价格行为的法律制度

第二节　价格行为的法律制度

一、我国的价格管理体制

价格管理体制是指有关一国的价格管理机构的设置、权限划分和职能的规定。我国的价格管理机构是政府各级物价主管部门和其他有关部门。

《价格法》对我国的价格管理机构的分工作出了明确规定：国务院价格主管部门统一负责全国的价格工作；国务院其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的价格工作；县级以上的各级人民政府价格主管部门负责本行政区域内的价格工作；县级以上各级人民政府其他有关部门在各自职责范围内，负责有关的价格工作。

《价格法》规定，除极少数不适宜由市场调节价格的商品外，多数商品的价格放开，由经营者在国家政策指导下自主制定，只对其价格行为通过法律法规进行规范，而对极少数商品和服务的价格，用政府的定价目录规定其范围，由政府的价格主管部门和其他有关部门进行管理。

二、经营者的价格行为

我国确立了市场调节价即经营者自主定价在价格形成中的主要地位，生产经营者能够直接根据市场价格和供求的变化，决定生产经营活动。在这样的价格机制中，经营者的价格行为对于商品和服务价格的形成具有关键性的作用，把经营者的价格行为纳入法治轨道也就显得尤为必要。因此，《价格法》设专章对经营者的价格行为进行规范。

（一）经营者定价的原则与依据

根据我国《价格法》的规定，经营者定价应当遵循以下三个原则。

（1）公平原则。公平是法律的价值目标之一，也是《价格法》规定的经营者定价应当遵循的首要原则。由于价格在本质上反映的是人与人之间的关系，体现着交换各方的商品关系和经济利益分配，因此商品或服务价格确定的合理与否，直接关系到公平这一法律价值的最终实现。为此，经营者在定价时必须恪守公平原则。

（2）合法原则。合法是指经营者的价格行为要符合法律、法规的规定，不得与现行立法相违背或冲突。在市场经济条件下，多数商品和服务的价格是由经营者自主制定，并通过市场竞争最终形成的。但是，经营者的价格行为并非绝对自主、毫无限制。《价格法》的立法目的之一，就是要明确经营者享有的价格权利和承担的价格义务，经营者必须在法定权限内行使价格权利并切实履行应负的价格义务。唯有如此，完善的市场价格机制才能真正地确立起来并得到切实保障。

（3）诚实信用原则。诚实信用是指导市场经营者在从事价格活动时必须恪守信用，诚实不欺，这是道德要求在法律原则中的具体体现。在经营者价格行为中贯彻诚实信用原则，对于防范不正当价格行为、保护消费者的正当权益具有重要的意义。

价值规律表明，价格作为价值的货币表现受供求关系等因素的影响，并不总是与价值一致，而是趋向于价值、围绕着价值上下波动。这一规律揭示了经营者定价的基本依据只能是生产商品或提供服务的生产经营成本和市场供求状况。据此，《价格法》第8条明确规定：“经营者定价的基本依据是生产经营成本和市场供求状况。”

（二）经营者的价格权利

在市场经济条件下，经营者的价格行为在价格体系中占有十分重要的地位，直接决定着大部分商品和服务价格的最终形成，经营者的价格权利受到法律的保护。根据我国《价格法》的规定，经营者享有下列价格权利。

1．自主定价权

自主定价权是指经营者有权按照《价格法》的规定自主确定商品和服务的价格。这是经营者作为社会主义市场经济条件下的独立市场主体所享有的最基本权利。该权利包括以下几个方面。

（1）经营者有权制定属于市场调节的价格。这种价格形式能够及时反映市场的供求变化和竞争状况，自由灵活。赋予广大经营者自主制定市场调节价的权利，有助于形成以市场为主要导向的价格体系。

（2）在国家规定的基准价或浮动价幅度内，经营者享有自主制定商品和服务价格的权利。这种价格形式要求经营者必须在国家规定的基准价或浮动价的幅度内，根据市场供求关系和竞争状况，在国家允许的幅度内行使定价权。

（3）一定新产品的试销定价权。实行政府定价和政府指导价的商品价格主要由政府行使定价权，但在某些特殊情况下，仍有必要将定价权赋予经营者。如新产品上市之初，该产品的市场供求状况尚未明朗化，此时由该新产品的经营者根据该产品的生产成本及对市场需求状况的预测，自由制定市场价格是较为切实可行的。因此，我国《价格法》明确赋予了经营者在这一特定情况下的定价权。

