中国区域经济发展战略

在中国特定的体制环境下，区域经济发展战略的制定，一方面需要充分考虑各地区自然地理条件、交通条件、人文环境、历史原因等客观因素，另一方面还取决于国家政策、经济发展理论等因素的变迁。如果对中华人民共和国成立以来的我国区域经济发展战略做一个非常概括性的评述，可以看出我国的宏观区域经济发展战略经历了由改革开放前的区域经济均衡发展战略到改革开放后的区域经济非均衡发展战略，再到20世纪90年代中期以后的区域经济协调发展战略的演变过程。

一、区域经济均衡发展战略实施阶段(1949—1978年)

中华人民共和国成立以前，我国的区域经济格局深深地打上了半封建半殖民地的烙印:70%以上的工业分布在占国土面积不到12%的东部沿海狭长地带，广大的内地，除了沿江的武汉、重庆等几个城市外，几乎没有什么工业，其中占国土面积68%的西南、西北和内蒙古地区，其工业产值仅占全国总产值的9%。这种畸形的生产力布局，无论是从经济上还是从国防上都极为不利。因此，中华人民共和国成立后，为了平衡经济布局，我国宏观区域政策的主线或基调是均衡发展战略，这一战略一直延续到党的十一届三中全会之前。其基本特点就是采取了以内地为投资和建设重点，以缩小沿海与内地差距，实现全国均衡发展为基本目标的发展战略，追求区域经济的同步发展和自成体系。毛泽东在《论十大关系》一文中就明确指出:“新的工业大部分应当摆在内地，使工业布局逐步平衡，并且有利于备战，这是毫无疑义的。”后来他又要求，地方应该想办法建立独立的工业体系。首先是协作区，然后是许多省，只要有条件，都应该建立比较独立的但是情况不同的工业体系。正是在这样的理论思想的指导下，国家采取强有力的指令性计划手段，果断地调整了内地与沿海的投资比例关系，国家把50%以上的基本建设资金投入内地，在落后的内地进行了大规模的开发建设，试图强行拉平沿海地区和内地的经济技术发展差距，以求区域经济的平衡发展。

这一时期实施的区域经济均衡发展战略要点主要表现为三个方面。

(1)平衡生产力分布，重点加强内地建设。在中华人民共和国成立后的近30年，国家的投资重点主要在内地，尤其是三线地区。如“一五”计划时期，全国共动工兴建的限额以上694个工业建设项目，就有472个分布在内地，占总额的68%，沿海与内地基建投资之比由1953年的1.04下降到1956年的0.67。

(2)强调建立区域独立的工业体系。1958年6月，中共中央发出加强协作区工作的文件，决定把全国划分为东北、华北、华东、华南、华中、西南和西北七个经济协作区，并要求各协作区根据工业和资源等条件，尽快建立大型工业骨干和经济中心，形成若干个具有比较完整的工业体系的经济区域。此后，各省市、甚至各地县都致力于建立独立的、自成系统的工业体系，所谓“一省一盘棋、各省成体系”，基本建设“星罗棋布、遍地开花”。

(3)转向以备战为中心、以三线建设为重点的轨道。1964年8月举行的中央书记处会议，根据毛泽东在会上提出的要准备帝国主义可能发动侵略战争的指示，决定新建的项目都要摆在内地。1965年中共中央做出加速全国和各省市战略后方建设的决策，把全国划分为一、二、三线地区，经济建设的投资重点为三线地区，工业建设要大分散、小集中，不搞大城市，工厂布点要“靠山、分散、隐蔽”，有的要“进洞”。根据这一决策，“三五”(1966—1970年)时期内地基本建设投资占全国的66.8%，其中三线地区建设的投资占全国的52.7%;“四五”时期内地基本建设投资占全国的53.5%，其中三线地区建设的投资占全国的41.1%。在20世纪70年代中期前后，国家的投资重点有所东移。但在改革开放前，从总体上看，我国的宏观区域经济发展战略是区域经济平衡发展战略。

总体上看，改革开放前30年的国家区域经济均衡发展政策，在实现全国生产力的均衡布局方面取得了很大的成就。一方面，它扭转了新中国成立初期内地与沿海工业布局严重失衡的局面，一大批国家重点项目在中西部地区的投资建设，一批沿海地区的老企业的内迁，在较短的时间内为中西部地区奠定了城市化和工业化基础，对所在区域的经济发展发挥了一定的带动作用，发展了内地的经济，促进了少数民族地区的繁荣。30年中，内地工业产值增加了40多倍，其在全国工业总产值中的比重，由1952年的30.6%提高到1978年的39.1%，相当于1949年全国工业总产值的10倍多。另一方面，正是由于这一时期的工业和公路、铁路的建设，才为后来的改革开放和迎接沿海地区经济的“扩散效应”提供了有力的支撑。

