从农民到农民工再到市民

从农民到农民工再到市民

——中国农村剩余劳动力转移的过程和特点分析

从英国的“圈地运动”开始，世界工业化国家发展的历史表明，工业化必然导致人口城市化，工业化和城市化的过程也是大多数农民转到工业等非农产业就业、迁移到城市的过程，也就是农民非农化、市民化的过程，这个过程曾经导致严重的城乡对立，也给农民造成过巨大的痛苦。由于这些国家的工业化与城市化的过程基本上是同步的，农民的非农化与市民化的过程也基本上是同步的，再加上没有人为把城乡隔离开来的户籍制度，所以与中国改革开放以来的情况不一样，一般没有出现所谓农民工问题，也没有所谓“民工潮”、“民工荒”现象。虽然也会出现劳动力流动、过剩或短缺的情况，但不是中国式的“民工潮”、“民工荒”。由于多方面的原因，中国农村剩余劳动力转移经过了一个曲折的过程，农民的非农化与市民化不是同步实现的，而是先由农民转变为农民工，实现非农化，再由农民工转变为市民，实现城市化，并且出现了“民工潮”、“民工荒”等特有的现象。

一、“民工潮”——从农民到农民工

农村剩余劳动力向城镇和非农产业转移是我国经济社会现代化的必由之路，改革开放以来，随着国家人口迁移流动政策的逐步放松，越来越多的农村劳动力离开土地走向城镇务工经商，由农民转变为农民工，并在20世纪90年代初形成蔚为壮观的“民工潮”。

1.“民工潮”的成因

“民工潮”本质上是一种大规模的乡城人口流动，是社会经济发展的必然趋势，与工业化、经济市场化和农业现代化等紧密相关。首先，工业化是乡城人口流动的根本动力。工业化导致产业结构和产业空间布局的变化，引起劳动力地域分布的变化即乡城人口流动。其次，乡城人口流动是经济市场化的必要条件。现代市场经济是比传统计划经济更优越的资源配置方式，经济市场化是世界潮流，作为最重要生产要素的劳动力同样需要由市场来进行有效配置，从边际生产力低的农业部门转移到边际生产力高的非农业部门，这必然引起乡城人口流动。最后，农业现代化是决定乡城人口流动的重要因素。农业通过技术创新和制度创新实现发展，提高劳动生产率，必然造成大量剩余劳动力，以满足工业发展对劳动力的需求，引起劳动力从农业向工业、人口从农村向城市流动。

“民工潮”又是中国经济转型时期的特有现象，是经济体制转轨、经济发展战略和增长方式转变、经济结构转换共同作用的结果。首先，计划经济向市场经济转轨是主要原因。计划经济时期，人民公社等制度束缚了农民的生产经营积极性，农业生产很难较快发展，不可能产生大批剩余劳动力，城乡分割的户籍制度和国家统包统配的就业制度也限制了农民的流动和就业。市场化改革以来，实行家庭联产承包责任制，调动了农民的生产经营积极性，农业生产前所未有地快速发展，产生的数量巨大的剩余劳动力，有着强烈的非农化、城镇化冲动，户籍制度和城市就业制度的初步改革则使农民流向城市就业有了可能。其次，经济发展战略和增长方式的转变是重要条件。改革以前，实行重工业优先发展战略和粗放型的经济增长方式，对农业投入少，农业生产技术和设备进步缓慢，生产率难以提高，而且采取工农业产品价格“剪刀差”的形式为重工业发展积累资金，使农村长期处于贫穷落后状态，不可能形成大批剩余劳动力。改革以来，调整经济发展战略，转变经济增长方式，农业生产受到重视，农民收入和农业投入开始增加，农业劳动生产率提高，出现了大批剩余劳动力，需要向城镇和非农产业转移。最后，经济结构转换是基本因素。改革以前的中国经济是典型的二元经济，受到计划体制、赶超战略和户籍制度的作用而不断加剧，产业结构畸形，农轻重比例失调，重工业太“重”、轻工业太“轻”、农业落后，工业“以钢为纲”，资本密集型的重工业有较大发展，而劳动密集型的轻工业和服务业发展落后，不符合劳动力资源丰裕的比较优势，“以粮为纲”限制了农业的全面发展，也妨碍了非农产业的发展。改革以来进行经济结构调整，农业得到重视，发展较快，农村产生大批剩余劳动力，工业化加速，结构得到改善，轻工业的迅速发展需要大量劳动力，乡镇企业异军突起吸纳了1亿多剩余劳动力，但是20世纪90年代后乡镇企业面临二次创业的压力，对劳动力的需求相对减少，加上剩余劳动力规模庞大，完全或主要依靠农业内部的消化和就近就地转移是不可能的，必须突破“没有城市化的工业化道路”的旧有模式，向城市进军来解决劳动力转移的问题。受制于就业制度、户籍制度和社会保障制度的改革滞后，农民还不可能完全离开土地，不能实现市民化，只得在城市的岗位和农村的家庭之间候鸟式往返，形成潮水般的“民工潮”。

