从欧美联手到中美合作

二、从欧美联手到中美合作

哥本哈根气候变化会议即《联合国气候变化框架公约》第十五次缔约方会议和《京都议定书》第五次缔约方会议，于2009年12月7—19日在丹麦首都哥本哈根举行。它标志着自2007年12月巴厘岛会议以来历时两年的国际气候变化谈判达到一个高潮。在这次会议上，中美欧之间的三边关系出现了戏剧性的变化。在会议的前期阶段，美欧之间的分歧明显缩小，并且在发展中大国承担减排责任的问题上对中国和其他新兴大国展开了咄咄逼人的攻势。但在会议结束的关键时刻，美国和包括中国在内的“基础四国”（其他三国为印度、巴西和南非）进行了私下协调，促成《哥本哈根协议》，形成了被大会“注意到”的唯一成果。而在这一时刻，长期担当气候变化治理领导者的欧盟处在了旁观者的地位，陷入被边缘化的境地。

会议前期的中美欧三边关系

在哥本哈根气候变化会议召开前，美欧除了竞相与中国加强合作，美欧之间的协调也已经出现了强化。美国在小布什政府后期，同欧盟在气候变化问题上的关系已经出现改善的迹象。美国参加了2007年12月召开的巴厘岛会议，并同意了会议达成的“巴厘路线图”，表明美国已经改变政策，同意在联合国的框架下继续建设全球气候变化治理机制。奥巴马总统的上台更是给美欧气候合作赋予新的动力。在2009年4月的美欧布拉格峰会上，奥巴马总统声称美国不仅要回到应对气候变化问题的全球行动中来，还将担当领导角色。美欧还拟通过加强在气候变化与能源方面的合作，推动主要工业化国家和新兴大国共同参加谈判，以使预定于2009年12月召开的哥本哈根气候变化大会能取得成果。¹²在2009年7月于意大利召开的八国峰会上，美国与其他成员国发表的声明表示，到2050年，发达国家应将温室气体总排放量减少80%，并愿意和所有国家一道实现全球温室气体减排一半，并以工业化前的水平为基准，将全球温度的升幅控制在2摄氏度内。尽管美国与其他八国集团成员国在减排基准年和中期减排目标问题上尚存分歧，但欧美之间在应对气候变化长期目标上的共识和合作在增强。2009年11月3日，在华盛顿举行的美欧峰会上，双方领导人表态称，美国和欧盟应该协调行动，促使哥本哈根气候变化会议能够就减排问题达成协议。双方在会后发表的《共同声明》中说，将为推动在哥本哈根会议上达成一项“雄心勃勃和全面的”国际协议而共同努力。

但是，中美和中欧之间在会前的双边关系虽然非常热络，中欧和中美双方都没有就全球气候变化谈判的核心问题展开真正的交锋。双方都希望通过友好合作和善意交流来促使对方提出更为积极的气候变化政策。而在各方立场在会前宣布之后，在哥本哈根会议开始后的大部分时间里，围绕三方之间的立场差异而形成了新的三方互动，即美欧结成利益和策略联盟合作对中国施压，企图迫使中国和其他发展中新兴大国承担更大的减排责任。

在欧盟国家看来，美国已经回归《联合国气候变化框架公约》的谈判框架，并做出了自己的减排承诺。虽然欧盟批评美国的减排承诺过低，但欧盟认为如果发展中国家不在减排问题上做出更大的承诺，美国不可能做出更多的减排让步。另外，欧盟也认定美国不可能回归到《京都议定书》。基于这样的认识，欧盟的策略是要借助美国的影响力来促使发展中国家来承担更多的减排责任，然后反过来促使美国提高减排目标。在美国一方，如果要国会支持奥巴马政府的气候变化政策，并同意出资支援发展中国家应对气候变化，美国必须让发展中国家承担更多的减排责任。同时，对美国来说，将大会的焦点转向发展中大国的责任问题也可转移视线，防止美国自己的减排责任问题成为各国的关注对象。

