从购买到合伙再到联盟
当一个人到商店去买一样东西时，这个过程非常简单，商店收钱，顾客拿着商品走人，过程结束。但是当一个组织购买大宗物品时，就会形成一种复杂的关系，包括关于物品结账的谈判，根据供应商的历史表现以及为确保供应商的财政稳健而投入的资源来判断他们的可靠性。如果参与其中的一方是政府，那么这种关系就会变得更加复杂，因为公共购买者是代表民众进行购买的，以便促进通过政治过程达成的政策决定，他们必须对比私人组织复杂得多的责任机制负责。当政府不只是为了简单购买商品建立合同关系，而是为了获得服务的时候，它期待的是一种长久的合伙关系，而这种关系就更为复杂。这一点在政府自身能力不强便建立这种关系以致碰到问题的时候，或在给定部门中可选择的供应商的数量受到限制的时候尤其如此。正是在这一点上，许多通常不引人注意但却意义重大的有关公共合同管理的决定就变成了实现一些大的公共目标的关键。在那些传统上把政府作为服务直接提供者且对公共部门的作用的定义非常广泛的国家里，这一挑战就更加明显。
购买，合伙，还是联盟？
在当今的公共管理领域里，运用合同来履行政府职责通常指的是趋向一种公私合伙关系。这种听起来不错的措词隐藏了许多复杂性，当公共管理者开始实施一些要求他们与营利和非营利组织一起工作的政策时，这种复杂性很快就会显露出来。
在一个有大量合同运作的年代里，改进公共项目管理的最大障碍之一是不能正确理解在这一运作过程中形成的一些关系的性质。合同签订事关购买、形成合伙、还是建立和维持联盟？这几种关系的不同点在哪里？为什么它们这么重要？
购买，采购和获取
当然，正如第2章中解释的那样，政府订立一系列合同来获得它所需的东西并不是什么新鲜事。在讨论此类事情时，人们头脑里马上想到的是消费者到商店购物，这一点都不令人奇怪。确实，描述政府签订合同和政府官员负责合同管理的语言多年来强调的是购买、采购，近年来强调更多的是获取。甚至在今天，有关政府订立合同的解释仍倾向于把公共部门购买时所需的时间和人力与私人部门进行比较，不管购买的东西是办公用品还是电脑1。
当然，政府部门确实购买了大量任何企业事实上同样也购买的货物与日用品。因此，澳大利亚和加拿大首先在小额或者日常购买过程中使用信用卡支付以改进政府获取的创意，受到了广泛的赞许并被用来使得政府的购买行为更加商业化，这一点都不令人惊讶2。此外，有关物品购买丑闻的大量负面报道也促使了政府花大量的时间和精力去关注大宗商品的购买。
从购买到合伙
很多年以来，政府签订的合同已经远远超出了购买商品的范围。如第2章中所说，在20世纪下半叶，政府在研发合同上花费了大量的资金。许多大的私人公司靠政府的研发支持而发展壮大。第2章中也讨论了多年来大部分的研发资金投入到了军用飞机中，然后再通过一些与国防相关的合同流向依靠制造技术而发展的公司，使得它们有财力制造民用飞机。在很多国家，这些航空公司都是依靠与政府的邮政合同和其他的政府服务协议的资助而发展起来的。全球的各个大学也越来越依靠来自本国政府跨国组织的研究资助和合同，来补充捉襟见肘的政府拨款和学费收入。
随着劳动密集型的社会服务项目范围的扩大（因而需要大量老练的公共部门劳动力），人事合同也变得名目繁多且艰深复杂。在最近几年中，紧随着全球私有化的进展，许多部门（从医疗保健到教育）与非政府组织之间的服务合同获得了空前的增长3。与此同时，分权的呼声导致在地方政府之间签订了跨权限的协议（有时也称作跨机构的协议），协议内容涉及青少年足球场地的建设和管理、用水控制、固体垃圾处理等各个方面。采用更全面的方式来解决全国性公共议事日程上的政策问题的要求增加了跨机构协议的使用，这种协议有的时候就是所谓的政府谅解备忘录。
近来，合同签订的内容又涉及了一些传统上被认为是“政府的天职的活动，比如租约谈判、工作陈述以及和其他合同方一起管理合同”4。这些合同不仅包括咨询合同，也包括一些长期运作的协议。这些当中最具争议的例子之一就是监狱的商业化运作5。另外，与政府签订合同的一方也参与了起草政府规章和推动双方同意的规则制定过程，促进争议解决程序，甚至是裁定某类社会服务的投诉6。
