近几年国有经济战略性调整的总结与回顾

2.1　近几年国有经济战略性调整的总结与回顾

自1997年中共“十五大”正式提出对国有经济布局进行战略性调整以来，将经济改革向前大大推进了，取得了积极的成果，也发现了一些新的问题。

2.1.1　国有经济战略性调整，提高了国有经济主导作用和控制力

中共“十五大”报告提出了从战略上调整国有经济布局的任务，明确国有经济需要控制的是关系国民经济命脉的重要行业和关键领域。这就意味着其他领域，国有经济可以逐步收缩或退出。中共十五届四中全会决定重论了“十五大”的这一决策，并对国有经济需要控制的行业和领域加以具体化，指出其主要包括:涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。《决定》还指出，国有经济今后在整个国民经济中的比重还会有所减少，但国有经济仍然有着广阔的发展空间，如民间资本难以进入的投资大、风险大、回收慢、建设周期长、社会迫切需要的重要基础设施建设和高新技术产业开发等，总量不是减少而是会继续增加，整体素质将进一步提高，分布更加合理。同时，为国有经济的发展进一步指明了方向，使国有资本和民间资本，各自向其优势的领域集中和发展。

中共“十五大”报告创造性地提出了国有经济控制力理论，认为国有经济起主导作用，主要体现在控制力之上。十五届四中全会决定对国有经济控制力的含义做出了如下三点阐释:第一，国有经济的作用既要通过国有独资企业来实现，更要大力发展股份制，探索通过国有控股和参股企业来实现。第二，国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位，支撑、引导和带动整个社会经济的发展，在实现国家宏观调控目标中发挥重要作用。第三，国有经济应保持必要的数量，更要有分布的优化和质量的提高；在经济发展的不同阶段，国有经济在不同产业和地区的比重可以有所差别，其布局要相应调整。国有经济控制力理论，为国有企业的股份制、公司制改革开辟了道路。今后，由国家垄断经营的企业、国有独资企业，将只占极少数。即使是需要由国家控制的关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，也并不都要求国家独资，大部分可由国家控股，吸收民间资本。这样做，可以放大国有资本的功能，提高国有经济的控制力。因此，国有大中型企业尤其是优势企业，宜于实行股份制的，要通过规范上市、中外合资和企业互相参股等形式，改为股份制企业，发展混合所有制经济，重要的企业由国家控股。近几年，按此思路对国有经济调整做了大量工作。

（1）抓大公司、大集团的重组和建设已见成效

为了提高国有经济的主导作用和控制力，提高国际竞争力，抓了大公司、大集团的改革，着重抓了企业重组和“对标”工作。到2002年，汽车行业重组、改组工作取得实质性进展，电力行业组建企业集团工作基本完成，黄金行业组建企业集团工作基本完成，烟草行业优化企业组织结构取得重要进展。与国际同行业先进企业的“对标”工作继续深入，已有7户企业完成了方案，正在落实提高国际竞争力的各项措施。

为了提高国有经济的控制力，对劣势国有企业退出市场工作稳步推进。国有企业兼并破产工作，据国家统计局统计，1994～1998年，用于国有企业兼并破产的银行呆坏账准备金核销规模已达900多亿元，涉及企业5800多户。1999年，政府继续加大这方面的工作，全年安排了435家大中型项目。2002年，兼并破产核呆政策重点用于军工、有色、煤炭、军队保障性企业以及地方企业中急需解决的关闭破产项目，着重抓了已批准下达项目的组织实施。2002年，已下达企业兼并破产项目382项，拟核呆383亿元，加上2001年结转项目，全年共实施关闭破产项目533项，涉及核呆616.7亿元。破产终结248项，核呆269亿元，加上历年兼并免息50亿元，共核呆319亿元，其中十大军工集团的关闭破产项目已批准下达106项，拟核呆126亿元，终结47项。根据中央的决定，采取各种政策措施，大公司、大集团的重组和建设，其数量减少了，效益提高了，国有经济控制力加强。据国家统计局资料，2003年1～9月，我国大企业集团整体呈现良性发展格局，与上年相比，数量减少了38家，但资产总计增长11.3%，利润增长三成。西部地区企业集团的发展速度有所加快。2002年，西部地区企业集团的数量减少了12家，但营业收入、年末资产总计均比上年增长一成多。