具体地说，中国和美欧之间的分歧和对抗涉及以下多个问题。第一，气候变化谈判是实行双轨制还是单轨制？中国在谈判中主张一定要坚持《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》双轨谈判，即“双轨制”，并认为这是原则问题，不能让步。但欧盟和美国都主张实行单轨制，即将公约和议定书合二为一。欧盟提出，《京都议定书》对于应对气候变化的中期和长期目标都是不足够的，希望哥本哈根气候变化会议能够达成一个比《京都议定书》范围更加广泛的综合性法律协议，并将发展中国家也纳入其中。¹³美国则在会议第三天的公约缔约方大会上提出，应该在公约下制定一个具有法律约束力的不同于《京都议定书》的新协议。对此，中国等发展中国家表示反对。中国还提出应该集中履行《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》下的现有义务，并且在“巴厘路线图”下达成一个雄心勃勃的结果。¹⁴

事实上，这种分歧早就出现了。由于美国早已经退出了《京都议定书》，因此它是主张单轨制的。欧盟则在2008年的公约第十四次缔约方会议上就提出，哥本哈根会议应该在《京都议定书》的架构基础上达成一项“全球性的和综合性的协议，并且要扩展《京都议定书》的基本架构”。¹⁵但是，中国强调：“《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》是国际社会应对气候变化的共识和基本法律框架，只有坚持《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的原则，全面、有效和持续实施《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》，沿着‘巴厘路线图’所确定的双轨进程推进谈判，才能在哥本哈根达成公平、有效的成果。任何偏离、违背或重新解释《联合国气候变化框架公约》、否定《京都议定书》或者将《联合国气候变化框架公约》进程与《京都议定书》进程合二为一的行径都将是破坏性的，最终将导致哥本哈根会议一无所成。”¹⁶2009年11月在巴塞罗那举行的气候变化谈判会议上，欧盟仍提出倾向于终止《京都议定书》而另搭谈判框架的观点。但中国在哥本哈根会议之前公布的立场文件中明确表示，议定书是一项长期有效的法律文件，并不因第一承诺期的结束而失效；确定发达国家第二承诺期进一步减排指标的工作组授权简单明确，就是要通过修改附件B，确定发达国家第二承诺期的减排指标，绝非全面修改议定书。¹⁷中国认为，议定书工作组是落实“巴厘路线图”双轨谈判机制的重要一轨，应尽快完成谈判任务，确保议定书第一、第二承诺期不出现空档。只有明确了议定书发达国家缔约方的进一步减排指标后，才能为公约长期合作行动特设工作组下非议定书发达国家缔约方确定可比的减排指标。否则，发达国家减排义务之间的可比性就无从谈起。中国明确指出，工作组能否如期确定发达国家第二承诺期的减排指标，直接关系到哥本哈根会议能否取得成功。¹⁸

第二，美欧要求中国提高减排幅度。就自身的中期减排指标，中国在哥本哈根会议前宣布到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%。欧美则表示，中国的这些努力是不够的，要求中国增大减排幅度。欧盟首席气候谈判代表亚特·荣格梅茨格（Artur Runge-Metzger）在谈判中接受采访时表示“这个目标还是比较谨慎的，并不显得那么雄心勃勃”¹⁹。美国气候变化谈判代表团团长托德·斯特恩提出，中国虽然做出了一定行动，但是需要做更多。斯特恩在新闻发布会上也将矛头直指中国，强调中国到2030年预计排放的二氧化碳要比美国多60%，在未来十到二十年的碳排放量将远超美国。他还说：“在哥本哈根会议上，排放不是一个道义或者政治的问题，它只是个数学问题”²⁰，并要求中国将自己的减排承诺纳入国际协议。

