银行业监管法律制度

第三节　银行业监管法律制度

一、银行业监管及其立法概述

（一）银行业监管的概念

银行业监督管理（以下简称“银行业监管”），是指国家银行业监管机构依法对银行业金融机构的组织及其经营活动所进行的监督和管理，这种监管活动主要包括审批、检查、督促、指导、稽核等活动。

具体地讲，监督是指对银行业金融机构合法经营情况和风险管理状况的监测、评估和控制；管理是指通过制定和实施相关的监管法规来规范银行业金融机构及其行为，并决定银行业金融机构的市场准入和退出^[16]。

银行业监管有广义和狭义之分，广义的银行业监管包括银行业金融机构的内部自我监管和外部监督管理。狭义的银行业监管专指外部监管，即国家主管机关对银行业金融机构的组织及其经营活动所进行的监督和管理，如银监会的监管、审计机关的监管、财政机关的监管等。本章讲的是狭义的银行业监管，即银行业金融机构的外部监管。

（二）银行业监管的体制

1.银行业监管体制概述。银行业监管体制属于金融监管体制的核心组成部分，它是指一国有关银行业监管机构组织的设置、职责的确定、权限的划分，以及协作配合的一种组织制度安排。历史上，国家对银行业监管的职能最早由中央银行行使，也有由财政部门行使的，后来又由国家设立专门机构行使对银行业监管职能的，以及由中央银行联合其他银行业监管机构共同负责的。随着社会经济的发展，在世界上的多数国家，中央银行逐渐演变成为制定和执行货币政策、维护金融稳定的专门职能机构，银行业监管职能则随之逐步分离出来，由单独设立的银行业监管机构承担。

目前，世界各国的银行业监管体制大致可分为两种类型：其一，由专门的金融业监管机构负责监督管理，完全分离了中央银行的监管职能。这种体制又分为综合监管和分业监管两种类型。英国（金融服务局）、日本（金融监督厅）、韩国（金融监督院）等属于前者，瑞士（联邦银行业委员会）、中国香港（金融管理局）等属于后者。其二，中央银行与其他金融监管机构共同行使银行监管职能，如德国的银行监管由联邦银行业监管局和联邦银行负责，联邦银行业监管局是向联邦财政部负责的；美国也属于这种类型，它是双层多头的银行业监管体制，即在中央和地方两级设立多家管理机构共同负责银行业监管工作。

2.中国银行业监管体制。从1949—1984年，中国实行高度集中的计划经济体制，在金融业就是实行大一统的人民银行体制，当时没有监管需要，也没有专门监管机构。从1984年起，我国形成了中央银行、专业银行的二元银行体制。中国人民银行履行对银行业、证券业、保险业、信托业的综合监管。1992年8月，国务院决定成立证券委和中国证监会，将证券业的监管职能从人民银行分离出来。1998年11月，中国保险监督管理委员会成立，专司对保险业的监管，将保险业监管职能从人民银行中分离出来，中国人民银行主要负责对银行、信托业的监管。

2003年3月，第十届全国人大第1次会议通过《关于国务院机构改革方案的决定》，批准国务院成立中国银行业监督管理委员会（中国银监会）。4月26日，第十届全国人大常委会第2次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于中国银行业监督管理委员会履行原中国人民银行履行的监督管理职责的决定》，确定由中国银监会履行原由中国人民银行履行的审批、监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构等相关职责。2003年4月28日，中国银监会作为国务院直属正部级事业机构正式对外挂牌，开始履行职责。由此，我国建立了中国银监会、中国证监会和中国保监会明确分工、互相协调的金融业分工监管体制。

（三）银行业监管立法

2003年12月27日，第十届全国人大常委会第6次会议通过了《中华人民共和国银行业监督管理法》并颁布，自2004年2月1日起施行。该法是世界上第一部专门性的银行业监管法，在法律上确立了中国银监会的法律地位和我国银行业的监管体制。