在国际领域中，像世界银行和国际货币基金组织这样的捐赠组织一直鼓励不能只局限于签订服务性合同，还要去建立通常称之为范围更大的公私合伙关系。甚至一些关注人类持续发展的国际条约——从哥本哈根社会承诺与行动纲领峰会通过的《21世纪议程》到《居住环境议程2》——都向签约国承诺将合伙作为一种行动模式，这意味着认识到没有合伙，政府可持续发展需要的项目就不能付诸实施。因此，在1996年的“居住环境2”会议中签署的《伊斯坦布尔宣言》这样宣称：
我们把赋予权力的合伙、参与的战略原则作为我们实现承诺的最民主、最有效的方式。
社区、地方政府以及在公私部门与社区部门之间形成的合伙越早一起努力为人类的栖息地和庇护所建立全面的、大胆的、创新的战略，人类安全、健康和幸福的前景就会越美好，解决全球环境和社会问题的前途就会越光明。
我们将促进一种有能力激发主动性和创造性，可以鼓励包括与私人部门、国家内部和国家之间等广泛范围的合伙组织和机制的发展7。
很清楚，这里使用的“合伙关系”远远超过了“协作”的含义。尽管如此，我们还应该考虑怎样迎接合伙治理带来的挑战，也许这样的讨论已经被一些对实施中可能出现的困难不屑一顾的人主宰了。这不是说建立更多更强的合伙关系不好，而只是认识到公共部门的管理者无法消受政客们过分简单的花言巧语。我们必须更好地理解这些关系，更有效地增强驾驭这些关系的能力。
如果我们很认真地看待“合伙”的定义，我们就会发现私人部门也使用合伙关系，但合伙关系在企业中并非一直是一种最具吸引力的形式。如果合伙关系不错，那它们就意味着一种建立在互相承诺和共担风险基础上的、为同一目标而努力的资源整合。然而，并非所有的商业关系都是真正的合伙关系，所谓的公私合伙关系在互相承诺或共担风险方面达到相当程度的关系也不多见8。此外，州不是那种和普通企业一样的合伙伙伴，这一点在合同方履行传统上属政府而非私人部门的职能时尤其如此。
再者，没有哪一种合伙关系会比最弱的一方来得强大。因此，政府必须非常小心地选择自己的合伙伙伴。这就是为什么很多传统商业圈中的私人企业家更喜欢其他商业关系形式而不喜欢合伙的原因。
此外，在充满着市场失败（如由各种成分构成的游动资本市场和资源配置失误等）的情况下，维持数十个甚至上百个公私有限的合伙关系是一个巨大的挑战。这种合伙关系趋向于维持现状，以致协作任务更加让人畏缩9。管理大量的且经常不同的合伙关系不比管理一些大型的公共机构来得简单。
普遍的观点认为，合同安排的合伙关系是建立在“看不见的手”这一市场动力学的基础之上的，与传统的政府干预的管理相比，市场提供了维持这些关系所需的指导力量，这一看法既是一种误导，也是一种很危险的过分简单化。在思考通过合伙关系来进行治理方面，政治词汇无法替代健全的管理。
另外两个与合伙关系相关的考虑也值得一提：第一，在一个多文化的世界里，把合伙设想为一套标准化的惯例是复杂和危险的。无论是个人的还是机构的工作关系都有文化上的多样性10。这里的文化，指的是一些标准的对国家、地区以及地方的社会、政治和经济模式（这些模式通过共享的传统被保持下来）的人类学的看法。然而，它也和组织文化有关11。因此，对于两个私人公司来说，提供商业培训以建立一种行之有效的合伙关系是一回事；而这两个公司与劳工部或商务部或与当地的学校签订合同，建立合伙关系，在课间或课余利用公立学校的教学设备提供培训则是另外一回事。每一个这样的合伙人都给一个合作体带来了一套不同的价值和观点，这些价值和观点不仅会影响项目管理的方方面面，而且也会影响透明度和责任性这样一些关键问题。这并非说此类的安排不好或徒然，而仅仅是说，在还没有搞清这样的合伙关系在最基本的文化（无论是人类学意义上的文化还是组织意义上的文化）层面上会产生什么，就给这样的安排贴上“公私合伙”的标签，这是远远不够的。
第二，合伙关系可以是一种无人地带，即一个介于政治权力和经济市场之间的领域，在这一领域中，不存在一套完全适用或经常适用的规则。在下文中，我们将更深入地阐述法律责任、政治责任和市场责任三者之间的重要区别。就现在有关进入一个新的合同关系的讨论而言，了解什么是一种特定的合伙关系的基础和主导价值是至关重要的。
从合伙到联盟
简而言之，根据公私合伙关系并通过合同来定义政府充满了复杂性和危险性。如果个体之间的合伙关系是一系列复杂的创建和管理的安排的话，那么，建立在大量此类的合伙关系之上的政府治理，其复杂性可想而知。