2．建议权

建议权是指经营者有权对政府指导价和政府定价提出意见和建议。这是实现政府价格决策和价格管理民主化、科学化的必要条件。该权利包括两个方面的内容。①经营者有权对政府价格主管部门和其他有关部门在制定政府指导价、政府定价时提出意见。经营者提意见的途径有三个：一是参加政府举办的价格听证会；二是在政府进行价格、成本调查时提出意见；三是直接向政府价格主管部门和其他有关部门反映意见。②经营者有权对政府指导价及政府定价提出调整建议。

3．检举、控告权

经营者享有自主定价权，对确立以市场调节价为主体的市场经济价格体系具有重要意义，经营者定价权能否得到切实保障，直接关系到市场经济体制的建立，因此，确保经营者法定定价权的实现尤为重要。当经营者的自主定价权受到他人的侵犯，导致这一法定权利难以实现或遇到障碍时，法律赋予经营者向有关主管部门或司法机关进行检举或控告的权利，通过对侵权行为人的制裁来消除权利行使的妨碍，以保障自主定价权的最终实现。

（三）经营者的价格义务

根据《价格法》的规定，经营者在享有价格权利的同时，必须承担下列价格义务。

1．依法定价的义务

依法定价有两层含义：一是经营者的价格行为要合乎现行法律法规的规定。这里所说的法律法规既包括价格管理方面的法律法规，如《价格法》以及与其配套的行政法规、地方性价格管理法规，也包括其他与价格管理有关的法律法规，如《消费者权益保护法》、《产品质量法》等；二是要执行依法制定的政府定价、政府指导价以及法定的价格干预措施、紧急措施等。

2．合理诚实定价的义务

合理诚实定价的义务表现在如下几个方面。①经营者应当根据其经营条件建立健全内部价格管理制度，准确记录与核定商品和服务的生产经营成本，不得弄虚作假。这是合理定价的基础和前提，同时也便于价格监管部门对商品与服务的价格进行及时的监控和管理。②经营者在定价权限内制定的价格要有合理的依据，这一合理的依据即商品或服务的生产经营成本及市场供求状况。经营者的经营行为可以对生产经营成本产生明显的影响，经营者应当努力改进生产经营管理，降低生产经营成本，同时也必须考虑市场的供求状况，合理地确定商品或服务的价格。

3．明码标价的义务

《价格法》第13条规定：“经营者销售、收购商品和提供服务，应当按照政府价格主管部门的规定明码标价，注明商品的品名、产地、规格、等级、计价单位、价格或者服务的项目、收费标准等有关情况。经营者不得在标价之外加价出售商品，不得收取任何未予标明的费用。”价格行为应为公开行为，经营者对法律规定的应当公布的项目必须如实公布。经营者的这一义务直接关系到消费者知情权的实现，即消费者有知悉其购买、使用的商品或接受的服务的真实情况的权利，作为经营者有义务保证消费者知情权的实现。经营者应按照诚实信用原则，如实标明法律要求公布的商品或服务项目，与消费者公平交易，不得牟取未予标明的额外利益。

4．不得从事不正当价格行为的义务

不正当价格行为是指经营者违背价格立法的原则或规则，出于非正当目的而为的各种行为。我国《价格法》规定，经营者不得有下列不正当价格行为：价格垄断行为、价格欺诈行为、哄抬价格行为、变相抬价、压价行为等。

（四）行业自律价

1．行业自律价的性质

行业自律价是指生产同一产品或提供同种服务的企业自发结成的行业组织，为保持本产品在国际或国内市场中稳定、健康的竞争秩序，通过成本效益、市场份额、发展潜力等综合分析，在民主集中的基础上，确定该产品在市场上的基准价（最低价或平均价）的自主行为。行业自律价是企业相互之间的价格约束，不是政府部门的行政指令，是动态的、浮动的指标，而非一成不变的。《价格法》第17条规定：行业组织应当遵守价格法律法规，加强价格自律，接受政府价格主管部门的工作指导。

2．行业自律价的利弊分析

行业自律价作为本行业企业集体行动的结果，既能有效防止企业个体的“非理性人”缺陷，也能弥补政府决策的不足。但是，行业自律价也并非万无一失，尤其在市场机制尚未完全有效建立的我国，没有政府指导的行业自律价可能会违背政府的产业政策或者不利于市场秩序的稳定，如为维护被淘汰产品的市场占有而抵制先进技术的推广应用，恶意串通形成垄断价格等。因此，如何利用好行业组织自律的功能，如何充分发挥行业组织中各企业的积极性，如何科学有效地制定行业自律规章并监督其实行，如何在维护行业组织本身利益的同时最大限度地体现政府的经济政策等都是应当考虑的问题。