对此，中国首席谈判代表苏伟进行了反击。针对欧盟谈判代表把中国确立的行动目标同欧盟的减排目标进行比较的做法，苏伟指出：这是“不厚道”的；两者不具可比性。事实上，中国在会前公布的关于哥本哈根气候变化会议的立场中就明示：发展中国家国内适当减缓行动与发达国家量化的减排义务有本质的区别：一是发展中国家国内适当的减缓行动由发展中国家自主提出，有别于发达国家强制性的条约义务；二是发展中国家国内适当的减缓行动包括具体的减缓政策、行动和项目，有别于发达国家的减排承诺和减排指标；三是发展中国家国内适当的减缓行动要符合国情和可持续发展战略，由发展中国家自主决定开展行动的优先领域；四是发展中国家国内适当的减缓行动以发达国家提供“可测量、可报告和可核实”的技术、资金和能力建设支持为条件。²¹除了强调发展中国家国内适当的减排行动不同于发达国家的量化减排义务，中国谈判代表苏伟还进一步指出，欧盟提出的自身到2020年比1990年的排放水平减排20%的目标，年均减排仅为1.05%，还不及其在《京都议定书》中已经承诺的2008年至2012年期间年均减排2.48%的一半，这“让人感到非常失望”²²。对于美国提出的减排目标，苏伟表示，美国能拿出怎样的方案，对哥本哈根大会能否取得最后成功至关重要，但美国的减排目标并不理想。中国代表团团长解振华则表示：西方国家要求中国提高减排目标是不科学、不合理的。²³就长期目标而言，美欧，特别是欧盟，要求发展中大国承诺支持将世界二氧化碳的排放总量到2050年削减50%的目标。这一要求也遭到了中国和印度的断然拒绝。中国强调：长期合作行动的目标应当是包括可持续发展及减缓、适应、资金、技术转让和能力建设等方面的综合目标。就减缓目标而言，作为中期目标，发达国家作为整体到2020年应在其1990年水平上至少减排40%。此外，中国还强调发达国家之间的减排努力要具有可比性，具体地说“一是全面性，要体现在政策、措施、行动和目标等多个方面；二是性质的一致性，都应当是量化的、具有法律约束力的；三是强度上的相近性；四是遵约和监督核查机制的相同性”²⁴。这显然是针对美国的减排责任而言的。

第三，美欧，主要是美国，要求发展中大国就其减排任务完成情况接受国际核查。在这个关于责任履行的“透明度”问题上，美国谈判代表强调“可测量、可报告、可核查”（简称“三可”）的重要性，敦促中国使其减排计划和措施透明。美国还把向发展中国家提供资金援助同减排透明度相联系。美国国务卿希拉里·克林顿在哥本哈根宣布，美国将和其他发达国家一起，在2020年前每年向发展中国家提供1 000亿美元的气候援助资金。但是希拉里强调，美国拿出这笔资金有两个前提：一是所有国家必须达成一份立即生效的应对气候变化的综合性政治协议，二是所有国家必须同意其减排承诺接受某种形式的核查，保证其减排措施的透明度。²⁵而中国明确表示：中国自主采取的国内减缓行动，已经建立了系统的统计、监测和考核体系，并愿意根据相关的国际标准继续完善。根据“巴厘行动计划”的原则，发展中国家采取的自主减排行为，没有义务接受“三可”原则的国际核查，因此中国不接受发展中国家利用本国资源采取的自主减缓行动接受国际核查。²⁶

此外，中国和其他发展中国家与美欧在资金支持和技术转让问题上存在巨大分歧。尽管发达国家在哥本哈根会议上就资金方面做出了一些承诺，但中国认为数额太少，而且没有建立一套长期的、稳定的、可预测的筹资机制。在技术转让问题上，美欧虽然勉强同意建立一个技术机制，但极力将这一机制弱化为只有信息交流和咨询的功能，而中国认为这样的机制无法使技术转让实实在在地发生。中国等发展中国家希望能够建立一个功能比较强的机制，使得发达国家能够真正对发展中国家进行技术转让。²⁷事实上早在2008年的联合国气候变化谈判中，中国、墨西哥等国就提出有关资金和技术转让方面的建议，并未得到欧美的积极回应。“77国集团和中国”还曾提出一项在《联合国气候变化框架公约》之下建立一个新融资机制的建议，也遭到了欧美等发达国家的质疑。

综上所述，在哥本哈根气候变化大会的前期阶段，欧美之间虽然仍存在分歧，但它们的关系较前更为紧密，在一些谈判的核心问题以及对中国的态度和要求上趋向一致。欧盟为了推动美国在会议上作出更多让步，对中国施加了强大的压力。这实际上是欧盟对三边关系的利用。美国对三边关系的利用主要体现在推动欧盟对中国施压，要求中国增大减排幅度。中国代表团团长解振华在对中国媒体的吹风会上，就提到欧盟受到美国的压力，找中国代表团谈判，要求中国做更多。在美欧咄咄逼人的压力下，中国谈判代表的态度也趋向强硬，抨击欧盟、美国的减排目标和对发展中国家资金技术援助方面的消极做法，并且明确表示对欧盟感到失望，连续对美国进行点名批评。

会议后期的中美欧三边关系

在哥本哈根气候变化会议的后期，中美欧之间的关系出现了戏剧性的变化。在谈判几乎陷入僵局的情况下，经由中国国务院总理温家宝和美国总统奥巴马的亲自介入，促成美国和基础四国实现了直接合作，最终促成了《哥本哈根协议》（Copenhagen Accord）的达成；而欧盟在这个过程中则处在了被边缘化的境地。