公私合伙甚嚣尘上的一个原因是和缩小政府规模、削减政府开支的努力分不开的，在有些人看来，是与要减少政府直接干预的领域分不开的。确实，最常用的衡量这些努力是否成功的方法就是看政府雇员的数量和行政开支有没有减少。有些学者认为，架空政府，转变政府的角色，使它成为一个经纪人，将资源给予那些可以更有效地提供商品和服务的组织，政府自身无需具备这种提供的能力——这是切实可行的12。不管人们是否同意这样的假设、动机以及对成功的衡量，其结果是显而易见的。从某种程度上说，政府在运作支持和服务提供上已经非常依赖于合同的另一方。如果政府机构和城市失去了自身提供服务的能力，尤其是当一个部门或者地方政府的活动进展没有现成的可供挑选的合同伙伴时，那么这种依赖就变得如此重要，以至于无法把这种关系只看成是一种合伙关系。
一旦形成这种依赖，政府和它的营利或非营利服务提供者之间的关系更像是一种联盟关系，在这一联盟中，政府与合同方相互需要。在某些领域，这种联盟已存在多日。这也是为什么合同往往更像盟约而不是购买协议的道理所在。在这种情况下，过程已经在很大程度上偏离了购买的定义。在这些联盟中，对合同是长期工作关系的开始这一期待从一开始就确立了。通常没有终止合同的想法，因为合伙不是购买协议，而是一项长期的事业。考虑一下联邦一个部的经历：
能源部依然授予大部分非竞争性的合同。在从1994年6月5日到1996年8月作出的24个决定中，能源部把非竞争性的合同增加到16个，另外8个属竞争性合同。能源部一直以来和很多合同方有长期关系，他们的合同授予都不是通过竞争进行的。16个合同的平均持续时间是35年左右，其中12个合同的授予从未经过竞争13。
确实，如果合同看上去可能中止，那么人们通常会认为存在着一种威胁或者失败，而不是合同会产生一种期望的结果。这一点在合伙关系的维持涉及一种很强的政治利益的合同时（这种情况时有发生）尤其如此。“合同和转包合同把区域经济、工会、产业和立法者等的利益与项目的利益混在了一起。合同的授予通过经济依赖来获得政治上的支持。”14
合同伙伴及其不同的观点
就上述所有原因而言，了解公共管理者与之打交道的合同方的类型是非常重要的。合同方都带着各自的问题进入合同关系，这些问题有助于确立工作关系的性质并影响最终的结局。在服务合同涉及的领域内，公共行政人员可以期待和营利性企业、非营利组织以及其他政府单位建立关系。
营利性企业
虽然公共合同的讨论常常关注一些最大的公司企业，但事实上也有很多不同规模和不同类型的营利性企业在和政府打交道。很多合同落入了地方律师事务所、商人和交通公司的手中。有时令一个州或社区吃惊的是，一个新的合同（比如重大的道路和桥梁建设）只有少数几个公司（甚至可能只有一两个公司）能够竞标。
不管公司属哪种类型，对合同方如何执行合同保持警惕是非常重要的。首先，此类组织的目标（就其定义而言）是为了营利，这是与同它们签订合同的公共机构根本不同的。企业不对纳税人负责。如果是上市公司，他们则对股票持有者负责。它们关注公共利益就无法生存，而生存对于许多公司的生命来说是至关重要的。市场分析师期待经理人在每一季度都尽可能确保投资有一个很高的回报。这就是说企业有时必须采取一些可能符合、可能不符合其长期最佳利益的短期行为。也就是说，企业执行者常常关注短期的利益，而不在意商学院所倡导的那种战略思考。不管私人部门有关商业战略和战略计划的讨论如何热烈，现实就是这样。无视这一现实就意味着公司成为他人的囊中之物。在过去的20年里，席卷而来的全球化和放松管制意味着收购和合并的戏剧性地增长。反过来，小规模的公司必须关注其员工的需要和保持活力，因为大公司正在利用它们的规模优势把小公司逐出市场。
这不是说这样的力量和趋势是积极的，只是说这是生活的事实。那些在20世纪90年代迫使养老金规划者把钱投入高涨的股票中的人发现，在经济陷入低谷时，他们的账户同样在急剧地缩水。举例来说，到2001年中，先前飞速发展的网络公司每个月的股票跌幅达60%。
这样的市场压力常常意味着各个部门中的大公司越少，政府服务所需的潜在提供者也就越少。因此，第1章中提到的那个在得克萨斯州的福利协助卡合同中陷入困境的企业，它的合同被一个大公司接手，这个大公司在美国其他二十多个州有相关的业务。