1.银行业监管法的立法宗旨。我国《银行业监管法》第1条规定，为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，制订本法。本条是其立法宗旨的体现，既加强了对银行业的监管又规范了监管行为，使监管有法可依，还突出了防范和化解金融风险，保护存款人合法权益的立法意图。

2.银行业监管法的监管对象。《银行业监管法》第2条规定，国务院银行业监督管理机构依法对银行业金融机构及其业务活动实施监督管理。本法所称的银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构和政策性银行、金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构。

3.银行业监管的目标和原则。根据《银行业监管法》第3条规定，我国银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心；保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力。

根据我国《银行业监督管理法》第4、5、6、7条规定，我国银行业监管活动应遵循以下4项原则：

（1）依法、公开、公平和效率原则。依法监管原则是指监管机构在颁布管理文件和实施监管措施的时候要严格遵守法律规定，在法律规定的范围内行使职权，不可以滥用职权以权代法。公平公开原则是指在进行监管过程中，不分监管对象，一视同仁，统一监管标准，并强调监管的透明性^[17]。

（2）独立监管原则。根据我国《银行业监管法》第5条规定，银行业监管的独立性原则是指监管部门依法独立行使监管职责，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。

（3）监管信息共享和监管协调原则^[18]。在中国银监会成立后，其与作为中央银行的中国人民银行之间的职能分工和相互协调一直是讨论焦点。《银行业监管法》将原来由中国人民银行执行的银行业金融机构监管功能转交给中国银监会。这些职能包括：制定有关银行业监督管理的规章、规则；审查批准银行业金融机构及其分支机构的设立、变更、终止及其业务范围；对银行业自律组织的活动进行指导和监督，等等。中央银行在依法监测金融市场的运行情况，金融市场实施宏观调控的同时，还保留了部分监管职能，如监管银行间同业拆借市场、银行间债券市场、银行间外汇市场和黄金市场等。

（4）国际合作与跨境监管原则。随着金融国际化、贸易自由化的深化发展，银行的跨境监管成为各国银行业监管机构的重要内容。所谓跨境监管，是指各国银行监管机关同时负责对境内外资银行的监管和对本国银行境外分支机构的监管。就是说，银行业监管机构有时要扮演母国监管者角色，有时则扮演东道国监管者角色；而对于任何一个跨国银行的分支机构而言，都要同时接受母国和东道国的双重监管。我国《银行业监管法》第7条规定，授权中国银监会与其他国家和地区的银行业监督管理机构建立监督管理合作机制，共同实施跨境监督管理。这是国际金融市场日益贯通，跨国银行成为国际金融市场的主体，资本在全球范围内实现流动和配置的必然结果，适应了经济全球化、金融国际化和贸易自由化的客观要求。

二、监督管理机构

（一）中国银监会的机构设置

根据全国人大常委会的决定，中国银监会是国务院银行业监督管理机构，于2003年4月28日起开始履行职责。中国银监会根据《银行业监管法》的规定，在国务院统一领导下，统一监督管理全国银行业金融机构及其业务活动。

中国银监会机关内部设15个职能机构：（1）办公厅（党委办公室），组织协调机关日常工作；（2）政策法规部（研究局），拟订有关银行业金融机构监管的规章制度和办法；（3）银行监管一部，承办对国有商业银行等的监管工作；（4）银行监管二部，承办对股份制商业银行和城市商业银行的监管工作；（5）银行监管三部，承办对政策性银行、外资银行等的监管工作；（6）非银行金融机构监管部；（7）合作金融机构监管部；（8）统计部；（9）财务会计部；（10）国际部；（11）监察局（纪委）；（12）人事部（党委组织部）；（13）宣传工作部（党委宣传部）；（14）群众工作部（党委群工部）；（15）监事会工作部。

中国银监会根据履行职责的需要，设立派出机构；派出机构根据国务院银行业监督管理机构的授权，履行监督管理职责。派出机构为监管局、监管分局和监管办事处。目前，中国银监会在全国31个省、自治区、直辖市和大连、青岛、厦门、深圳、宁波5个计划单列市设银监局，在地、市设立银监分局，在部分县、市设立监管办事处。