2.“民工潮”的利弊

“民工潮”本质上是社会经济发展的必然结果，有利于流出地、流入地和流动人口本身。首先，促进了农业和农村社会经济发展。一方面，大量农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移，缓解农村沉重的就业压力，缓和了紧张的人地关系，为农业生产采取规模经营创造条件。另一方面，农民工进城务工经商，不仅增加了收入、开阔了眼界、增长了才干、提高了能力，还能够从资金、技术、管理知识和意识观念等方面对农业生产和农村发展进行“反哺”，为农业和农村的发展提供新动力，对农村两个文明建设形成有利影响。其次，从四个方面促进了城市经济的发展。一是资源重新配置效应，资源配置逐渐转向劳动力密集的产业，发挥劳动力资源丰富的比较优势，推动了经济快速增长。二是保持比较优势的效应，根据要素禀赋理论，我国利用劳动力资源丰富、便宜的最大竞争优势从事生产和出口，加速农村劳动力转移，能够抑制城市劳动力成本的提高，保持比较优势。三是填补岗位空白的效应，城市劳动力受教育程度逐步提高，倾向于较高层次的职业和岗位，进城农村劳动力则填补了腾出的岗位。四是促进城市建设的效应，城市建设越来越转向依赖自我融资，更多的人口和更活跃的经济发展成为城市建设的积累来源，农村迁移劳动力在其中功不可没。最后，转移劳动力在流动过程中增加了自身的人力资本，提高了生活水平。按照舒尔茨的人力资本理论，迁移也是一种人力资本投资行为，有利于人力资本水平提高。农民工在进城务工经商中会增长才干，开阔眼界，收入也会提高，相应地生活水平也会提高。总之，“民工潮”发挥了我国劳动力充足价廉的比较优势，满足了城市对劳动力的需求和消费需求，增加了城市购买力，扩大了市场需求，提供了更多的积累来源，推动了城市劳动就业等方面的竞争和制度变革，从而极大地促进了城市经济社会的发展。

农民工季节性潮水般地流动也存在许多问题和弊端:“民工潮”带来巨大的交通运输压力，流动费用和管理成本太高;流动人口犯罪现象严重，影响城市社会治安;加剧城市住房紧张，形成脏、乱、差的“棚户区”;在一定程度上存在农民工就业与城市下岗失业职工再就业的矛盾;在交通、水、电等基础设施、环境卫生等方面给城市带来不利影响;农村流出人口计划生育管理和子女教育困难，农民工缺乏社会保障，工资、劳动保护等合理权益也难以保证;农村人口流出引起土地抛荒，造成土地资源浪费，影响到国家粮食安全，等等。这些问题和弊端，虽然有一些经过加强和改善管理，可以在一定程度上得到解决或缓和，但其中不少是只要有“民工潮”就必然会存在，只有“民工潮”消失，这些问题和弊端才能最终消除。

二、从“民工潮”到“民工荒”

由于中国农村剩余劳动力数以亿计，人们一直以为农民工是取之不尽、用之不竭的廉价资源，然而，从2004年初开始，东南沿海地区不断传来招工难的消息，不仅缺技工，连普通工也缺，媒体称“民工潮”演变为“民工荒”。

1.“民工潮”中的“民工荒”

我国劳动力供给总量大，现有总人口13亿多，劳动人口7.4亿多，比欧美所有发达国家的总和还多，其中，农村劳动力近5亿人，剩余劳动力至少有2亿人。乡镇企业在20世纪80年代蓬勃发展，吸纳了1亿多剩余劳动力，进入20世纪90年代吸纳能力大幅下降，农村剩余劳动力开始大规模流向城镇务工经商，形成农民工潮水般地在城乡之间流动的所谓“民工潮”。农民工总量呈持续增长之势，1990年有2 135万人，1995年约为8000万人，2003年约为9900万人。农民进城就业是在我国总体就业形势非常严峻背景下的城乡就业结构调整，既面临劳动力供过于求的总量约束，又遭遇各种歧视性制度的结构制约。城镇劳动力市场面临三重压力，一是城镇新增就业人口，每年几百万左右，二是下岗、失业需再就业的人员达1 400多万，三是进城就业的农村剩余劳动力达1亿人左右的高水平，每年还要增加500万人左右。同时，近几年经济增长的就业弹性系数持续下降，新增就业岗位近年一直在800万个左右，供需之间的缺口巨大。20世纪90年代中期以减人增效为特征的国企改革释放出大量下岗失业职工，许多城市政府出于多种原因，出台了保护本地劳动力、排斥外来劳动力的一系列歧视性政策。比如北京市，一直实行严厉的限制外地人口进入的政策，1995年以来制定了一系列政策和法规对外来务工经商人员可以从事的行业和工种进行严格限制，明确实行“规模控制，严格管理，加强服务，依法保护”的方针，市劳动局将外来务工经商人员可以从事的行业限制在13个，工种限制在206个，多为本地人不愿从事的工种，还将部分工种列为限制使用外地人员之列，实施“腾笼换鸟”，对属于限制使用外地人员的行业、工种，要求用人单位必须改用本市人员，凡未经批准擅自招用的，不仅要责令清退，还要按有关规定给予高额罚款。2000年底取消了行业和工种限制，却代之以素质门槛限制，仍然实施总量控制，只改变进京人员结构，不增加数量，招收外地人员的少数工种须经行政审批，其余工种一律要求具备初中以上文化程度，将低学历人员拒之门外。因此，中国“民工潮”目前总的趋势是规模不断扩大，而农民工在城镇就业相当困难。