为了提高国有企业的质量、效益，继续加强企业技术进步和技改工作。1999年，国家从发展银行的中央财政债券中，拨出一部分资金，用于国有企业重点技改项目的贷款贴息。这一过程中，严格按照质量、品种、效益和扩大出口的要求，以冶金、纺织、石化、有色、机械、信息、造纸等行业和环境保护、高新技术产业化为重点，对项目进行筛选，择优扶强。全年共确定了647项技术改造项目，总投资1718亿元，其中财政贴息127亿元。2002年，国债支持企业技术改造工作继续抓了品种、质量、效益，突出了环境保护和安全生产，加强了对实施情况的跟踪、监督和检查，发现和纠正了一些违规行为。2001年底之前立项的1218个项目，有456个建成投产。2002年共批准立项1004个，其中454个项目完成可研编制，114个项目完成可研批复并下达了资金计划，已陆续开工建设。已经实施的国债技改项目，在实现标志性目标方面取得了阶段性成果。围绕发展具有控制力和国际竞争力的大公司、大企业集团，组织开展了“企业技术创新院士行”等产、学、研活动，引导企业技术中心进一步健全机制，发挥作用。组织和支持了一批对行业发展具有重要作用的共性技术和关键技术的开发，重点支持的1288项新产品中，有410项达到国际先进水平。

（2）加快结构调整，“放小”工作取得效果

工业重点行业结构调整步伐加快，信息产业等高新技术产业大幅增长。2002年1～10月，电子通信行业完成产值12544亿元，同比增长21.8%。与居民消费升级密切相关、产业关联度大的汽车行业产销大幅增长。2002年1～10月，汽车制造业完成产值4995亿元，同比增长38.5%，其中轿车生产同比增长48.6%，销售同比增长51.7%。

最近两年，是压缩一些困难突出行业的生产能力。纺织行业是压缩生产能力工作力度最大的行业，到1999年底，两年累计已淘汰落后纱锭900多万锭。1999年，政府还加大了对产品没有市场、长期亏损、扭亏无望和资源枯竭的企业，以及浪费资源、技术落后、质量低劣、污染严重的小煤矿、小炼油、小玻璃、小火电等企业的破产、关闭的力度。政府主管部门对这项任务完成情况的评价是:纺织行业提前一年基本上实现了三年压锭目标，煤炭行业严重供过于求的矛盾有所缓解，石化行业控制总量基本到位。

总之，上述例子说明，通过进一步“抓大放小”和结构调整，收缩了国有经济的分布，壮大了大企业、大集团等支柱性产业，增强了国有经济的控制力。同时，非国有资本的进入，使我国经济得到了繁荣。

2.1.2　深入国有企业改革和探索国有资产管理的有效形式取得了新进展

中共“十五大”报告要求建立有效的国有资产管理、监督和营运机制，保证国有资产的保值增值，防止国有资产流失。新中国成立50多年来，我国积累了庞大的数以万亿元计的国有资产和净资产，这是全国劳动人民的血汗，是国家经济实力的主要组成部分，需要管好、用好，特别要保值增值。随着国企改革深入，许多地方都要求明确国有资产管理的形式和体制。十五届四中全会决定提出要积极探索国有资产管理的有效形式。按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严格的责任制度。在肯定授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产的同时，特别提出，允许和鼓励地方试点，探索建立国有资产管理的具体方式。这就为各地寻找国有资产管理的有效形式，开辟了广阔的天地，并有利于积累更多更丰富的经验，从而形成比较规范的国有资产管理、监督和营运的体系和机制。实际上，全国许多地方，如上海、深圳、武汉等，已进行了有益的探索，积累了不少经验。中共“十六大”重申要继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。为此，在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。这实际上提出了“国家所有，分级行使产权”，为经济改革和国有资产管理探索新的有效形式进一步指明了方向，做了如下工作:

（1）推进现代企业制度建设，并取得了进展

在积极推进国有企业改革的进程中，抓了现代企业制度建设，并以上市公司为重点进一步推进现代企业制度建设。原经贸委与证监会等部门，共同组织开展了上市公司建立现代企业制度检查工作，对1175家上市公司、813个国有控股股东进行了自查和抽查，对上市公司完善治理结构、推进制度创新起到了积极作用，进一步完善了公司法人治理结构，使上市公司进一步明确和落实股东会、董事会、监事会和经理层的职责，使它们各负其责、协调运转、有效制衡，真正落实所有者对企业拥有最终控制权。使董事会真正做到维护出资人权益，对股东会负责。董事会要负责任地做好公司的发展目标和重大经营决策，聘任经营者，并对经营者的业绩进行考核和评价。监事会要真正做好对企业财务和董事、经营者行为的监督。同时，债转股企业的改制工作，在有关部门的配合下有了新的进展，国务院已批准实施债转股的547家企业中，有357家企业完成了新公司的注册登记工作，促进了企业股份制改革。军队保障性企业移交地方工作已顺利完成，电力体制改革基本完成。