但是，这种战略也存在着根本上的缺陷。首先，这种战略没有把区域经济的平衡发展建立在生产力发展的客观规律上，生产力的平衡配置带有极强的主观性和片面性，是通过抑制东部区域、沿海区域的发展，而强化内地区域的发展，所追求的实际上是一种低水平的平衡。其次，“均衡发展”过多地考虑非经济因素，忽视资源和其他生产要素的合理配置，因此必然使区域经济和整个国民经济效率低下。据统计，20世纪60年代下半期，我国基本建设投资的产出系数，沿海各省在1.7～6.69之间，而三线地区在0.15～0.89之间，两者相差10多倍。一方面，国家花费大量投资在中西部铺新摊子，植入现代工业，但是这些现代工业一般都集中在中心城市或某一点上，与周围缺乏有机的联系，成为典型的“二元结构”;另一方面，沿海老工业基地却因缺乏资金，不能进行更新改造，扩建新建，致使设备越来越陈旧，场地越来越拥挤，环境污染越来越严重，经济效益和社会效益不断下降。最后，这一战略实施的是“大而全、小而全”的非规模经济，效率低、效益差，重复建设严重，区域经济缺乏横向联系和组织能力，条块分割、互相封闭、自成体系，不利于中央宏观调控。总之，中国这一时期的“均衡发展”是以牺牲效率为代价的，不仅各地区最终不能平衡发展，而且整个国民经济必然在低效率的状态下运行。

二、区域经济非均衡发展战略实施阶段(1979—1991年)

1978年党的十一届三中全会后，随着国内外政治、经济、军事形势出现了一系列的新变化，我国经济建设的指导思想也做了相应的调整。这集中体现在邓小平同志所做的一些重要讲话之中:“在经济政策上，我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。一部分人生活先好起来，就必然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样，就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，使全国各族人民都能比较快地富裕起来。”此后他又指出:“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”正是在这一指导思想的推动下，我国区域经济发展战略突破了过去片面强调均衡发展的束缚，变为实施有重点梯度推移的非均衡发展战略，经济发展重点由内地转向沿海，且更强调经济效率和发挥各地优势。在对东部沿海地区采取倾斜式不平衡发展战略的同时，随着社会主义市场经济的推进，宏观调控由直接调控向间接调控转换，实行了财税、信贷、外资外贸、价格等倾斜政策以及改革开放的梯度推进政策。

在“六五”计划(1981—1985年) 中，我国明确提出要积极利用沿海地区当时的现有基础，充分发挥其特长，带动内地经济进一步发展，并开始采取一系列向沿海地区倾斜的政策措施。这主要表现在两个方面:一是对固定资产投资体制进行了一系列的改革，改变了过去投资向内地倾斜的方式，沿海地区所占的投资比重日益增加，一大批重点建设项目布局在沿海地区，沿海地区所占比重由“五五”时期的42.2%提高到47.7%，内地由50.0%下降到46.5%;二是国家在东部沿海地区率先开始区域制度创新，先后设立了深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区，14个沿海开放港口城市和沿海经济开发区，在外资项目审批权限、财税、外汇流程、信贷等方面给予特殊的优惠政策。

“七五”计划时期(1986—1990年)开始，实行按东、中、西三大地带顺序展开经济发展的梯度推移战略。这种战略的指导思想是:区域经济发展是一个非均衡的历史过程，区域政策应因势利导，坚持效率优先，促进区域经济和国民经济发展。首先加快东部沿海地区的发展，同时把能源、原材料的开放重点转移到中部地区，西部地区要为21世纪的大规模开发打基础。沿海发展战略也在这一时期正式被提出，强调要充分利用沿海地区的优势，面向国际市场，参与国际交换和国际竞争，大力发展开发型经济，使其取得先行发展。因此，这一时期的投资向沿海倾斜更加明显，几乎所有沿海省份在全国投资中所占份额都有所上升。