对于中国来说，它实际上非常希望哥本哈根气候变化会议能够达成协议，使自身展示负责任大国的形象，并且在新一轮气候变化治理规则的制定过程中发挥重要作用。为此，中国一方面加强与发展中国家的协调和合作，另一方面加强与发达国家的沟通。事实上，在各国气候变化代表团进行前期谈判的同时，中国总理温家宝从2009年12月8日起分别与联合国秘书长和英国、德国、印度、巴西、南非、丹麦、埃塞俄比亚等国领导人通电话，就会议涉及的一些重大问题交换意见。在抵达哥本哈根后，温家宝展开密集的外交活动，与有关国家领导人展开会谈和协商，力推谈判进程。一方面，温家宝多次与印度总理辛格、巴西总统卢拉、南非总统祖马举行“基础四国”领导人会晤，强调四国是发展中大国，在应对气候变化方面有重要的共同利益、相同立场和一致的目标，应增进团结，加强协调。²⁸另一方面，温家宝还会见了美国总统奥巴马、德国总理默克尔、日本首相鸠山由纪夫、英国首相布朗以及丹麦首相拉斯穆森和联合国秘书长潘基文，呼吁各国有效推进谈判。²⁹

从大的背景来看，中国自2008年以来在国际和国内层次上应对气候变化的意愿进一步增强。在国际层次上，中国国家主席和国务院总理分别在联合国气候变化峰会、八国集团同发展中国家领导人对话会议、二十国集团峰会、主要经济体能源安全和气候变化论坛领导人会议、亚欧首脑会议等多边场合以及双边交往中，进一步全面阐述了中国对气候变化问题的立场和主张，宣布了中国进一步应对气候变化的政策和措施，努力促进国际社会在应对气候变化方面达成共识。中国继续积极参加了《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》框架下的谈判，公布了《落实巴厘路线图——中国政府关于哥本哈根气候变化会议的立场》，提出了中国关于哥本哈根气候变化会议的原则、目标，努力推动哥本哈根会议取得成功。在全球环境基金（GEF）资金支持下，中国启动了《中华人民共和国气候变化第二次国家信息通报》的编制工作。中国还积极参与清洁发展机制的实施。截至2009年9月18日，中国在联合国注册的清洁发展机制合作项目达到632个，这些项目预期的年减排量为1.88亿吨二氧化碳当量，中国项目已经获得签发的减排量达1.5亿吨二氧化碳当量。³⁰

在国内层次上，中国于2008年发布了《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，宣示了在应对气候变化方面采取的政策、行动与取得的进展。为了应对国际金融危机对中国经济的冲击，2008年中国出台的4万亿元经济刺激计划中，有2 100亿元投资于节能、减少污染和改善生态，另有3 700亿元用于技术改造和调整能源密集的工业结构。与此同时，中国政府还强化了对节能减排工作的领导和监督。³¹此外，为进一步做好应对气候变化工作，中国政府新设立了若干职能机构以加强适应和减缓气候变化的体制机制建设。³²中国已经形成了由国家应对气候变化领导小组统一领导、国家发展和改革委员会归口管理、各有关部门分工负责、各地方各行业广泛参与的国家应对气候变化工作机制。这些成为中国积极参与哥本哈根气候变化会议的有利背景。

但另一方面，中国作为发展中国家的事实没有发生根本性变化。2008年，中国人均国内生产总值仍然只有3 268美元（按当年价及年平均汇率计算），当年农村贫困人口（按2008年农村贫困标准1 196元测算）4 007万人，全国能源消费总量28.5（亿吨标准煤），而人均能源消费量2.15（吨标准煤）。³³中国国家主席2009年在联合国气候变化峰会开幕式上的讲话指出：中国经济总量虽然已处于世界前列，但人均国内生产总值仍排在全球100位之后。中国仍是世界上最大发展中国家，人口占世界五分之一，城乡、区域、经济社会发展不平衡，面临的困难还很多，实现现代化还有很长的路要走。³⁴因此，中国作为一个发展中的大国，仍然面临着发展经济与控制温室气体排放的双重任务，需要考虑国家实现经济社会发展目标所必需的排放空间。鉴于此，中国只会承担与自身国力与地位相适应的国际责任与义务，而不会接受一个对发展中国家规定了具有约束力的和不合理的减排义务的协议。