（2）推进国有中小企业和集体企业的改革，并取得了进展

国有中小企业和集体企业改革取得了积极进展。一些地方结合实际，把企业产权制度、劳动用工制度和建立社会保障体系结合起来，进行了积极探索。国有中小企业采取股份制改革、股份合作制、管理层收购（MBO）、出售、租赁、清算和破产等多种形式进行改革，改制面已超过86%。同时加大了对中小企业的扶持力度。据不完全统计，目前全国中小企业信用担保机构已发展到507家，累计担保的企业达17897户。各级政府积极鼓励、支持和引导个体私人投资，发展非公有经济，努力创造公平竞争的市场环境，促使个体、私营经济发展规模、技术含量和对外出口都有了提高。

总之，通过探索国有资产管理的有效形式和深化国有企业的改革，取得相应的成效。据国家统计局工交司调查的5.8万家国有及国有控股工业企业追踪监测结果显示，1999年，国有及国有控股工业企业经济效益明显好于1998年，也好于1997年，5.8万家企业盈亏相抵后共实现利润967亿元，比1998年增长77%，比1997年增长20%。但是，由于所有者仍不到位，“政资分开”没有找到有效的制度安排，加之，“分级行使产权”还未落实；同时，财政对改革的承受能力和非国有企业投资的能力，使得对国有企业的改革支撑造成困难和障碍，使国有经济改革的效果受到了影响，国有企业改革尚未取得突破性进展，也决定了国有经济改革需要理论的探讨和准备，需要定量的预测，以及决策的准确与实施的到位。

2.1.3　建设高素质的经营管理者队伍

国有企业经营好否，建设高素质的经营管理者和企业家队伍是关键之一。在1993年11月中共十四届三中全会的决定中就提出造就企业家队伍。中共“十五大”提出要建设好企业领导班子。在中共十五届四中全会的决定中，专列一部分论述建设高素质的经营管理者队伍问题。指出:国有企业要适应建立现代企业制度的要求，在激烈的市场竞争中生存发展，必须建设高素质的经营管理者队伍，培育一大批优秀企业家。积极探索适应现代企业制度要求的选人用人新机制，把组织考核推荐和引入市场机制、公开向社会招聘结合起来，把党管干部原则和董事会依法选择经营管理者以及经营管理者依法行使用人权结合起来。还提出:对企业及企业领导人不再确定行政级别。在党的文件中第一次系统地阐述了建立和健全国有企业经营管理者的激励和约束机制问题，指出了实行经营管理者收入与企业的经营业绩挂钩。少数企业试行经理（厂长）年薪制、持有股权等分配方式，可以继续探索，及时总结经验，但不要刮风。建立企业经营业绩考核制度和决策失误追究制度，实行企业领导人员任期经济责任审计。凡是由于违法违规等人为因素给企业造成重大损失的，要依法追究其责任，并不得继续担任或易地担任领导职务。

（1）国有企业经营者的激励机制的回顾

根据历次党的会议的精神，为了建设高素质的经营管理者队伍，进行了试点。当前，我国国有企业经营者的激励机制主要有两种:

①经营者年薪制。我国国有企业经营者的年薪制，是在理论上提出按要素分配后，上海市轻工局对所属的上海英雄金笔厂等3家企业，于1992年率先开始。1994年9月，深圳市出台了《企业董事长、总经理年薪制试点办法》，随后，四川、江苏、北京、河南、辽宁等省市也开始了年薪制试点。经过几年试点后，原劳动部经国务院同意印发了《企业经营者年薪制试行办法》，并在全国100家国有企业进行试点。1997年3月，原劳动部在印发的《关于“九五”时期企业工资工作的主要目标和政策措施》中，明确提出要在具备条件的国有企业中积极稳妥地推行年薪制。据不完全统计，1997年，全国实行年薪制试点的企业已达上万家。1998年，中国企业家调查系统的调查结果表明，在总样本中，已实行年薪制的企业经营者已达17.5%，其中，国有企业、集体企业和私营企业比例分别为15.2%、20%和41.4%。

根据国家的总体政策要求，很多省市相应地制定了本地区的年薪制试行办法，并各有特色。1997年4月，大连市制定的年薪制试行办法，把经营者年薪收入分为基本收入和风险收入两部分，基本收入为本地区职工平均工资与本企业职工平均工资的平均数再乘以实现利税及资产规模调整系数，风险收入由企业资产经营目标及经济效益指标完成情况确定。一般经营者的年薪收入可达到职工平均收入的3～5倍，效益较好的企业经营者年薪在10万元左右。1997年8月，深圳市颁发国有企业经营者年薪暂行规定，把经营者年薪分为基本年薪、增值年薪和奖励年薪三部分，基本年薪按企业类别分为三级，标准分别为6万元、4.8万元和3.6万元，增值年薪和奖励年薪与经营成果挂钩。