改革开放以来所实行的梯度推进的区域经济非均衡发展战略，符合总体经济发展战略，也符合区域经济发展阶段理论。这一战略强调区域经济的非均衡发展和区域间的分工与协作，同时由于我国各区域之间的经济技术水平确实存在差异，强调按东、中、西部的梯度推进，这在一定程度上反映了效益最大化原则，有利于我国经济发展战略从速度型向效益型的转化。因此，这种区域经济非均衡发展战略的实施，顺应了经济国际化和全球化趋势，发挥了区域优势和经济潜力，达到了推动经济高速增长的目标，对实施赶超战略十分有利，促进了经济的发展。但是，非均衡发展的梯度推进战略在促进国民经济总体水平提高的同时，也日益暴露出其局限性。首先，这种战略的实行是以国家的指令性计划直接配置资源为前提的。国家必须依托东、中、西部地区之间存在的梯度差，因势利导地制定一系列向东部倾斜的政策，其中主要是投资政策，但是随着经济体制改革的进行，国家投资占基本建设投资的比重日益下降，国家不再作为资源配置的直接主体，梯度推移战略的体制基础逐渐弱化。其次，梯度发展理论依据的是在产业区位活动中，各个地区具有各自的区域优势。区域发展政策的实施就该为各区经济发展创造公平的政策环境，让其真正做到优势互补、协调发展，而不是人为地去创造甚至扩大“政策梯度”。实际上，我国推行的一系列向东部倾斜的优惠政策却起着保护东部而歧视中、西部的作用。对于各地区来说，经济发展和机会的不均等以及“政策梯度”的存在，使得东部发达地区的极化效应增强，吸引了中西部的人才、资金东流，抑制了内地经济的发展，扩大了地区差距。1980—1990年，东、中、西部三地带国民收入占全国比重的变动值为0.86、－0.73、－0.67个百分点，工业总产值占全国比重的变动值为1.3、0.3、－1.6个百分点，东部对中西部的绝对差距分别扩大了341.4%和304.64%。最后，梯度推进战略所预期的“以东带西”的梯度推进目标没有实现。这是因为改革开放后，我国的经济体制得到转换，计划经济日益被市场经济所取代，利益机制成为了资源配置的指挥棒，大量的资金、技术、人才在市场的作用下流向经济发展基础好、投资回报率高、市场化程度高、经济效益好的东部沿海地区，梯度推进受到了市场机制的自发阻止。同时，在改革过程中，国家向地方放权让利，在区域管理中引入市场机制，强化了区域的责、权、利，加强了区域追求自身经济利益的动机和意识，促使区域成为一个相对独立的经济中心，地方保护主义盛行，而这一时期国家宏观调控体制不健全，对区域经济的控制力不足，使得各区域在自身利益和地方意识的支配下，减缓甚至停止区际的经济联系;再加上中西部地区自身条件的不完善，缺乏推进的条件，难以实现梯度推进的以东带西的目标。

三、区域经济协调发展战略实施阶段(1992年至今)

20世纪90年代以后，随着改革的深化和开放的进一步扩大以及沿海地区与内陆地区之间的发展差距扩大问题日益受到各方面的广泛关注，我国对宏观区域经济发展的调整开始酝酿。在这种背景下，我国区域经济发展战略开始将重点转移到更加注重解决公平问题上，区域经济协调发展战略逐渐被提出并付诸实施。

“八五”计划(1991—1995年)时期，国家开始对非均衡发展战略进行反思，并提出了一些新的指导思想。“八五”计划纲要就明确指出，要正确处理发挥地区优势与全国统筹规划、沿海与内地、经济发达地区与较不发达地区之间的关系，促进地区经济朝着合理分工、各展所长、优势互补、协调发展的方向前进。党的十四大报告明确指出:我国地域辽阔，各地条件差异很大，经济发展不平衡。应当在国家统一规划指导下，按照因地制宜、合理分工、各展所长、优势互补、共同发展的原则，促进地区经济合理布局和健康发展。国家要在统筹规划下，对中部和西部地区，特别是少数民族地区以及革命根据地、边疆地区和贫困地区，采取有效政策加以扶持，经济比较发达地区要采取多种形式帮助它们加快发展。根据这一指导思想，在进一步巩固沿海地区对外开放成果的基础上，加快了中西部地区对外开放的步伐，调整国家投资和产业布局政策，在继续考虑沿海发展需要的同时，较多的项目安排在中西部地区，在国家预算投资中，中西部地区所占比重明显高于东部沿海地区。但是，在市场经济条件下，市场机制开始发挥基础性的调节作用，使得“八五”期间东部地区基本建设投资仍远远超过中西部地区，中西部地区与东部沿海地区的经济差距进一步扩大。