从美国方面来看，奥巴马总统一直希望推动哥本哈根气候变化大会达成协议。美国白宫发言人罗伯特·吉布斯说，奥巴马希望能推动打破谈判僵局，“离开哥本哈根时能有一份可参照执行的强有力协议”。美国总统的多名助手也表示，奥巴马将力促形成一份各方都接受的协议，包含明确的目标和核实机制。与此同时，奥巴马对可能达成的协议的性质和内容抱有非常现实的态度。美联社援引美国官员的看法说，奥巴马不会向气候大会“奉上”更多减排和资金援助承诺。³⁵

奥巴马之所以希望达成协议，是因为他在竞选总统时作出的承诺之一就是在气候变化问题上发挥领导作用，如果他采取过于“谨慎”的态度而导致哥本哈根会议无果而终，必然会有损其声望，使推动参议院通过其力推的气候法案的努力受挫，并受到国际社会的指责。从另一方面看，奥巴马又更倾向于在哥本哈根大会上达成政治性的而非具有法律约束力的国际协议。参议院的牵制是其中的一个重要原因。美国在哥本哈根大会上提出的减排目标，实质就是2009年6月以微弱多数在众议院获得通过的《美国清洁能源与安全法案》提出的目标。但该法案最终能否以及何时能在参议院通过还不得而知。因此，奥巴马需要在哥本哈根达成一项务实的协议。

欧盟作为全球气候变化治理中的先行者和领导者，本次会议又在欧盟国家丹麦举行，有足够的意愿和条件在大会上发挥举足轻重的作用。2009年11月23日，欧盟环境部长理事会在会后发表的声明强调：欧盟应该在哥本哈根会议上发挥领导作用。³⁶11月25日，欧盟议会通过的决议也指出，欧盟的国家领导人必须在哥本哈根会议上展现政治领导作用，以使会议取得成功。其中环境委员会主席雷能还说：“我们已经在保护气候的战斗中居于领导者地位，我们想在哥本哈根会议上保持这种地位。”³⁷但是，由于一系列的失误，欧盟在此次会议上非但未能帮助各国达成新的协议，反而成为各国达成妥协的障碍。

首先，欧盟对哥本哈根气候变化会议的期望值过高，目标过于雄心勃勃——欧盟希望该次会议能够达成具有法律约束力的、普遍性的和综合性的新协议，能够使美国和中国在已经宣布的数字目标基础上再宣布更加雄心勃勃的减排计划。在2009年12月17日的高级别会议上，瑞典环境大臣安德烈亚斯·卡尔格伦代表欧盟要求美国作出具有法律约束力的、总体的减排承诺，并要求中国采取具有约束力的行动，敦促中美“释放它们所有的潜力”，使得世界升温低于两度的目标能够实现。³⁸法国总统萨科齐也在发言中试图向美中施加压力：“美国作为最强大的国家应该超越目前已经宣布的承诺，尽管这些承诺已经代表着一种巨大的进步。中国作为已经宣布一些措施的国家，不能继续认为每个国家减排行动的透明度代表着对我们每个人主权的挑战。”³⁹可以说，欧盟的表现表明了它对美国和中国的谈判底线缺乏真正的了解。

