载，人大复印资料《文化创意产业》2014年第5期全文转载。本文的价值在于首次提出了“国有文化企业是公共企业”，“国有文化经济是公益性文化经济”的性质和定位，并以此为据，提出对国有文化企业和国有文化经济进行战略性调整的若干政策建议，对进一步深化文化体制改革提供了可资参考的意见）