“民工荒”正是在农民工供过于求、就业困难的总体态势下出现的。劳动和社会保障部课题组就民工短缺问题对珠江三角洲、长江三角洲、闽东南、浙东南等主要劳动力输入地和湖南、四川、江西、安徽等输出大省进行了重点调查，结论是:民工短缺在局部地区客观存在。从地区分布看，企业缺工主要发生在“珠三角”、闽东南、浙东南等加工制造业聚集地区。“珠三角”缺工最严重，有近200万人的缺口，缺工比率约10%，其中，深圳民工缺口约40万人，东莞17%的企业表示有用工短缺，缺口近27万人。福建泉州、莆田两市用工缺口共约10万人。浙江温州等用工较多城市也反映存在不同程度的招工难问题。从行业领域看，招收普通工比较难的工种主要集中在制衣、制鞋、电子、玩具、家具制造、餐饮服务等劳动密集型行业，技工主要缺高级的模具、数控机床、汽车涂装、电子测试等技术人才。从企业类型看，工资待遇低、劳动强度大、工作环境差的劳动密集型企业缺工最突出，月工资700元以下招工困难。从短缺对象看，许多企业用工需求80%以上为年轻女工，18～25岁的年轻女工和有一定技能的熟练工需求量大、严重短缺，局部缺工使一些企业为增加人手而“挖工”，导致用工矛盾扩散、激化，对当地和周边地区的同行业生产形成不利影响。

2.“民工荒”的成因

在“民工潮”还没有消退、数以亿计的农村剩余劳动力还没有实现持久稳定转移、农民工就业仍然相当困难的情况下，却出现了所谓“民工荒”，原因在于:

(1)工资偏低又遭遇物价上涨。有关研究表明，“珠三角”12年来农民工月工资只提高68元。消费物价总体水平明显上升，导致广东、福建等省实际工资水平停滞不前甚至有所下降。工资高低直接关系到招工情况，如深圳市月工资700元以下的企业招工很困难，1000元左右基本可以保持正常用工，1200元以上则能招到比较充足的工人。去年第四季度以来的价格上涨更降低农民工的实际消费能力。消费物价指数从负2%上升至6%，粮食价格今年上半年同比上涨26.7%，农民工无法维持和过去相当的生活水平，不得不“用脚投票”。

(2)用工不规范且合法权益屡遭侵害。不仅工资水平低并经常拖欠，而且农民工的人身安全和尊严、平等择业、劳动保护、社会保障、居住等合法权益长期得不到有效保障，企业随意打骂工人，扣押身份证、暂住证，加班时间过长，劳动环境恶劣，裸体搜身、食物中毒、假酒致命等恶性事件时有发生。随着政府加大农民工的权益保障力度，出台相关扶持政策，农民工会出现，“第二代农民工”崛起，均推动了农民工为自身权益的抗争，使得有些企业无法留住老员工，也招不到新工人。尤其值得指出的是，“第二代农民工”即年龄在18～25岁之间、文化程度普遍在初中以上的新一代农民工，不同于文化水平不高、“有工就打”的第一代农民工，他们自我保护、自我价值实现的意识不断加强，对职业岗位、工资收入的要求更高，敢于挑肥拣瘦，敢于频繁跳槽，敢于为待遇同企业主“叫板”，达不到要求，宁可不干。这是造成“民工荒”的重要因素。

(3)农业比较效益提升使部分农民工回流。农民流动的关键在于务工的收入高于农业，农产品价格回升和税费改革深化、特别是农民增收政策的出台，提高了农业比较效益，部分农民工回流。2004年中央1号文件出台后，农民种粮的积极性更高了，许多被撂荒的土地重新得到耕种。根据国家统计局抽样调查，上半年农民收入同比增长16.1%，每月平均现金收入为224元，暗示着外出农民工的纯收入要达到300元以上才合算。