（二）中国银监会的监管范围

中国银监会依照《银行业监管法》履行对银行业金融机构的监管职能，所以《银行业监管法》的适用范围，就是中国银监会的监管范围。根据《银行业监管法》第2条规定，中国银监会的监管范围包括：

1.银行业金融机构。即指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。这是《银行业监管法》的主要适用对象和中国银监会的核心监管对象。

2.其他金融机构。即指在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构。对其他金融机构的监督管理，适用《银行业监管法》对银行业金融机构监督管理的规定。

3.境外机构与活动。即指经中国银监会批准在境外设立的金融机构和金融机构在境外的业务活动。对经其批准在境外设立的金融机构以及金融机构在境外的业务活动，中国银监会依照《银行业监管法》有关规定，实施监督管理。

（三）监管工作人员的从业资格和行为准则

1.从业资格。银行业监管是法律性、专业性、技术性和操作性很强的工作，要求监管从业人员具有较高的专业水准。我国《银行业监管法》第9条规定，银行业监督管理机构从事监督管理工作的人员，应当具备与其任职相适应的专业知识和业务工作经验。据此，中国银监会的监管人员应当具备经济、金融、法律、财务、会计等方面的专业知识和业务工作经历。

2.忠于职守、依法办事、公正廉洁、不牟私利。中国银监会是在国务院的领导下，统一监管全国银行业金融机构的国家机关，其工作人员应当遵循国家有关公务员行为准则的规定。具体讲，中国银监会虽属事业单位，但其依法具有行政管理职能，因此其工作人员应属国家公务员，必须遵守我国《公务员法》第12条的规定^[19]和我国《银行业监管法》第10条的规定^[20]，即忠于职守、依法办事、公正廉洁、不得利用职务便利牟取不正当利益。

在现阶段，中国银监会具有举足轻重的地位，其能否发挥应有的作用，关键在于其工作人员能否正确履行各自的职责，因此规定银监会工作人员应当忠于职守、依法办事、公正廉洁、不得利用职务便利牟取不正当利益具有重大的现实意义。《银行业监管法》第10条规定，中国银监会工作人员不得在任何金融机构等企业中兼任职务，这与《公务员法》的规定是一致的，主要是为了保证银监会的工作人员在执行政策时能够保持公正、中立的地位，始终向国家整体利益负责，而不是向某些机构、部门的利益负责，增强银监会工作人员执行政策的透明度，提高其接受国家与社会监督的自觉性。

3.保密职责。保守国家秘密，是我国《宪法》和《保守国家秘密法》规定我国公民应当履行的基本义务。中国银监会作为我国银行业监管机构，其工作人员的工作地位、条件和环境，决定了他们必然接触一些国家秘密，因而泄露国家秘密的可能性更大一些。为了有效地防止和制止银监会工作人员泄露国家秘密，《银行业监管法》第11条专门规定了保守秘密的义务^[21]。

同时，《银行业监管法》规定，中国银监会的工作人员有责任为其监督管理的银行业金融机构及有关当事人保守秘密。这一规定，有利于保护金融机构和有关当事人的利益，避免金融活动中的不正当竞争和违法犯罪活动，有利于维护金融市场秩序。

三、监督管理职责

（一）制定和发布监管规章和命令

中国银监会作为银行业监督管理机构，其最基本的职权包括相关规章和命令的制定权。我国《银行业监管法》第13条规定：“国务院银行业监督管理机构负责制定和发布有关银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章和命令。”

中国银监会根据其监督管理职权的范围和需要，在不与相关法律、行政法规相抵触的前提下，制定和发布有关对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章和命令，并在该规章和命令的指导下开展具体工作。所有银行业金融机构、其他金融机构，以及经批准设立在境外的金融机构和金融机构在境外的业务活动，都应当严格遵守和执行中国银监会依法制定和发布的所有规章和命令，否则应承担相应的法律责任。