企业的执行官会把这些因素带到谈判桌上来。明智的公共行政管理者会关注市场的发展趋势和驱动力。首先，某一特定地区的政府可能会以这种或那种方式在一段时间里与一些相同的公司合作共事。公司和政府之间的冲突会导致合同的失败，而这又很快会付出巨大的政治代价。围绕失败争吵的多方会觉得这些失败现状也意味着未来的合作关系会变得困难，如果不是不可能的话。
最后，现代企业的现实影响着谈判桌旁公司代表的行为。正如劳埃德·伯顿指出的，私人部门谈判者与公共行政人员在价值、先后重点和责任等方面的重要差别意味着谈判桌两边存在着不同的谈判文化15。
这些差别有时是如此之大，以至于会产生伯顿所谓的会妨碍沟通、谈判以及最终重要问题解决的“伦理中断”。试以一个社区为例，这个社区发现有一个重要的环境污染必须清理。假设可能要承担主要责任的一方和市经理（他与一家州环保机构协调工作）就清理工作进行讨论。该公司可能对社区说公司想继续在那里做生意，也想努力成为一个好的法人，希望能够顺利解决这个问题，但是不想花好几年时间在法院为支付多少赔偿打官司。与此同时，公司也很明显地对估算出来的补救费用和所需支付的赔偿数额持有异议。公司代表说他可以立即支付政府估计的清除污染所需费用的80%。他说尽管这一费用已经超过了公司应承担的数额，但是从长远的角度来看，这对于每一方来说都比花几年时间打官司要好，而且可以节省更多的精力去完成污染清除工作。此外，公司代表说这一解决方式也会使得企业在社区继续呆下去。
市经理看了一下她团队成员的脸色后回答道，她很欣赏公司的提议，但是她怀疑政府能否支付余下的数额。公司代表回应道，他理解政府的迟疑，但是市政府和州必须认识到，公司现在不得不做这样一个决定：是很快地解决问题，还是打官司进而影响其他的商业活动。为了避免诉诸法律，公司可以立即提供85%的现金，这是公司最好、也是最后的提议。市经理认识到根据最合理的估价，这一出价尽管不是最佳的解决办法，但却是现实的、积极的。她可能会同意，只是第二天一早看到报纸的头条是“市经理出卖了社区的环境！”之后，最糟的结果可能是州环境机构阻止该协议。因此，理解因双方带到谈判桌边的讨价还价文化而产生的约束非常重要。
在某些情况下，问题既非戏剧性，也不涉及伦理，而是集中在公私组织基本责任的差异上。下面来看一个由克雷格·E·理查兹、莉玛·肖尔和麦克斯·B·萨维基考查的真实例子16。一家公司来到了一个问题重重的学区，提出签约来接管该区学校的管理工作。公司承诺用花在该学区同样多的资金，来极大地改善学校环境和学生行为。这个交易听上去好得让人难以置信。但重要的问题是公司如何在这个交易上获利，毕竟，它是一家营利性公司，尤其是公司还承诺用自己的资本对学校的运动设施和高科技教学工具（包括电脑）进行数量可观的投资。当然，公司承诺它可以通过更好的管理所带来的效率达到目标。诚然，每一个好的经理人都以这一方式追求“用更少的钱做更多的事”。然而，任何一个有经验的经理人也知道，通过更有效率的运作而节省下来的资金不足以为公司带来可观的利润，也不足以能完成所有公司承诺的实质性改进。
除了笼统声称的更好管理之外，现实中公司还有五个方面的想法：首先，私人部门不像公共部门那样必须在官样文章上花费精力与财力。用稍微不同的话来说，私人企业不那么官僚主义并且更加结果导向。其次，公司想通过在这一学区获得成功来开拓今后的生意。其三，成功赢得合同将迅速提升公司的市场价值，吸引资本。其四，公司想预先获得州和地区给予每个学生的资助，这样就可以把这些资金作为运营资本来管理，并盘活自身的资源。最后一点，利润率，也是合同的核心，公司将通过改进技术而减少人头费来得以提高。公司力图确立一些以计算机为基础的学习工具，认为这样可以增强个性化教育并且同时减少标准教育的费用。
正如提议表明的，改善学校设施和技术安装的开支是实质性的。减少官僚主义听起来很吸引人，但这一问题最终是谁负担责任的问题，因为，不管怎么说，一个人的文牍就是另一个人的责任。随后，在公司如何衡量学生的学业、如何提出开支以及如何管理公共的资金等问题上展开了激烈的争论17。人们也对公司怎样运用现有的合同在金融市场和潜在的未来顾客前展示自己提出问题。