(4)计划生育和教育事业发展减少青壮年劳动力供给。能够满足城市需要、有一定知识和技能的青壮年劳动力并非无限供给。乡村人口逐步减少，^[20]并在持续扩大，意味着“农民工”的来源将出现萎缩。而且，计划生育造成了人口增长断层，影响到劳动力持续供应。现在农民工的主体来源于1975～1985年出生的人口，而这十年比1964～1974年减少5 584万人，显然，现阶段的劳动力供给相对减少。况且，第一代农民工遭受的不公平待遇影响到第二代农民工的打工积极性。另外，随着教育事业的改革和发展，千家万户的家长都竭力让子女延长受教育时间，农民子弟受教育的机会也增加，也减少了青壮年劳动力供应。

(5)企业需求迅猛扩张引发用工短缺。2003年下半年我国部分行业出现过热现象，刺激了企业的用工需求。广东等地外贸订单激增，劳动密集型企业扩张迅猛，许多企业扩充产能、上新生产线，用工需求大幅增长，如深圳对外来劳动力的需求近3年来每年增长10%。

(6)全方位开放和地区经济发展分流部分农民工。“长三角”、环渤海、泛珠三角经济圈初步形成，农村劳动力外出选择的机会加大，流向多元化。而且，“长三角”由于工资水平、劳动保障等更优裕，从“珠三角”吸引了许多务工者。本地经济快速发展为农村劳动力就地转移提供便利。东部进入结构调整和升级阶段，一部分劳动密集型以及与当地产业关联度不强的产业向中西部转移，本地民营经济加快发展，新办一批企业，不少农村劳动力在当地找到了打工机会。

(7)缺乏教育培训使农民工不能满足技术岗位的需求。据第五次人口普查的数据，我国农村15岁以上劳动人口平均受教育年限7.85年，15岁及以上人口中，小学及以下文化程度占52.3%，文盲占11.6%，高中及以上文化程度只占7.7%，大专以上学历人口不足1%。但是，企业对劳动者综合素质特别是劳动技能的要求越来越高，以输入地广东为例，按照“十五”计划，到2005年对技能工人的需求总量为502.4万人，目前只有365万人，缺口130万人。供需之间的素质落差造成沿海地区高素质、高技能的技工一直都缺乏。

(8)企业用工理念加剧用工短缺的矛盾。许多企业只招收年轻女工，导致用工性别、年龄需求失衡。珠三角不少企业用工男女比例为1∶5，年龄在18～25岁之间的劳动力占八成，许多企业还想找熟练工。结果造成供求错位严重:招男工容易，女工难，招新手容易，熟手难，招普工容易，技工难，招高级技工更难。

总之，沿海局部地区、行业和企业出现的民工短缺，是劳动力供需机制、市场调节的结果，是中央政府实行宏观调控、优惠政策向农村倾斜力求社会均衡发展的结果;同时，也暴露出农村剩余劳动力顺利转移的制度性障碍。我们认为，就业、工资、劳动保护、职工培训制度上的缺陷是引起“民工荒”的主要因素，如果打工收入增加、待遇合理，即使粮价上涨、农业生产补贴增加、种田比较收入提高，也不会出现“民工荒”。

3.“民工荒”的利弊和趋势

“民工荒”使部分企业对劳动力的需求得不到满足，对局部地区的经济发展形成不利影响，而且使农民的非农化受阻、推迟，不利于“三农”问题的最终解决。然而，由于“民工荒”暴露了经济发展和劳动就业方面的一些深层次问题和制度缺陷，有助于推动这些问题的解决。

一是有利于改善农民工的待遇。部分企业工资水平低下、劳动用工状况恶劣，虽然历来为社会普遍关注，各级政府也力图通过法律、行政措施加以改善，但收效甚微。“民工荒”突显市场力量，实际上造成了“企业慌”。“珠三角”不少企业主开始注意改善用工环境、增加工资以吸引劳动力，注重企业文化的建设，增强员工对企业的归属感，重视农民工素质的培养和提高。“长三角”企业相继调高农民工工资，幅度在7%～12%之间。政府也在行动，广东省正在调高最低工资标准，一些地方政府组团到外省招工，向农民工承诺提供路费、预支首月工资等优惠条件，一些基层干部主张政府加大工业园区公共服务的投入，为民工营造一个具有人情味的工作环境。

二是有利于沿海地区的产业升级和产业梯度转移。劳动力短缺将会提高东部沿海地区的劳动力成本，一些利润空间比较大的企业会直接涨工资来吸引农民工;一些企业会用机器代替劳动力，通过机械化减少用工数量;一些企业会采取兼并重组的方式做大做强，以扩大规模来弥补成本上升导致的利润损失;还有一些企业会向人工成本低廉的中西部转移。这些调整可以促进产业升级，推进业已存在的产业转移，促进中西部的发展。