其次，和过去相比，欧盟影响哥本哈根气候变化大会进程和结果的能力出现了明显下降。欧盟希望通过率先确立自身减排目标的方式来树立榜样，促使其他国家跟进仿效。但欧盟虽然提出了到2020年比1990年的排放水平减排20%的目标，这个目标并不被认为是足够的，也没有赢得其他谈判对手的信服。欧盟还对于将减排目标提高到30%施加了前提条件，即其他发达国家要能够做出具有可比性的减排努力和承诺，并且发展中大国根据各自责任和能力为减排做出足够努力。虽然欧盟想利用减排30%的目标作为杠杆和筹码，在哥本哈根会议上向其他发达国家和发展中国家施压，促使其他国家提高减排承诺。但这种做法使欧盟不像是一个发挥表率作用的先行者，倒更像一个待价而沽的追随者，因此发挥不了“道德模范”的作用，也显示不了欧盟的政治诚意。结果也表明，欧盟在这个问题上纯属一厢情愿。此外，欧盟在向发展中国家提供资金支持的政策上也存在着问题。欧盟以前曾经成功地采取激励手段，通过向发展中国家进行资金援助来鼓励它们采取积极的应对气候变化的措施。在经济危机的阴影下，欧盟的经济实力受到影响，在资金提供上更加计较，从而疏离了很多发展中国家。一方面，欧盟不够慷慨，出资的份额相当有限。欧盟在哥本哈根会议期间承诺2010—2012年每年向发展中国家提供24亿欧元快速启动资金。至于到2020年的中期气候资金支持问题，欧盟提出将视其他发达国家的承诺情况承担自己“合理的份额”。对此，发展中国家认为，尽管欧盟等发达国家在资金方面做出了一些承诺，但是数额太少，杯水车薪。⁴⁰另一方面，欧盟在资金来源和资金分配问题上的政策使中国等发展中国家感到失望。欧盟先是要求“除了最不发达国家，所有的国家都应该为此出资，并按照各国的温室气体排放量和支付能力（国内生产总值）公平分摊”。⁴¹欧盟的谈判代表还表示：“当分配援助资金的时候，一般的逻辑是把钱给最不发达、最脆弱的和最需要的国家。”⁴²

此外，欧盟的独特国际行为特性也导致欧盟未根据会议前期的实际进展情况及时调整目标和策略，内部分歧严重，这更限制了欧盟发挥领导和协调的作用。首先，欧盟虽然在哥本哈根气候大会上有基本的共同立场，但多头参与的结果导致欧盟无法用一个声音说话，削弱了欧盟对会议进程的掌控能力。在哥本哈根会议上，欧盟轮值主席国瑞典首相赖因费尔特、欧盟委员会主席巴罗佐、会议东道国丹麦的领导人以及欧盟大国领导人布朗、萨克齐和默克尔都争相代表欧盟发言，却常常发出不同的声音。例如法国总统萨科齐在高级别会议的讲话中指出：“你们中的一些人不是喜欢保留《京都议定书》吗？那好，让我们保留《京都议定书》。”⁴³这显然不是欧盟委员会在这个问题上的立场。正如一位欧洲议会的自由团体领导人指出的：如果代表欧洲的是一个人而不是八个，则哥本哈根会议可能会有一个不同的结果。⁴⁴其次，哥本哈根会议召开之际正是欧盟制度的转型时期，新的制度架构尚来不及发挥作用。欧盟委员会主席巴罗佐在2009年11月27日任命了康妮·赫泽高为欧委会首位气候行动专员（Climate Action Commissioner）⁴⁵；同时，《里斯本条约》生效后，欧盟也拥有了首位欧洲理事会常任主席范龙佩和负责外交和安全政策的高级代表阿什顿。但是，这些旨在加强欧盟气候外交政策一致性的制度安排没有在哥本哈根会议上发挥作用。再次，欧盟成员国对一些具体问题的分歧导致欧盟不能敏捷和灵活地调整谈判立场。这具体表现在：第一，欧盟对是否将减排目标提高到30%存在分歧。其中，英国、丹麦、瑞典和荷兰等国认为，如果欧洲想掌握在哥本哈根气候变化大会上的领导权，就需要尽早将20%的减排目标提高到30%。与此同时，波兰、意大利和一些东欧国家对此表示反对。⁴⁶第二，欧盟内部迟迟不能就其出资数额达成一致，影响了其出资的可信度。在欧盟向发展中国家提供资金问题上，英国、瑞典和一些较富裕的西欧国家态度较为积极，而波兰、匈牙利等表示反对。分歧的存在使得在哥本哈根大会召开之后，欧盟于12月10日在冬季首脑峰会上仍然在试图确定向发展中国家提供资金支持的立场和策略。最终做出的决定也只是对欧盟在“快速启动资金”下的出资做了承诺，并没有涉及2013年以后的出资。