接着是人员问题。不管作出过其他什么承诺，营利性企业总是打算用政府现在所花的同样数量的资金通过政府合同来赚钱，一个最常用的方式就是减少人力支出。可以通过两种方式来达成这一目标。第一，企业提高生产力。第二，通过雇佣低价劳动力和减少边际福利来省钱。最终的目标常常是减员，并用技术来加以替代。比如，以学校为例，可以把当地雇用的一些兼职指导助理连同助教一起解雇，因为老师的标准性教学较少，他们互相之间可以提供帮助。事实上，社区对学校雇用当地居民任职抱积极态度，取消这些职位意味着使社区觉得对学校的所有权若有所失。问题还不仅仅是这些。如果减少人力成本意味着减少职位，那么就会增加政府对失业者提供服务的需求。在当前环境中，这也意味着原本支付给当地雇员的工资会通过他们的花费随着服务循环效应进入当地的经济，而现在这笔钱有可能被公司总部投资到其他地方。这些只是一部分问题。此类的道德问题是与政府签订合同的一方打算如何运作、打算如何赚钱，在公共环境中如何以其他私人部门未曾考虑过的方式来处理资金问题相关的。
尽管无法消除这些差异，但认识这些因素有助于减少误解，建立一种更好的工作关系。劳埃德·伯顿特别指出，公共管理者应该先了解各方在关系中的特性和每一个人的谈判目标，然后再开始谈判。他对实质性的解决方案和谈判目标作了区分，前者是各方在合作关系中期望的基本底线，后者是人们带到谈判桌旁的一些其他目标。这些目标包括个人和组织的名誉、先例、与各方的未来的工作关系，交易和机会成本以及自身利益考虑18。为了对付关系中可能出现的紧张（包括可能的伦理问题），伯顿提倡向代表政府进行谈判的人在过程中应尽早详细说明交易的公平规则；防止专业之间牛头不对马嘴，比如要求律师和工程师谈判；为合同管理者提供早期培训；一旦关系变得难以相处，考虑几种可以替代的方法19。尽管伯顿关注和看重的是伦理维度，但这些建议对于任何一个正在与营利部门建立工作关系的公共管理者来说都是有用的。不管怎样，当到市场上买卖服务或者就服务进行交易时，对市场的原动力和发展趋势保持警惕是非常重要的。
非营利组织
在某些方面，与非营利组织建立合同关系比和营利部门建立合同关系更复杂。这些组织（它们对于在各个层面上提供服务来说是非常重要的）目标众多，人员机构庞杂，因而具有各种不同的组织文化和能力。当然，非政府组织和营利性企业也有不少共同之处。
首先，在美国以及其他很多国家，都不能忽略非政府组织在服务提供上的重要性。伯顿·维斯布罗德指出，20世纪90年代对非营利组织日益增强的依赖性已成为一种不争的事实。
1990年，在美国的医疗卫生方面，非营利组织的医院提供了67%的病人住院治疗日；在教育方面，非营利组织的教育机构招收了11%的中小学生，在英国这个数据是22%；在幼托服务方面，非营利组织在法国、德国和日本照看超过35%的孩子，在美国是56%，在英国是75%……总的来说，在服务型领域（这是非营利组织参与最多的部门），非营利组织在日本、英国、德国和法国雇用了9%—10%的劳动力，在美国则超过15%，在以色列，非营利部门雇用的人员占以色列总劳动人口的13%……
最富戏剧性的是非营利部门的飞速发展。在过去的30年里，美国非营利组织的数量增长了两倍，从1967年的309 000个到现在接近1百万个。1975年，它们的总收入所占GNP的比例不到6%，到1990年增长到10%。从1980年到1990年的10年时间里，美国非营利组织的从业人员增加到了41%，在德国增加到了36%，比整个国家从业人员增长的两倍还多20。
在最近一项有关美国的研究中，保罗·赖特注意到，“从1972年到1982年，非营利组织每年增加的就业岗位大约有20万个，全职和兼职的工作岗位从460万个增加到650万个……但是从1982年到1996年，非营利部门增加的工作岗位从每年30万一下子跃到1 020万，净增加了接近400万个工作岗位。”21他还提到，到1998年，非营利部门从各种渠道获得了创纪录的收入，达到了6 250亿美元。
这些数字表明我们在服务提供上是多么依赖于非政府组织。然而，可能同样重要的是，政府裁员的结果是使各级政府几乎所有的机构丧失内功，以至一旦在服务中断的情况下无法插手和替代合同服务的提供者。这意味着非政府组织的相对重要性远远超过了数据所代表的含义。