（二）银行业金融机构的审批监管

银行业金融机构的审批，是指国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围的监管活动。未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位或个人不得设立银行业金融机构或者从事银行业金融机构的业务活动。

中国银监会对银行业金融机构的审批，属于行政许可的范畴。为规范中国银监会及其派出机构实施行政许可行为，明确行政许可程序，提高行政许可效率，保护申请人的合法权益，根据我国《银行业监管法》和《行政许可法》等法律、行政法规及国务院有关决定，中国银监会于2006年1月12日同时发布了中国银行业监督管理委员会《行政许可实施程序规定》、《中资商业银行行政许可事项实施办法》、《合作金融机构行政许可事项实施办法》、《外资金融机构行政许可事项实施办法》，自2006年2月1日起施行。

中国银监会的行政许可事项包括银行业金融机构及银监会监督管理的其他金融机构设立、变更和终止许可事项，业务许可事项，董事和高级管理人员任职资格许可事项，法律、行政法规规定和国务院决定的其他许可事项^[22]。

1.设立审批。设立审批就是市场准入审批，是指中国银监会依法准许金融机构进入市场的行为。市场准入是银行业监督管理机构对新设银行业金融机构进行的限制性管理。银行业金融机构的审批从法律上意味着对金融机构经营资格、经营能力以及相应的权利能力与行为能力的审查、确认或限制。作为一个特殊的产业群体，金融机构的存在结构与布局、发展数量与质量、资本经营的能力与水平，以及具体业务范围的变动等，都会不同程度地对经济金融的稳定与发展产生直接影响。因此，以审慎态度严格金融机构的审批已成为各国银行法之通例。我国《银行业监管法》明确了中国银监会对我国金融业市场准入的管理，如果金融机构一旦违法设立，则应一律予以取缔。

2.资本审批。根据《银行业监管法》第15条规定，申请设立银行业金融机构，或者银行业金融机构变更持有资本总额或者股份总额达到规定比例以上的股东的，中国银监会应当对股东的资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况进行审查。我国《商业银行法》第13条规定，设立商业银行的注册资本最低限额为10亿元人民币。城市商业银行的注册资本最低限额为1亿元人民币，农村商业银行的注册资本最低限额为5 000万元人民币。注册资本应当是实缴资本。中国银监会根据经济发展可以调整注册资本最低限额，但不得少于上述规定的限额。

金融机构的货币资本必须按银行业监督管理机构的规定入账到位，其股东资格、股东数量和股东结构也应符合银行业监督管理机构的规定。

3.业务审批。根据《银行业监管法》第16条规定，银行业金融机构经营的业务种类，应当经国务院银行业监督管理机构审查批准或者备案。需要审查批准或者备案的业务种类、审查批准或者备案的条件和程序，由国务院银行业监督管理机构依照有关法律、行政法规的规定制定并公布。

银行业金融机构的业务范围是其权利能力与行为能力的法律体现，作为一种权能或资格，它直接表明了国家对银行业金融机构的法律监管。也就是说，银行业金融机构只有在法律所允许的范围内从事经营活动，其行为才为法律所保护，超越其业务范围开办的金融业务是非法和无效的。中国银监会于2003年5月29日颁布《中国银行业监督管理委员会关于调整市场准入管理方式和程序的决定》，对银行新业务的审批方式进行了调整，具体内容如下：

（1）取消对中资商业银行下列业务的审批：国内保理、代理证券资金清算（银证转账）、代理保险、证券公司受托投资托管、信托资产托管、企业年金托管。取消对中资商业银行下列业务的备案：买方或协议付息票据贴现、法人账户透支、代理信托产品资金收付。

（2）取消对外资银行下列业务的备案：国内保理、买方或协议付息票据贴现、法人账户透支。

（3）各国有独资商业银行、股份制商业银行仅须在开办上述业务后的10个工作日内由其总行向中国银监会书面报告；各城市商业银行、农村商业银行和外资银行仅须在开办上述业务后的10个工作日内向所在地银监局、直属分局或银监分局书面报告。