1995年党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中提出了“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区差距”的指导方针，它作为一条长期坚持的重要方针，可以使全国的经济社会发展进入相对协调、共同富裕的良性轨道。1996年，全国人大八届四次会议通过国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标《纲要》，专设了“促进区域经济协调发展”一章，并指出从“九五”开始，逐步加大中、西部地区发展力度，促进区域协调发展。1997年，党的十五大又对这种战略做了明确肯定，要求促进地区经济合理布局和协调发展，从多方面努力逐步缩小地区发展差距。从此，区域经济协调发展战略更加明确，成为我国今后区域经济发展的指导思想。2003年10月召开的党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了“以人为本，全面、协调、可持续”的科学发展观，使区域经济协调发展战略由政策层面上升到理论的高度，并提出统筹区域发展的重要思想。根据这一战略，我国继续鼓励东部地区率先发展，并相继提出了西部大开发战略、东北等老工业基地振兴战略和促进中部地区崛起战略，以形成东中西部优势互补、良性互动的区域协调发展机制。

(一)西部大开发战略

1999年6月，江泽民同志在西北五省国有企业改革和发展座谈会上，根据邓小平“两个大局”的战略思想，提出研究和实施西部大开发战略。同年9月，中共十五届四中全会做出了实施西部大开发的决定。这是党中央总揽全局，面向新世纪做出的重大决策。“十五”(2001—2005年)计划纲要第八章为“实施西部大开发战略，促进地区协调发展”，进一步强调了促进地区经济协调发展，要求西部大开发要从实际出发，积极进取、量力而行、统筹规划、科学论证、突出重点、分步实施，力争用5～10年时间，使西部地区基础设施和生态环境建设有突破性进展，科技、教育有较大发展，并要求打破行政分割，重塑市场经济条件下的新型经济关系，形成各具特色的区域经济。根据西部大开发战略，国家重点加大了对西部地区重点建设资金的支持力度，先后开工建设了青藏铁路、西气东输、西电东送等70项西部开发重点工程，总投资超过9800亿元，带动了全社会固定资产投资的增长。2000—2004年，西部地区全社会固定资产投资分别增长12.7%、17.2%、19.0%、27.3%和26.8%，年均增长20.5%，高于全国平均水平1．4个百分点。通过6年的发展，西部大开发取得良好的效果，西部地区经济增长速度同全国的差距逐渐缩小。2000—2004年，西部地区生产总值(加总数)分别增长8.5%、8.8%、10.0%、11.2%和12.7%。5年年均增长10.2%，与全国同口径地区生产总值增速的差距由“八五”期间的2.8个百分点和“九五”期间的1.3个百分点缩小到0.7个百分点。

(二)东北等老工业基地振兴战略

2002年11月，党的十六大报告中明确指出，支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业。这既是东北等地自身改革发展的迫切要求，又是实现国家经济社会协调发展的重要战略举措。为此，2003年年底，国务院成立了“振兴东北地区等老工业基地领导小组”，并组建了“振兴东北地区等老工业基地办公室”，具体负责研究实施东北老工业基地振兴战略，力争将东北地区等老工业基地调整、改造、发展成为结构合理、功能完善、特色明显、竞争力强的新型产业基地，逐步成为国民经济新的重要增长区域。2003年年底，国家发改委启动振兴东北老工业基地的第一批100个工业项目，主要分布在装备制造业、原材料工业和农产品加工业，总投资610亿元。2004年2月又启动第二批共60个振兴东北老工业基地高新技术产业发展专项，总投资56亿元。而“十一五”计划纲要中也明确指出，东北地区要加快产业结构调整和国有企业改革改组改造，发展现代农业，着力振兴装备制造业，促进资源枯竭型城市经济转型，在改革开放中实现振兴。

(三)促进中部地区崛起战略

2004年的十届全国人大第二次会议上，温家宝总理在政府工作报告中指出:加快中部地区发展是区域协调发展的重要方面;国家支持中部地区发挥区位优势和经济优势，加快改革开放和发展步伐，加强现代农业和重要商品粮基地建设，加强基础设施建设，发展有竞争力的制造业和高新技术产业，提高工业化和城镇化水平，促进中部地区崛起。这是国家正式提出“促进中部地区崛起”的概念。在2004年底闭幕的中央经济工作会议上，“促进中部地区崛起”首次出现在次年经济工作的六项任务当中。2005年，党的十六届五中全会又把促进中部地区崛起作为统筹区域发展的一项重要举措列入“十一五”规划的建议当中，提出要继续促进中部地区崛起，抓好粮食主产区建设，发展有比较优势的能源和制造业，加强基础设施建设，加快建立现代市场体系，在发挥承东启西和产业发展优势中崛起。促进中部地区崛起战略的提出，是国家继做出鼓励东部地区率先发展、实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地战略后，从我国现代化建设全局出发做出的又一重大决策，是落实促进区域协调发展总体战略的重大任务，有利于进一步形成东中西部互动、优势互补、相互促进、共同发展的区域发展新格局。