3．制定行业自律价需注意的问题

行业自律价利弊共存，为了趋利避害，需要注意以下方面：制定行业自律价应当进行广泛的调查和研究，认真了解和掌握各地各类企业的生产经营状况，对本行业的现状和发展前景有比较客观的认识，在此基础上，发扬民主，制订方案。自律规则力求具有灵活性，在保持适度竞争的同时，照顾到不同企业的特殊性。自律规则应当接受政府有关部门和社会各界的监督和管理，对于保护落后的做法，政府可以提出调整方案。

三、政府的定价行为

在市场经济条件下，虽然市场调节价成为价格体系的主体，但为了保障国计民生的需要，仍需对部分商品和服务实行政府定价和政府指导价，这两种价格形式主要是通过政府的定价行为最终实现的。为规范政府的定价行为，我国《价格法》用专章对政府定价的依据、范围、程序以及价格听证制度作出了规定。

（一）政府定价的依据

《价格法》第21条明确规定：“制定政府指导价、政府定价，应当依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况、国民经济与社会发展要求以及社会承受能力，实行合理的购销差价、批零差价、地区差价和季节差价。”也就是说，政府定价行为必须依据以下三种客观情况。

（1）社会平均成本。这是制定政府指导价和政府定价的基本依据。价格是价值的货币体现，因此必须遵循这一价值规律。成本既包括生产成本，还包括销售成本，它是保证企业正常经营活动的最基本条件。社会平均成本是指部门内的不同企业生产同种商品或提供同种服务的平均成本，以此为基础制定价格，有利于促进公平竞争，提高经济效益。

（2）市场供求状况。商品的价格是在竞争中实现的，市场供求状况不仅是经营者制定市场调节价的重要依据，也是政府指导价和政府定价的重要依据，国家价格宏观调控的目的是引导市场而不是扭曲市场。

（3）国民经济和社会发展的要求及社会承受能力。国民经济和社会发展体现了国家的利益，政府定价行为要符合国民经济和社会发展的总体要求，只有这样，才能很好地抑制通货膨胀，保持价格总水平的稳定。同时，社会承受力也是政府定价行为的重要依据之一，政府实施定价行为的范围，大多是垄断性的基础产业、公用事业、公益事业，涉及面广，与社会成员利益密切相关，因此，必须充分考虑社会承受力，以利于社会稳定。

（二）政府定价的范围

作为国家价格调控手段之一的政府定价行为，是国家因市场的不完全和价格机制本身的缺陷而采取的一种直接干预措施，过多的或不恰当的干预不但起不到弥补缺陷的作用，反而会使这一作用失败。因此，应当将政府定价行为控制在一个合理范围之内，以不损害价格机制作用为原则，以创造价格机制正常运行的条件和弥补价格机制缺陷为目的，并以此来确定定价范围。

我国《价格法》规定了确定政府定价行为的五个基本领域，对于这些领域的商品或服务价格，在必要时可以实行政府指导价或政府定价。

（1）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品。在现实生活中，与国民经济发展和人民生活关系重大的商品为数不少，这类商品并不都要实行政府指导价和政府定价。判断是否有必要对其实施政府定价行为的标准是供求状况。如果不对严重供不应求的重要商品进行控制，价格大幅度上涨，就不利于保护广大人民群众的利益，价格变动会对生产和生活造成重大影响，因此政府应适当控制，实行政府指导价和政府定价。

（2）资源稀缺的少数商品。如果只由价格机制发生作用，则稀缺的资源会集中到那些出价虽高但并非迫切需求的买主手中，导致稀缺资源的垄断和浪费，因此应实施政府定价行为。

（3）自然垄断经营的商品。自然垄断主要是由于资源条件、技术条件以及规模经济的要求而无法竞争或不适宜竞争而形成的垄断。国家允许这种垄断以避免竞争造成的混乱和浪费。但是在这些垄断行业，消费者没有选择余地，交易双方处于不平等地位，因此为防止该行业经营者抬高价格，政府必须进行价格管制。