（4）各银行对于已获准开办的新业务，可授权符合条件的下辖分支机构开办。各银行的分支机构经上级行授权即可开办新业务，仅须在开办后的10个工作日内向当地银监局、直属分局或银监分局书面报告。

4.任职资格审批。我国对银行业金融机构的董事和高级管理人员实行任职资格管理。《银行业监管法》第20条规定：“国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构的董事和高级管理人员实行任职资格管理。具体办法由国务院银行业监督管理机构制定。”

银行业金融机构高级管理人员是指银行业金融机构法定代表人和其他对金融机构重大经营活动具有决策权的主要负责人，包括银行及其分支机构董事长、副董事长、行长、副行长、主任、副主任；城市信用合作社及其联社和农村信用合作社及其联社理事长、副理事长、主任、副主任；金融资产管理公司等经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的董事长、副董事长、总经理、副总经理。

银行业监督管理机构对银行业金融机构高级管理人员的任职资格进行审查与管理，包括任职前审查、任职期间考核和离任稽核。中国银监会于2003年5月29日颁布了《中国银行业监督管理委员会关于调整市场准入管理方式和程序的决定》，对银行高级管理人员任职资格的核准方式进行了调整，具体规定如下：（1）各中资银行、外国独资银行和中外合资银行在本机构内作同级职责平行调动的高级管理人员，若已经经过任职资格审核，原有任职资格仍然有效，无须重新进行核准。（2）上述高级管理人员调动的离任稽核报告及有关任职材料，可在离任后1个月内向所在地银监局、直属分局或银监分局书面报告。（3）取消外资银行支行副行长任职资格的备案。

5.分支机构审批。金融机构设立分支机构须符合法律规定的条件，并经金融监管机关批准。中资商业银行设立的境内分支机构包括分行、分行级专营机构、支行、自助银行设施等。设立境内分支机构须经筹建和开业两个阶段。

国有商业银行和股份制商业银行申请设立分行，申请人应当符合以下条件：（1）具有良好的公司治理结构；（2）风险管理和内部控制健全有效；（3）具有有效的管理信息系统；（4）资本充足率、不良资产比例、盈利能力等重要监管指标符合监管要求；（5）具有拨付营运资金的能力：拨付营运资金不少于1亿元人民币或等值自由兑换货币，拨付各分支机构营运资金总额不超过申请人资本净额的60%；（6）最近2年内未发生重大案件和重大违法违规行为；（7）风险评级结果较好；（8）银监会规定的其他审慎性条件。

国有商业银行和股份制商业银行申请设立银行卡中心、票据中心、资金营运中心等分行级专营机构，申请人应当符合以下条件：（1）专营业务经营体制改革符合该项业务的发展方向；（2）专营业务经营体制改革符合其总行的总体战略和发展规划，有利于提高整体竞争能力；（3）公司治理良好，内部控制健全有效，主要审慎监管指标符合银监会监管要求；（4）开办专营业务2年以上，专营业务具备一定规模，积累了一定经验；（5）专营业务资产质量、盈利能力等指标达到良好水平；（6）具有安全、完善的业务处理系统或技术支持系统；（7）具有健全有效的内部控制、风险管理和问责制度；（8）具有拨付营运资金的能力；（9）银监会规定的其他审慎性条件^[23]。

中资商业银行设立支行应当符合以下条件：（1）在拟设地同一地级或地级以上城市设有分行、视同分行管理的机构或分行以上机构且正式营业1年以上，资产质量良好；（2）拟设地已设立机构具有较强的内部控制能力，最近1年无重大违法违规行为和因内部管理混乱导致的重大案件；（3）具有拨付营运资金的能力：上一级管辖行拨付营运资金不得低于人民币1 000万元或等值的自由兑换货币，拨付给支行的营运资金累计不得超过拨付行资本净额或营运资金的60%；（4）已建立对高级管理人员考核、监督、授权和调整的制度和机制，并有足够的专业经营管理人才；（5）银监会规定的其他审慎性条件^[24]。应该指出，金融机构设立的分支机构不具有法人地位。