有很多原因使得与非政府组织订立合同变得非常有吸引力。一个原因是非营利组织的性质。它们常常首先是由一群志同道合的人集合起来的，为的是解决一个问题或者为一些需要帮助的人提供援助。不少这类组织的特征是奉献和无私，这意味着它们常常致力于使获得的资金支持得到最大化的服务。确实，一个众所周知的事实是一些机构为了扩大影响宁愿向非政府组织提供许可和合同，而不愿花同样的钱直接从私人公司那里购买。
非政府组织另一个重要的特点在于它们常常是联邦和州决策圈的活跃的一分子。它们会迫使民选官员延续和追加项目资金。它们也常常有效地制止它们认为可能会限制灵活性的政策变化。一方面，这样的政治行为会将非政府组织边缘化，因为根据国税局规则501C条第3款规定，大多数非政府组织是免税的，因而不参与传统的游说活动。另一方面，政策制定者非常欣赏这些团体提供的专长、经验和服务，至少会默认它们参与政策过程，并对免税限制视而不见。
对非营利组织表现出来的积极态度部分来自这一事实：它们是非营利的，通常具有慈善特征，并经常提供志愿者支持公共事业。维斯布罗德注意到，“在美国，1993年有8 900万志愿者贡献了相当于1 100万全职工作者的时间，比全部有偿劳动力的9%还多；在以色列，志愿者提供给非营利组织的劳动量尽管没有这么大的规模，但也很可观；1991年，虽然在非营利部门中志愿者所占比例相当于7%的全职有偿员工，但在以色列全部劳动力中，这一比例只有1%”22。
部分是因为有这么多人加入到志愿活动中来，在他们为社区提供的服务中可以接触到这么多人，非政府组织为公共项目的信息和反馈提供了有用的传达媒介。由于它们被认为是提供贡献的组织，所以它们也会收到一些营利部门和政府机构得不到的信息。
最后，这些组织类型多样，有正式的、高度专业化的大型组织，也有把强调非正式和活动性看得高于专业管理价值的小团体。联邦政府认识到在非营利组织和营利公司之间存在着环境和能力上的差别23。
然而，使这些团体成为广受欢迎的合同方的特征也会产生一些特定的问题。虽然非政府组织可以是有效的盟友，但是它们通常是单一利益的倡导者。相比之下，公共管理者必须关心很多问题、关心大众。非政府组织使自己获得青睐的政治能力也会使它抵制变化和不尽责任。
另外一个对责任的挑战来自非政府组织中很多人喜欢的非正式性和灵活性。因此，经常可以发现在一些使用兼职的图书管理员的规模较小的非营利组织中，并没有国家注册会计师提供常规服务，并可能从未有财务审计说明。一些非政府组织的事务常常涉及一些复杂的法律问题，但在这些组织中，很少甚至没有专业的法律援助。它们可能也没有精细制定的人事政策。由于非政府组织对它们服务的人投入的精力如此之多，以至于对自身投资不足，远远没有发展到合理的水平。
非营利组织的管理者或许接受或许没有接受过管理方面的培训，因而可能无法得心应手地管理一个组织。非营利组织在管理志愿者、筹集资金，以及与董事会共事方面遇到的一些特殊挑战要求更多更好的管理。然而，那些最初进入非政府组织的人通常是一些目标坚定且富有创造性的技术型人才，而非管理者。由于一些特定的性格特征，他们或许做事很有效率。不幸的是，这样的领导方式可能意味着很少关注管理问题，而组织则会深深地（若不是全部的话）打上主管的个性烙印。
许多这样的困难并非这些人有意所为，而是非营利组织的行为方式以及政府和它们打交道的方式造成的。非营利的服务性组织以不同的方式建立，每一个组织在其成员、问题以及孕育他们的社区方面都具有自己的独特性。不过，非政府组织确实有一些政府机构或社区合同管理者都会注意的共同的特点。
非营利组织是由公民组成的，以用来应对社区问题。他们通过现有的教堂或自治组织来满足一些特定的需要；通过媒介传播来为一个特殊群体寻求支持；或通过人们的愿望来建立一些全国性的服务组织的地方机构。这些新的组织可能成长也可能衰微。它们的董事会可能很小，员工数量可能也有限，而主管甚至可能是一个志愿者。在很多情况下，领导的变化会给有意建立一个团体的人带来一种对组织使命的强烈责任感。这样的领导人会给组织注入新的能量，并对其他人具有感召力。这一团体开始成长并寻求新的资源来支持它的活动。如果它在项目方面的努力获得成功，它就可能获得资助、捐赠和合同。