（4）重要的公用事业。这是为适应生产和生活需要而经营的具有公共用途的服务行业。这些行业因价格机制的缺陷也不宜竞争，其服务价格以及所销售商品的价格必须由政府制定。

（5）重要的公益性服务。这些行业关系到全体社会公众的福利，多数由政府投资兴办，其经营目的不是营利而是服务，因此应由政府规定收费标准。

政府定价行为要求定价行为主体必须由法律授权。对此，我国《价格法》规定了两级主体：一是国务院价格主管部门和其他有关部门；二是省级人民政府价格主管部门和其他有关部门。它们各自的定价权限分别依据定价目录。

（三）政府定价的程序

为有效规范政府的定价行为，减少政府定价的盲目性和随意性，除明确政府定价的依据、政府定价的范围与权限划分之外，还要通过立法对政府的定价行为在程序上提出要求，以保障政府的定价行为有序运行，对社会经济的发展起到适时、正确的调控作用。根据《价格法》的规定，政府定价需经调查、听证、公布等程序。

1．调查

根据《价格法》规定，政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。价格和成本调查是指对商品和服务生产经营过程中价格和成本构成因素情况的了解、审核，是定价的一项基础工作，是提高政府制定价格科学性的重要保证。惟其如此，才能确保政府定价的合理性与可行性。

2．听证

制定关系到群众切身利益的公用事业价格、公益事业价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，须依法建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。

3．公布

政府指导价和政府定价制定之后，由制定价格的部门向消费者、经营者公布。对于不易造成抢购的，可事前公布；对于事前公布容易引起抢购的，可事后公布。实行价格公布制度可以规范政府的定价行为，提高定价的透明度，便于经营者执行，也便于消费者监督。

此外，由于社会经济生活处于不断变化之中，政府对政府指导价、政府定价的具体适用范围、价格水平也应根据经济运行情况，按照规定的定价权限和程序适时进行调整；消费者、经营者也可对政府指导价、政府定价提出调整建议。

（四）价格听证制度

1．价格听证制度的含义

价格听证制度是指政府在制定和调整公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格时，由政府价格主管部门支持，请社会有关方面对其必要性、可行性、科学性进行论证，以形成合理价格的制度。价格听证制度是价格决策民主化和科学化的体现，其重要意义在于：①实行听证会制度，邀请社会各方面代表参加，特别是吸收申报方的相对方——有关用户和消费者参加，有利于沟通经营者与消费者之间的关系，加深相互了解；②实行听证会制度，进行科学、民主定价，可以有效防止乱涨价等侵害消费者权益的行为，有利于促使经营者通过加强经营管理来提高经济效益；③实行听证会制度，有利于提高消费者的心理承受能力。价格听证制度将原来有关部门的定价行为公开化、群众化，并事先就将有关价格的调整信息公之于众，大大提高了消费者的心理承受能力；④有利于使价格决策形成多方制约的机制，提高政府制定价格的科学性、全面性，减少盲目性、片面性，使定价更加符合实际，树立政府的形象和权威。

价格听证制度在我国还处于起步阶段，关于听证会的很多操作方法还在摸索之中，并需要逐步加以完善。例如，在2002年初举行的铁路价格听证会上，铁道部提出的调价方案当时只对消费者代表公布；2003年举行民航价格听证会时，民航价格改革的具体方案很快向社会公开，以广泛地收集全社会的意见，其代表的产生通过摇号的方式来确定。一些听证会有走形式之嫌，如有些地方水电价格要调整的时候，就随便找几个人来座谈一下，在消费者代表的遴选上缺乏广泛性和公正性。这是听证制度还不成熟的表现。听证会不是“决策会”，而是听取消费者意见的会议。消费者代表具有的社会参与背景越广阔，它对价格决策影响就越大。有人认为听证会是“砍价会”，也就是说经营者开个价报给政府，政府再组织个听证会，消费者来到听证会上砍价，再达成“折中价”。这也是对听证制度的一种误解。

2．价格听证制度适用的范围

我国《价格法》第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”根据《价格法》的规定，实行价格听证制度的商品和服务的范围主要有三类。

（1）重要的公用事业。公用事业是指为适应生产和生活需要而经营的具有公共用途的服务行业，如公共交通、邮政、电信、城市给排水、热力、供气等。公用事业行业提供的服务是人们日常生产生活所必需的，重要程度较高。

（2）重要的公益性服务。公益性服务是指涉及公众利益的服务行业，如教育、医疗、防疫、环卫、绿化、博物馆、公园、有线电视、公益广告等。这些行业带有一定的教育、保健和福利性质，不宜以追求利润最大化为经营者的行为目标，且由于历史原因，目前我国在这些行业才刚刚引入竞争机制，尚未形成充分竞争，所以价格不宜放开。