三是有利于经济发展战略的转变。20多年来，东部沿海地区主要依靠大量廉价、技术含量低的农村转移劳动力从事劳动密集型产业的生产，实现经济高速增长;企业依靠压低工资、减少改善劳动条件的必要投入以保障低成本，赚取更多的利润。国际经验表明，对廉价劳动力的过度依赖和榨取会导致资本的短视化和劣质化，而且会造成社会需求萎缩，使经济发展缺乏后劲和应变能力。事实上，“民工荒”迫使一些企业在提高劳动者待遇上面临生死存亡的两难选择，即提高待遇，企业可能失去利润;不提高待遇，企业则雇不到工人。发展生产力的最终目的是要提高劳动者的福利水平，随着经济快速发展、生活水平上升，劳动力成本必然不断提高，而且经济的持续增长也需要高素质、高工资的劳动力。在国际社会推行SA8000企业社会责任认证标准的压力之下，沿海地区乃至全国必须实行从低教育、低技术、低劳动生产率、低工资、高劳工淘汰率的粗放型经济发展战略向高教育、高技术、高劳动生产率、高工资、高福利的集约型经济发展战略转变，有效的途径就是重视人力资源开发和培训，企业、个人、政府和社会都要加大教育培训的投资力度。

四是有利于各种相关制度的完善和创新。劳动就业制度、工资制度、培训制度、保护制度及其执行上的严重缺陷，是造成“民工荒”的基本原因，“民工荒”正是对这些制度缺陷的有力反抗，通过市场机制的作用，必将极大地推进这些制度的改革和创新。

从民工荒的影响来看，它是局部地区出现的、短期的结构性劳动力供求失衡，不会扩展为全国性的、影响经济发展的严重问题。理由是:我国劳动力供过于求的状况将来若干年都不会改变;2004年外出打工的农村劳动力同比增长3.8%，和往年相比保持平稳增长;^[21]城镇登记失业率逐年攀升，就业形势并不乐观，而且在未来相当长的时间里都将比较严峻;在缺工最严重的广东，省农调队也认为，总的用工形势仍是供略大于求，短缺只是结构性、行业性和季节性的，不是总体性、全局性、长久性的，用“民工紧”比“民工荒”更准确。因此，过度渲染“民工荒”可能对劳动力流动产生误导。

三、市民化——从农民工到市民

由农民转变为农民工还不是中国农村剩余劳动力转移的最终完成，“民工潮”也不会是永久现象，农民工市民化、“民工潮”消失是必然趋势。

1.“民工潮”消失的趋势

“民工潮”既是经济市场化改革、经济发展战略和增长方式转变及经济结构调整的产物，也是经济体制转轨、发展战略和增长方式转变及结构转换都还没有完全实现的结果。“民工潮”虽然有其产生的必然性和较大的积极性，但毕竟还是一种非常规的成本过高、问题过多、副作用过大的乡城人口流动。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，就业、土地、户籍、社会保障制度改革的完成，发展战略和增长方式转变的实现，二元经济的一元现代化，产业结构的优化升级，“民工潮”必将消失，乡城人口流动将由“滔滔洪水”变成“涓涓细流”，将由“急流”变成“缓流”，将成为正常的更为合理的流动。在不限制和妨碍人口正常流动的前提下，“民工潮”消失得越快，带来的损失就越小。我们认为，消除“民工潮”，乡镇企业的分散发展、非城市化的农村工业化、农业剩余劳动力就地就近转移、农业的产业化都不是根本方法，只有城市化才是根本途径，因为只有城市化水平大幅度提高，使进城的农民工“进厂又进城，离土又离乡”，落后的二元经济才能真正转变成一元现代化经济，“候鸟”式的农民工才能成为永久性的城市职工，农民才能成为市民，“民工潮”才能消失。

2.农民工市民化的趋势

农民工是在非农产业就业还保留农民身份的职工，是在中国体制改革、结构转型时期，在特定的制度条件下出现的过渡性的特殊群体。农民工既是一个与户籍制度相关的身份概念，还是一个与就业产业相关的身份概念，农是指农业，工是指工业等非农产业，农民工则是指原来在农业就业、户口也在农村，现在转到工业等非农产业就业、户口还在农村的劳动力。如果像其它工业化国家一样，中国农民在非农化的同时也实现城镇化，也就没有所谓农民工，也不会产生什么农民工问题。农民工包括两大类，即进城的农民工(包括在城镇的乡镇企业的农民工)、农村的乡镇企业的农民工，前者占多数。进城农民工的根本出路是市民化。与“民工潮”即农民工如潮水般地在城乡之间流动的现象一样，农民工也是农业发展、工业化和城市化进程加快、实行“离土不离乡、进厂不进城”的非城市化的农村工业化战略、城市化滞后于工业化、户籍、就业、土地等制度还在改革之中的产物，必将随着中国体制改革、结构转型任务的完成而消失。中国大多数农民的非农化、市民化将经历一个与其它工业化国家不完全相同的农民→农民工→市民的变迁过程，即农民退出农业、进入工业等非农产业就业、再融入城市成为市民的过程。