在上述背景之下，当德国总理默克尔和法国总统萨科齐等欧洲领导人在12月18日由25国参加的小型峰会上，试图在协议草案中确定工业化国家和发展中大国的温室气体减排目标，并迫使中国和印度作出具有约束力的减排承诺时，遭到了中国和印度的明确拒绝。⁴⁷在这样的关键时刻，美国总统奥巴马发挥了重要作用。尽管奥巴马也希望该次会议能够达成一项协议并且希望中国和印度能够在其中做出承诺，但正如前文所分析的，他对于这次会议的预期更为务实。因此，他对欧洲领导人说，当前最好把具体的减排目标搁置起来而寻求其他的多边场合解决，并且他相信“中国像我们一样渴望达成一项协议”⁴⁸。随后，美国与“基础四国”在其他地方进行了五方会谈。在这次会谈中，温家宝首先表示要努力争取会议通过一个决议，然后就几个关键问题向奥巴马阐述了四国的立场。奥巴马也向四国介绍了美国的最新立场，并且告知“基础四国”领导人，欧洲人要求他推动实现把温度上升的幅度控制在2摄氏度内的目标。经过磋商，“基础四国”就协议表述的几个重要问题同美国达成一致。会后，美国和欧盟国家进行了磋商，“基础四国”也跟有关国家进行了磋商。然后，这个草案又在部分国家中进行了小范围磋商，并最终成为《哥本哈根协议》的基础。不难看出，在会议的最后阶段，当欧盟和发展中国家形成严重的对峙之际，欧盟既无机制也无意愿来灵活调整本方立场，以寻求与发展中国家的相互妥协，从而被“基础四国”和美国排除在外，在《哥本哈根协议》最终达成的关键阶段处于边缘化的境地，在三边关系中也处在了最不利的地位。

对哥本哈根会议的不同评价

鉴于哥本哈根会议的实际情形，会议结束初期三方对该会议的评价并不相同，但是巨大的分歧主要体现在中欧之间。首先，中欧对哥本哈根会议及其成果的评价不同。中国对哥本哈根气候变化会议及其结果做出了积极的评价。中国认为哥本哈根会议是推动应对气候变化国际合作的重要契机，会议规模空前，充分体现出国际社会对气候变化问题的高度重视及加强合作、共迎挑战的强烈政治意愿。⁴⁹中国认为，这次会议形成的《哥本哈根协议》，虽然没有在所有缔约方中达成一致，并且没有对发达国家减排提出量化指标，但在发达国家实行强制减排和发展中国家采取自主减缓行动方面取得了新的进展，并就全球长期目标、资金和技术支持、透明度等焦点问题达成广泛共识。⁵⁰同样重要的是，该文件坚持了“巴厘路线图”关于《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的双轨谈判进程，进一步明确了发达国家和发展中国家之间“共同但有区别的责任”原则，确认公约和议定书工作组主席案文为下一步谈判的基础，因此是推动“巴厘路线图”取得成果的政治基础，为推进应对气候变化的国际合作奠定了基础，为今后谈判指明了方向。⁵¹总之，中国对会议的结果总体上是满意的。

相比之下，欧盟对会议本身及《哥本哈根协议》在承认其积极意义的同时，表示了巨大的失望。2009年12月19日，巴罗佐发表声明，表示会议是一个积极的步骤，但明显低于欧盟的雄心水平。对此他直言：“我不想掩饰我的失望”，虽然“达成协议比没有协议要好”，但在关于未来协议的约束性质和非约束性质方面，《哥本哈根协议》远未达到欧盟的预期。⁵²卡尔格伦则说：“‘失望和沮丧’情绪在欧洲国家中非常普遍”，并认为这次气候变化大会是个“巨大的失败”。⁵³确实，对欧盟来说，这次会议最终达成的《哥本哈根协议》离欧盟的预期与目标相去甚远。欧盟对该次会议的目标是“达成一项涵盖所有基本要素的、全球性的、雄心勃勃的和综合性的政治协议”。欧盟认为这个协议应该勾勒出自2007年末以来国际社会气候谈判进程所取得的最终结果的全部轮廓，为使该协议最终成为法律文本提供必要的指导，并且确定一个这样做的进程及完成条约文本的期限。⁵⁴欧盟对于在哥本哈根达成的协议应该包括的具体内容和基本元素也有明确的目标。⁵⁵但是从最终达成的《哥本哈根协议》的具体内容来看：首先，在减排目标这个核心问题上，该协议没有规定全球到2050年的长期减排目标，也没有规定发达国家到2020年的中期减排目标，只是附上了发达国家提出的中期减排目标、主要发展中国家的中期自主减缓行动。这些数字目标或行动基本上重复了各方在哥本哈根会议之前就确立的立场，并没有如欧盟所愿再做进一步的提高。从减排力度上来看，主要发达国家的整体减排目标只相当于在1990年的排放水平上降低5%—17%，这距政府间气候变化专门委员会报告要求至少减排25%—40%的目标有很大差距，距欧盟如下的目标也相差甚远：即发达国家整体应该到2020年比在1990年的排放基础上减排30%，发展中国家整体到2020年的温室气体增长速度应该比目前预期的增长速度降低15%—30%。⁵⁶其次，《哥本哈根协议》在发达国家对发展中国家的资金支持、减少毁林及退化造成的碳排放机制及“三可”问题上取得了一定进展，但这并不是一项欧盟所期望的“涵盖所有基本要素的、全球性的、雄心勃勃的和综合性的政治协议”。很多欧盟认为在哥本哈根达成的协议应该包括的未来法律条约的关键构成因素，《哥本哈根协议》根本没有涉及，如确立国际航空和海洋运输部门减排温室气体的目标等。⁵⁷总之，如果说《哥本哈根协议》规定全球升温不高于工业化革命前2度的内容确实体现了欧盟的目标的话，其他的内容则距欧盟的预期目标相去甚远。所以，欧盟对这次会议的结果是非常失望的。