（3）自然垄断经营的商品。自然垄断经营主要是指由于自然条件、技术条件以及规模经济的要求而无法竞争或不适宜竞争形成的垄断，如自来水、燃气、集中供热、供电等。

3．价格听证制度应当遵循的原则

价格听证制度的目的在于实现政府定价行为的民主性、公正性，因而价格听证必须遵循以下两个原则。①保护经营者、消费者权益的原则。建立价格听证制度的根本目的就是要维护经营者和消费者的合法权益，因而在贯彻价格听证制度、举行价格听证会时必须坚持保护经营者和消费者权益的原则。②公正与公开的原则。公正首先要求在价格决策听证过程中，政府应当站在客观公正的立场上，既要维护国家的全局利益，又不能忽视经营者和消费者的权益。其次要求听证会的程序公正，有好的制度但没有实施这种制度的好的程序，那么好的制度亦会被扭曲。价格决策听证除了是公正的，还应当是公开的，应当借助各种媒体加强宣传，增加透明度，保证听证的高效与规范。

4．价格听证会的程序

听证会由价格主管部门组织，邀请人大代表、政协委员、群众团体代表、经济技术专家、学者、政府有关经济管理部门代表、经营者、消费者等方面代表参加。

申请调定价的经营者及其主管部门，必须依照国家有关规定，如实向价格主管部门先行提交调定价格的申请书。调定价格的申请书一般应包括以下内容：企业概况及其生产经营状况，目前存在的困难与问题；上年度及当年财务成本资料及财务审计或检查结论；经权威技术部门认可的关于调定价格项目的批准文件；调定价格的理由；所在地区内外和国内外同类项目的现行价格水平；申报调定价格的水平以及调价后对各方面的影响程度；本企业成本增支消化程度；有必要介绍的其他情况。

听证会公开审核申报调定价格的经营者和主管部门所上报的生产经营成本；讨论调价对社会的影响程度；按照国家政策的规定，公开确定作价原则和作价办法；论证申报调定的价格水平与实施时间；确定调定价格的建议方案或进一步审议听证的工作安排；其他需审议和建议的事项。

四、价格监督检查

价格监督检查是指价格主管部门、相关的业务部门、社会团体和人民群众对各种价格违法行为所进行的监督检查、处理和处置等活动的总称。《价格法》确立了我国的价格监督实行政府机构的监督检查和人民群众的社会监督相结合的监督检查体制。

（一）政府机构的检查监督

我国政府的价格监督检察机关是县级以上各级人民政府的价格主管部门，它们依法行使价格监督检查和对价格违法行为实施行政处罚的职权。为保证价格监督检查的顺利进行，《价格法》规定政府的价格主管部门享有以下职权。

（1）询问当事人或者有关人员，并要求提供证明材料和与价格违法行为有关的其他资料；经营者应如实提供价格监督检查所必需的账簿、单据、凭证、文件以及其他资料。

（2）查询、复制与价格违法行为有关的账簿、单据、凭证、文件及其他资料，核对与价格违法行为有关的银行资料。

（3）检查与价格违法行为有关的财物，必要时可以责令当事人暂停相关营业。

（4）在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，可以依法先行登记保存，当事人或者有关人员不得转移、隐匿或者销毁。

政府部门价格工作人员在行使上述职权时，应遵守以下义务：不得将依法取得的资料或者了解的情况用于依法进行价格管理以外的任何其他目的，不得泄露当事人的商业秘密。

（二）价格行为的社会监督

1．价格违法行为的举报制度

为了有效发挥人民群众对价格的监督作用，政府价格主管部门应当建立对价格违法行为的举报制度，任何单位和个人均有权通过政府价格主管部门设立的举报制度对价格违法行为进行举报。根据《检举揭发价格违法案件奖励办法》规定，政府价格主管部门应当对举报者给予奖励，并负责为举报者保密。

2．价格行为的社会监督

《价格法》规定：消费者组织、职工价格监督组织、居民委员会、村民委员会等组织以及消费者，有权对价格行为进行社会监督，人民群众可以通过多种方式对价格行为进行监督，政府价格主管部门应当充分发挥群众的价格监督作用。由于新闻媒体在现实生活中的重要地位和巨大影响力，价格法规定，新闻单位有权进行价格舆论监督，通过广播、电视、报纸、杂志等形式对价格违法行为进行舆论监督。