这些资助和合同通常会附加一些管理职责，因而团体有必要增加管理人员，有时甚至要找一个付薪的管理者。这是很有吸引力的一步，因为该团体可能觉得需要有更强的内部能力去为它的委托人服务，去支持它的执行主管和董事会。不幸的是，资助或合同通常不会给这些附加责任支付所有的费用。实际上，一些团体根据合同条款或在项目外时间里承担合同职责所花费的钱要比合同中提供的收入来得多，这并不罕见。尽管如此，合同确实提供了现金流，一些执行主管把这当作是他们获得更多资源的重要一步。
当然，新成员也意味着新的、持续的职责。因此，获得更多资源的压力也就越大。这些压力有时来自慈善捐赠。资助非营利组织的公共机构或公司可能要求非政府组织具备恰当的管理能力和对资金负责才给予它们资助。这可以意味着进一步增加人员，甚至在建立所需体制时雇用管理顾问。
非政府组织越感到需要去竞争美元，开源的压力也就越大，执行主管就感到所受的限制——特别是在政治舞台上所受的限制也就越多24。那些对组织有不同看法的最初的志愿者和董事会成员会认为执行主管正在建立一个帝国，而没有关注组织及其成员的核心使命。这就产生了一种紧张，当执行主管雇用他人进行内部管理，并给人一种他只对做新的买卖感兴趣，而对应付这些买卖产生的挑战不闻不问的印象时，这种紧张就会加剧。主管会觉得在内部管理和外部运作之间分身乏术。执行主管的离去对组织来说是一个重要的事件，替换主管的过程可能是一种创痛。
如果这个团体获得一个很大的合同，它可能马上需要很多人马，包括服务提供人员和管理者。它也可能增加更多的办公室，用电子沟通代替面对面的交流。这样的变化会增加内部压力，特别是当原有人员开始感到新来者正在“接手”或以激进的方式改革组织的时候，情况更是如此25。
在外部，非营利组织正在日益增多地同其他非营利组织以及营利性公司进行竞争26。随着竞争的加剧（尤其在资源枯竭的时期），各个团体会表现得像长期斗争的宿敌，旨在合作的努力会变得困难。一些政府机构可能很看重它们和非营利组织建立在常规基础上甚至超越正式合同期限的关系。但政府机构和非营利组织的互相期待可能会有差异。因而两者之间会产生紧张。
不提这一点意味着对作为合同伙伴的非营利组织的一种批评。非营利组织在服务提供系统中无疑是不可缺少的。而本书的讨论要表明非营利组织和营利组织之间的差别。确立和管理与非营利组织之间的合同关系需要认识到它们特别的优势和面临的挑战。比如，如果一个项目规模巨大，政府机构就会仔细了解一下该非营利组织的资源。合同的政府一方可能发现合同另一方的非营利组织具有一种履行合同的独特能力，但可能也想主导双方的关系，以保证履行合同所需的优异的管理能力，并对确立这种能力提供支持，如果需要的话。同样，当一个合同需要组织加强它的运作能力时，在履行合同过程中避免增加过度的压力来防止服务提供的中断是非常有用的。最后，正如与营利性组织打交道那样，在与非营利组织确立关系时了解它们基本的目标和特征是非常重要的。
其他政府单位
除了与非营利组织和企业签订合同之外，政府之间也签订协议，一段时间以来，这一现象（政府既是买家又是卖家）变得越来越普遍。虽然本书大部分论及的是政府与政府之外的组织签订合同带来的挑战，但政府间的协议也值得关注。
首先，联邦政府签订的条约正在替代州和地方政府的政策。条约是带有合同性质的国际层面上的政府间协议。在第2章里讨论过的最高的宪法条款下，条约是根据宪法和州的法律实施的，州法院必须遵从它们。
当州和地方政府进入市场，在国际舞台上买卖商品或服务时（这种情况越来越多），他们的行为不仅受到了正式条约的制约而且也受到了联邦政府的外交权的制约。即便是一些州认为只涉及国内的行动（比如拒绝和某个公司做生意或者管制当地水道运输），也会受联邦政府的控制或可能同其他国家竞争。因而，华盛顿州在浦吉桑德加强对油轮的安全管制和马萨诸塞州对与缅甸做生意的公司进行贸易限制，这两个行动都引起了石油输出国、欧盟和美国联邦政府的反对。最后这两个州的努力都失败了27。在有的情况下，当一些国家在世贸组织小组会议反对州或者地方合同的限制，此时是否或者怎样进行辩护，州政府就无能为力了，需要美国联邦政府来决定。