这里需要指出的是，并不是所有的农民工，更不是所有的农民都要市民化。中国的国情是人多地少、人地矛盾突出。人多决定农业劳动力即使在工业化和城市化实现之后还可能长期保持在20%到10%以内，不可能像美国那样农业劳动力不到总劳动力的3%，还会有相当数量的农民不能非农化;由于要非农化的农民的数量十分庞大，有好几亿人，不可能全部市民化，即使是非农化的农民，比如农村的乡镇企业的农民工，也会有相当部分只能是“离土不离乡，进厂不进城”，只能成为社会主义新农村的村民。

四、消除“民工潮”和“民工荒”、实现市民化的制度创新

“民工潮”和“民工荒”是中国农民非农化和城镇化过程中出现的非持久性的特殊现象，是中国农村剩余劳动力转移不顺畅、不合理的表现，不利于中国农村剩余劳动力顺利、有效、持续转移。造成这种现象的原因主要是我国二元经济结构中阻碍农民非农化、城镇化的各种制度上的缺陷，只有通过深化改革，进行一系列制度创新，扫清制约农村剩余劳动力转移的各种制度障碍，确保大多数农民顺利有效、持久稳定地实现非农化和城镇化，才能从根本上消除“民工潮”和“民工荒”这两种延长转移过程、增加转移成本、损害农民利益、不利于“三农”问题解决的非正常现象，完成中国农村剩余劳动力的转移。

1.创新户籍制度，实现劳动力合理流动

城镇化是“民工潮”消失的根本出路，也是消除“民工荒”的重要途径。因为农民非农化的同时又实现了城镇化，就不用回乡过年、种田，也就不会潮水般地流动，城镇劳动力需求也可以得到比较稳定地满足。二元户籍制度是妨碍城镇化的主要制度缺陷，是进城农民面临各种歧视的基础性制度，目前小城镇的户籍基本放开，但由于制度惯性和部门利益的阻碍，农民工不能获得大中城市的户口，不利于农民转变为市民。必须创新户籍制度实现劳动力合理流动，基本思路是:户口与福利保障脱钩，消除农民和市民的身份差别，逐步实现居住自由、迁移登记的制度。基本措施是:进一步放开小城镇的户口，鼓励农民到小城镇投资兴建“农民城”，优先办理城镇户口;适当放开中小城市户口，对长期在中小城市就业和居住的农村人口准予办理常住户口;大城市继续实行比较严格的户籍制度，对有稳定工作和住所并在城市居住较长时间、在城市购买商品房或投资达到一定额度、有特殊贡献和才能的流动人口，办理长期居住证。

2.创新劳动就业制度，实现平等就业

首先，深化劳动就业制度改革，形成全国统一的劳动力市场，允许劳动力自由流动，建立市场导向、公开招聘、公平竞争、择优上岗、能进能出、能上能下的就业机制，尽快调整和取消许多大城市仍在实行的限制农民工在城市就业的歧视性“腾笼换鸟”政策。其次，发挥公共就业服务机构的主导作用，完善就业服务体系，发展跨地区劳务合作，畅通用工信息渠道。围绕企业的需求开展服务，帮助企业了解劳动力市场信息，指导企业合理确定招工条件，扩大招工范围，缓解供求矛盾;扶持帮助农民工实现“团体就业”的“专业劳动输出中介组织”;加快建设劳动力市场信息系统，加强劳动力市场信息的分析、预测和发布，为全国范围内的农民工流动提供及时全面的信息引导;发展职业教育事业，把农民工纳入流出地和流入地免费就业培训的范围。

3.创新劳动保护制度，保障人身安全

第一，严格贯彻执行《安全生产法》、《职业病防治法》等法律法规，加强检查和监督，促进各项法律法规的落实。第二，强化用人单位的劳保意识和安全意识。高度重视农民工的生产安全和职业病防治，按照国家标准和行业要求，提供必要的安全生产设施、劳保条件和职业病防治措施，加强农民工的上岗培训，将其纳入工伤保险范围。第三，不断提高农民工的综合素质，加快由农民向市民的转化。如深圳市编写《劳务工健康教育读本》发放给劳务工，增加疾病预防知识，提高自我保护意识和能力。第四，加大将农民工纳入工会组织的工作力度，更好地保护他们的权益。