为此同时，为了实现责、权、利对称，企业在推行年薪制的同时，相应建立了风险抵押制度，以承担经营风险损失。例如，大连市规定风险抵押金为0.5万～2万元，并且规定经营者年薪收入30%转入风险基金，年终用于抵补由于决策失误或经营不善给企业造成的损失，风险基金余额在经营者离任后，根据审计结果予以支付。又如，无锡市规定风险抵押金为2万～12万元，按企业所有者收益大小确定，由经营者本人交纳，如本人交纳确有困难，允许在经营集团内筹集交纳，但经营者风险最少应不低于30%，相应风险收入应由交纳风险金成员按比例分配。

②股票期权模式。股票期权开始于1999年，经过试行，形成了四种有代表性的模式:

其一，经营者年薪购股模式。这是武汉采取的一种模式，这种期权模式是一种“期股”做法，例如，武汉市国有资产经营公司对其下属的武汉中商、武汉中百、鄂武商等21家企业的法人代表实行了这种期股。具体做法是，每年把企业法定代表应获得的年薪中的风险收入（根据经营责任书及企业实际经营业绩核定）的70%转化为期股。国资公司用这部分风险收入，从股票二级市场上代企业法定代表人购入该企业的股票，并代为托管。在规定的期限内，这部分股票不能上市流通，但该法定代表人拥有这部分股票的所有权，除限制流通外，享有股票的其他一切权利——包括分红权、增配股权利等。某年度内购入的股票，在第二年国资公司下达业绩核定书后的一个月内，返还给上年度风险收入总额的30%对应的股票给企业的法定代表人，第三年同样返还30%，最后剩下的10%股票累积留存。

武汉模式有以下特点:一是将期股和年薪制相结合，激励对象仅限法定代表一人；二是期股来源是流通股，资金来源是年薪中的风险收入，从而把风险收入与股票二级市场价格挂起钩来了。武汉模式在2000年以后有所发展，激励主体由国家大股东转变为企业的股东大会，激励对象转变为企业的董事和管理层。

其二，强制管理层购股模式。这是浙江等地采取的一种模式，1999年，“绍兴百大”（现易名为“浙江创业”）董事会通过了《关于要求公司高级管理人员持有本公司社会公众股的决定》，《决定》规定:为了将公司高级管理人员的利益与公司的利益紧密结合起来，增强他们与企业休戚与共的使命感和责任感，从而有利于企业的快速发展，公司董事会要求公司总经理、副总经理、财务负责人和董事会秘书等高级管理人员，在《决定》经董事会批准之日起6个月内，必须持有一定数量的公司发行在外的社会公众股。在规定的期限内，公司高级管理人员若没有完成上述持股要求，公司董事会将解除对其聘任。

这种模式同武汉模式相比，有四个不同特点:一是股票是强制购买，高级管理人员必须购买，否则自动离职；二是购买股票是自己出资；三是股票在任职期间不得流通；四是被强制购买股票的高级管理人员范围为公司总经理、副总经理、财务总监和董事会秘书。

其三，奖励基金购股模式。这是一种占主流地位的模式，在天津、福建、广东等地较广泛地采用，具体做法大同小异。例如，1999年9月，天津泰达股份有限公司推出了《激励机制实施细则》，规定公司将提取年度净利润的2%作为公司董事会成员、高层管理人员以及有重大贡献的业务骨干的激励基金。基金只能用于为激励对象购买泰达股份的流通股票并做相应的冻结；而处罚形成的基金则要求受罚人员以现金在6个月内清偿。由公司监事会、财务顾问、法律顾问组成的激励管理委员会负责奖罚。福建三木集团从1999年开始，每年提取税后利润的5%作为奖励高级管理人员的奖励基金，奖励基金的30%以现金的形式发放，70%由公司代受益人在公司年报公布后半年内从二级市场上购买公司流通股。

其四，提取激励基金模式，由经营者骨干模拟持股模式。这是上海等地采用的激励一般管理人员和技术骨干的一种模式。具体办法是:公司每年从利润中，提取一定数额的激励基金，按照员工的业绩情况确定奖励额，根据当时的公司股票市价折算为股票数，员工模拟持有。此后，若实施送转股，将同步增加持有者的股份数量，若股票分红，员工也将得到相应的现金红利。

（2）激励模式存在的问题

这些问题主要表现在以下几个方面:一是物质利益的总体水平不高，激励力度不大；二是经营者分担经营风险的信心不足；三是经营者吃“大锅饭”现象比较明显，大企业经理与小企业经理的年薪收入相差无几；四是企业经营者普遍感到退休后收入大大减少，仅为公务员退休金的1/2～1/3，到73岁以后还没有了，会使生活水平下降和无保障，造成心理上的不平衡和精神上的压力。总体来说，没有激励起经营者的积极性。