在美国，政府与政府的协议传统上被视为州际合同或者辖区间的协议。正如第2章中解释的那样，州际合同要求符合宪法并获得国会的批准。在有些情况下，涉及此类合同的州也数量有限，比如加利福尼亚州和内华达州签订的塔霍湖区域规划协议（控制塔霍湖湖底的开发）或现在已经废止的新英格兰乳制品合同（用来维持乳制品的底价）。其他情况下，参与方很多，比如邮购业务销售税的合同。这个协议是在最高法院挫败了一些州旨在向那些在该州没有职员或设施的邮购公司征税的努力之后达成的28。
国会根据宪法批准这样的协议基本上有两个原因：首先是防止一些州以与他州冲突的方式加入进来。各州对合同有效性的争议可以在国会中提出来，而不必通过法律行动来解决。第二个原因是一旦合同成立，参与州就会受合同束缚，合同的管理机关具有重要的立法和行政权29。
当然，地方政府是由州产生的30，加入协议的各方受各自州的法律和政治的控制。这就是说，地方政府选择进入这样的协议以及州的支持（至少是暗地里支持，如果不是公开支持的话）有很多原因。这些协议显然适宜解决跨辖区的问题，比如大都市公共运输线的需要问题。另一个例子来自亚利桑那州弗拉格斯塔夫市，这个城市和美国工程兵部队、美国林业局、国家公园管理中心、州动物渔业部、州土地局以及一个县签订了协议，来确立和实施它的社区发展计划。这样的合作是非常有必要的，因为计划涉及洪灾问题、公园、道路和其他属这当中某一个或几个机构管辖的事情。
另外一个主导的因素就是降低成本，比如协议中统一的911呼叫中心和救护车急救服务，而非原来同一地区不同社区中的多个分散的沟通中心。其他的一些例子有一个社区从另一个社区购买警察、消防和急救服务，或相邻的社区共同执行青少年项目的协议，或更为一般的共同使用公园、娱乐设施和分享节目演出。这些关系通常旨在节省双方的运作预算和资金。这样，一些城市取消了供水部门，它们和一些供水区域签订合同，由它们供水并提供建设和维护，因而节省了社区在购买和维护偶然使用的重型设备上的支出，并更好地使用公共工程部门的人员。
而第三个原因则涉及街谈巷议中一些中听的话，即协作的成果。一些协议允许社区一起来做凭单个社区做不了的事。两个简短的例子就可以说明这一点。切特登特别调查单位的建立使得佛蒙特州一些只有小型警察部门的社区可以建立一个特别的单位来调查包括儿童性虐待在内的性犯罪。作为协议成员的社区有钱出钱，有人出人。协议中本来只有一个最大的城市支持建立一个特别单位，但现在它们一起建立一个单位，这个单位通常得到来自各个社区的积极支持。
南达科他州的洋克顿市和洋克顿学区则是一个非常不同的例子。这个学区急需造新校，但却没有钱，至少买不起一些所需设施，提供不了一种舒适的环境。这个社区便向一个具有体育健身项目、图书馆和艺术活动设施的多目标的社区中心提出了要求。学区和社区发现州法律允许它们加入一个协议并且对这样的项目进行资金支持。每方都达成了它们的目标，并在获得体育、娱乐和艺术活动设施的过程中建立了一种有效的工作关系31。这样的协议正在变得越来越多。
政府间合作的一个普通但有效的例子是有时被称之的合作性购买。在国家层面，有一个联邦供给时间表的想法可以回溯到第2章有关历史上通过统一的政府范围的合同来获得规模经济效益和打折的讨论。在其他的情况下，两个或者更多的机构联合起来购买物品和服务是一种很平常的想法，但这一想法还不足以保证集中的获取。1994年，作为全国绩效评估对合同进行分析的一个结果，国会通过了《集中获取法》的规定，即州、地方、波多黎各共和国和印第安部落的政府可以通过联邦供给时间表来进行购买，以获得规模优势。美国总审计署发现，考虑到一些州合同法中的特殊要求，这种合作性合同的效用因州而异32。合作购买也在州或者地方层面采用。这方面一个简单而普遍的例子就是合作购买冬天清除路面障碍所需的化学用料。
涉及许多领域的跨辖区协议没有一种统一的格式，虽然一些州确实有一些模版。总的趋势是希望这些协议尽可能简洁清楚。即使如此，在进入协议时考虑其他参与者的需求、能力和政治姿态还是很重要的。尽管确立协议是一种挑战，但是中止协议面临的挑战更严峻。原因很简单，因为政府单位是与营利性企业和非营利组织不同的合同参与者。
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