4.创新劳动工资制度，保护劳动报酬权

第一，严格贯彻落实国务院办公厅《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，通过完善劳动合同管理、明确劳动报酬条款等措施解决拖欠和克扣农民工工资的问题。第二，加大建筑业整饬力度，规范市场秩序，严格贯彻中央银行《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，从源头上解决工程款拖欠导致的工资拖欠问题。第三，用人单位要提高法律意识，加强管理，尊重劳动者的报酬权，依法规范用工行为，诚信、守法经营。第四，增强农民工的法律意识，提高依法维权能力。农民工要和用人单位签订劳动合同，确定工资支付办法，并索要相应的凭据，注意履行劳动合同。第五，加强对农民工的法律援助工作。第六，发挥舆论监督作用，调动新闻媒体的维权积极性。

5.创新社会保障制度，保护劳动力资源

创新社会保障制度，坚持分阶段、逐步完善的原则建立农民工社会保障制度。首先，按照普遍性原则建立农民工最迫切需要的、也是所有建立社会保险制度的国家普遍优先考虑的工伤保障制度。工伤保险不存在账户积累和转接问题，成本不高，可操作性强，对农民工是风险分散机制，对用人单位是工伤赔偿机制。其次，建立医疗保障特别是大病保障机制。在对农民工进行分类的基础上区别对待，根据本地服务时间长短和社会贡献大小确定享受医疗保障待遇的高低。再次，动员政府、社会和雇主的财力，建立以农民工为主体的社会救济制度，包括遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊情形下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公正待遇时的法律援助等，防止农民工遇到特殊困难而陷入绝望境地，可采取官民结合形式，由政府发挥主导作用，并发挥民间慈善公益事业的作用。最后，建立农民工社会养老保障制度，由用人单位和农民工共同承担保费，存入个人账户，还可以采用“以土地换保障”的机制，用土地使用权信托、抵押等方式来补充一部分资金。

6.创新城镇住房制度，实现居者有其屋

创新城镇住房制度实现农民工居者有其屋，逐步改善居住条件，最终纳入城市住房体制。一是制定强制性的居住标准，包括集中居住在职工宿舍、工地工棚和散居在城乡结合部的农民工。二是改革房屋出租制度，简化手续，将办证制度改为登记制度，使全部出租房屋纳入管理范围，坚持“谁出租，谁协助管理”的原则，居(村)委会中外来人口管理站要定期对辖区内出租房屋进行检查，对于出租房屋内的外来人口情况做到及时了解。三是针对农民工的消费特点，集中建设农民工公寓，为外来务工人员和企业解决后顾之忧，加强外来人口管理，提高思想文化素质。实践证明，政府牵头、吸引社会资金开发是一种行之有效的模式。四是向农民工开放二级房屋市场。一部分进城时间较长、经济收入较高的农民工群体具备购买能力，而基于户籍制度的房地产市场限制了他们的消费，必须降低购房门槛，向农民工开放二级房屋市场。五是制定城市住房政策必须考虑作为弱势群体的农民工的住房问题，逐步将其纳入城市住房体系。

五、农民工市民化的成本应该由谁来承担

最后要说明的是，除了通过上述制度创新，为农民工市民化提供制度保证之外，农民工市民化还有一个需要有效解决的困难问题，即农民工市民化的巨大成本应该由谁来承担。我国提出2020年将要基本实现工业化和城市化，根据《中国统计年鉴》提供的数据，2001～2004年中国城市化率每年平均提高1.4%，如果按照这个城市化水平提高的速度计算，2020年中国城市化率将达到60%左右，据测算2020年中国总人口将达到14.5亿左右，城市总人口则将上升到8.7亿，2004年城市总人口是5.87亿，到2020年城市人口将增加近3亿，假定其中2亿是农民工及其子女。按照中国科学院可持续发展战略研究组的测算，每转变一个农民成为城市居民需支付社会总成本约2.5万元，2亿农民工及其子女市民化，需要支付社会总成本约5万亿元，按16年计算，每年需要支付社会总成本约3千多亿元。谁来支付这个成本?肯定主要不能直接由农民工支付，因为农民工的收入已经很低，既无力支付，也不合理。当然，也不能由城市居民承担。我们认为，农民工市民化的社会成本，除了雇用农民工的企业和农民工自身要支付一部分之外，主要应该由各级政府支付，现在政府应该有这个财力。而且，政府支付只是名义上的，实际上是由农民工间接支付的。因为，政府在这方面支付的资金，可以主要来源于由农民工创造的价值转化而来的利润和税收。每年每个农民工只创造3000元利润和税收，1.2亿农民工就有3600亿元，足够支付农民工市民化的社会成本。事实上，每年每个农民工创造的利润和税收，远远不止3000元。所以说，农民工市民化的社会成本实际上主要是由农民工自己支付的。