其次，中欧对中国在哥本哈根会议上发挥的作用有不同的评价。中国认为，中国在哥本哈根气候变化会议期间，与各方密切沟通协调，为推动会议取得现有成果发挥了重要的建设性作用，⁵⁸为加强应对气候变化国际合作作出了重要贡献，展示了“谋发展、促合作、负责任”的大国形象。哥本哈根气候变化会议中国代表团谈判团团长解振华说，中国代表团以积极和建设性的姿态全面深入参与了所有谈判议题的磋商，为最终取得会议成果作出了重要贡献。他特别指出：“一方面我们坚持原则，有效维护了《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》和“巴厘路线图”，有效维护了中国和发展中国家的共同利益，另一方面我们以务实的态度参与谈判，展示充分灵活性和建设性态度，为推动谈判取得进展发挥了关键作用。”⁵⁹

但是欧洲国家对此却有不同的评价。英国气候变化大臣米利班德2009年12月20日在《卫报》发表文章，指责中国不同意在最后的协议中包含全球的长期减排目标以及发达国家承担的目标，因此“劫持”了哥本哈根气候变化会议。⁶⁰对此，中国外交部发言人在回答记者提问时说：“英方个别政客针对中国发表的言论具有明显的政治图谋。其目的是在推卸其应该履行的对发展中国家的义务，挑拨发展中国家的关系。他们的企图是不可能得逞的。”⁶¹中国国家气候变化专家委员会副主任何建坤则在《人民日报》撰文指出，米利班德的这一说法完全站不住脚。这是对中国的诋毁。⁶²中国也因为其国家领导人没有出席哥本哈根会议期间由25国领导人参加的小型峰会而受到批评，认为这是中国在外交上傲慢的一种表现。

事实上，中国对哥本哈根会议的态度，正如前文所分析的，确实是积极的，而且中国在欧盟坚持的2度问题和国际咨商和分析问题上也确实表现出了灵活性。因此，正如一位中国官员提出的，“如果没有中国的贡献，哥本哈根会议能否达成积极的成果是令人怀疑的”。⁶³而且，中国确实有理由反对在会议的最后协议中规定全球的长期减排目标和发达国家的减排目标，因为这不仅仅是发达国家自己的事。正如何建坤指出的，欧盟提出到2050年全球减排50%，发达国家减排80%的目标，实际上也为发展中国家规定了长期量化的减排义务。⁶⁴但问题在于，中国在一个全球瞩目的关键时刻，对这个长期目标明确说“不”，从而使得中国最容易成为被指责的对象。此外，中国在这次会议对于欧盟和美国的点名式批评和对对方指责的强烈反应，也使得不了解事情本质的国家、媒体和公众很容易给中国贴上会议阻挠者的标签。

与此同时，尽管没有直接点名道姓，中国认为哥本哈根会议之所以在一些核心问题上没有取得实质性的进展，是因为发达国家（当然包括欧盟）试图将减排责任转嫁到发展中国家头上，使后者承担超出公约、议定书及路线图规定的义务，而又不对发展中国家有关资金和技术转让的提议给出清楚回应。⁶⁵中国把发达国家的这种消极态度归因于金融危机的爆发使得发达国家优先关注经济复苏而非气候变化，从而削弱了应对气候变化的努力，其实质是以发展中国家的发展利益为代价应对气候变化，强化自身的经济发展优势。⁶⁶