参考文献

蔡昉．中国人口与劳动问题报告．北京:社会科学文献出版社，2004．

蔡昉，林毅夫．中国经济:改革与发展．北京:中国财政经济出版社，2003．

魏津生．中国流动人口研究．北京:人民出版社，2002．

辜胜阻，简新华．当代中国人口流动与城镇化．武汉:武汉大学出版社，1994．

简新华，张建伟．从“民工潮”到“民工荒”——农村剩余劳动力有效转移的制度分析．人口研究，2005(2)．

中国科学院可持续发展战略研究组．中国城市化的成本分析．中国网，2005-3-18．

(原载经济科学出版社2007年3月出版的《发展经济学研究》(第四辑)，为国家社会科学基金首届重大招标项目“工业化和城市化过程中的农民工问题研究”的研究成果，批准号05＆ZD056，与张建伟合写)

【注释】

[1]牛津高阶英汉双解词典(第4版)．北京:商务印书馆，牛津大学出版社，1997:1673．

[2]辜胜阻．非农化及城镇化理论与实践．武汉:武汉大学出版社，1999:6．

[3]我国研究城市化问题的学者广泛使用着与城市化道路有关的几个概念，包括城市化模式、城市化发展模式、城市化类型、自上而下的城市化、自下而上的城市化等，内涵交叉，外延不清，相互关系不明。为了规范城市化的研究，有必要澄清这几个概念的内涵和外延，明确相互之间的区别和联系。城市化模式严格地说是指城市化发展的状况和道路的总和，是一个总体概念。不同的城市化模式，应该具有不同的发展状况、不同的实现城市化的动力、机制、原则和方式。城市化类型则是从不同角度、依据不同的标准、按照城市化各个方面的各种不同的特征而划分的种类、形式。我国理论界现在往往把“模式”与“类型”混用，仅依据城市化的某一个或某几个方面的特征，就概括为某种城市化模式，实际上这些都是以不同标准划分的不同的城市化类型，这些“模式”与“类型”是等同的，并不是严格意义上的“模式”概念。城市化可以从不同的角度，按照城市化的某个或某些特征，分成各种不同的类型:(1)按照城市化与工业化发展水平的相互关系的不同，城市化可分为适度同步城市化、过度城市化和滞后城市化。(2)按照城市空间布局结构的不同，城市化可分为网络式和据点式城市化、分散型和集中型城市化。(3)按照城市发展的方式不同，城市化可分为内涵型和外延型城市化。(4)按照城市化实现机制的不同，城市化可分为市场型和计划型城市化。(5)按照城市化的动力机制的不同，城市化可分为自上而下和自下而上的城市化、政府发动及推进型和民间发动及推进型城市化。(6)按照城市化发展的水平不同，城市化可分为发达型和发展型城市化。我们这里所讲的城市化发展模式是以城市化与工业化和经济发展相互关系的状况及处理二者关系的原则和方式为标准而区分的城市化的不同类型。

[4]参见简新华，刘传江．世界城市化的发展模式．世界经济，1998(4)．

[5]参见辜胜阻，简新华．当代中国人口流动与城镇化．武汉:武汉大学出版社，1994:398-409．

[6]参见李文溥，陈永杰．中国人口城市化水平与结构偏差．中国人口科学，2001(5)．钟水映，李钧鹏．中国城市化发展滞后的正确评估与问题的解决之道．人口与经济，2001(12)．

[7]［美］马尔科姆·吉利斯等．发展经济学．北京:经济科学出版社，1990:716．

[8]费孝通．我看到的中国农村工业化和城市化道路．浙江社会科学，1998(4)．

[9]详见朱庆芳等编．世界大城市社会指标比较，北京:中国城市出版社，1997;中国统计年鉴(1996)．北京:中国统计出版社，1996．

[10]王放．中国城市化与可持续发展．北京:科学出版社，2000:47，106．

[11]编辑委员会．中国城市发展报告(2001-2002)．北京:西苑出版社，2003:175．

[12]参见简新华，毕先萍．“腾笼换鸟”与下岗职工再就业．理论月刊，2002(4)．

[13]UNITED NATIONS．World urbanization prospects．the 1994 revision．NewYork:United Nations，1995．

[14]世界银行．1995年世界发展报告．北京:中国财政经济出版社，1995:223．

[15]刘开明．边缘人．北京:新华出版社，2003．

[16]孙玉波．把农民工的安全放在心上．解放军报．2003-6-10．

[17]根据《中国统计年鉴》历年数据整理。

[18]李珍．社会保障理论．北京:中国劳动社会保障出版社，2001:1．

[19]蔡昉，林毅夫．中国经济:改革与发展．北京:中国财政经济出版社，2003:60．

[20]赵晓．民工荒:劳工不足或宏观经济波动．中国经济网，2004-08-16．

[21]万建民．“民工荒”究竟让谁着慌了?．经济日报，2004-8-16．