6.变更和终止审批。根据《银行业监管法》第16条规定，中国银监会要依照法律、行政法规规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的变更和终止。第17条规定，银行业金融机构变更持有资本总额或者股份总额达到规定比例以上的股东的，中国银监会应当对股东的资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况进行审查。

对于金融机构的终止审批，即指市场退出监管。这里主要是指金融机构的终止，包括金融机构的解散、撤销和破产。金融机构的解散，是指金融机构因章程中预定的事由而解散，以及由出资者或该机构在章程预定的事由之外作出决定或决议而解散。金融机构的撤销，是指银行业监督管理机构对经其批准设立的具有法人资格的金融机构依法采取行政强制措施，终止其经营活动，并予以解散。金融机构经银行业监督管理机构批准，被人民法院宣告破产，即丧失法律主体资格。

7.审批期限。根据我国《银行业监管法》第22条规定，国务院银行业监督管理机构应当在规定的期限，对下列申请事项作出批准或者不批准的书面决定；决定不批准的，应当说明理由：（1）银行业金融机构的设立，自收到申请文件之日起6个月内；（2）银行业金融机构的变更、终止，以及业务范围和增加业务范围内的业务品种，自收到申请文件之日起3个月内；（3）审查董事和高级管理人员的任职资格，自收到申请文件之日起30日内。

（三）银行业金融机构经营和风险的监管

1.审慎经营规则的监管。银行业金融机构的审慎经营，是指银行业金融机构应当充分认识其业务活动内在的风险性，牢固树立风险意识，使业务活动尽可能安全、稳妥地进行。对银行业金融机构审慎经营的监管，是银行业监管机构的一项重要职责。

我国《银行业监管法》第21条规定，银行业金融机构的审慎经营规则，由法律、行政法规规定，也可以由国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规制定。前款规定的审慎经营规则，包括风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、损失准备金、风险集中、关联交易、资产流动性等内容。银行业金融机构应当严格遵守审慎经营规则。

2.日常经营监管。银行业监管机构对金融机构业务活动进行监督管理的主要方式包括非现场监管、现场检查和并表监管。

（1）非现场监管。所谓非现场监管，是指银行业监督管理机构对银行业金融机构报送的各种统计数据、报表和报告，运用现代化手段分析、评价银行业金融机构的风险状况的活动。非现场监管中，监管工作人员应具有在单一和并表的基础上收集、检查、分析报告的手段。非现场监管主要是审查和分析各种业务报告和统计报表，这就对金融机构的业务报表提出了真实性和及时性方面的要求。

我国《银行业监管法》第23条规定：“国务院银行业监督管理机构负责对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行非现场监管，建立银行业金融机构监督管理信息系统，运用现代化手段分析、评价银行业金融机构的风险状况。”

我国目前非现场监管的主要指标是：其一，资本充足率，包括资本充足率和核心资本充足率。其二，资产质量，包括不良贷款率、最大10家客户贷款比例、单一客户贷款比例、不良贷款抵补率、非信贷资产抵补率、预期贷款率。其三，资产流动性。人民币备付金率、外币备付金率、本外币流动性比率。其四，盈利性。盈利增长速度、净资产收益率。其五，市场风险。利率缺口比率、汇率敞口头寸比率^[25]。

（2）现场检查。所谓现场检查，是指银行业监管机构指派检查人员或者是委托外部审计师直接进入到银行业金融机构，按法定程序和方式实地对其业务状况进行检查监督。

我国《银行业监管法》第24条规定：“国务院银行业监督管理机构负责对银行业金融机构业务活动及其风险状况进行现场检查。国务院银行业监督管理机构应当制定现场检查程序，规范现场检查行为。”银行业监管机构对金融机构的现场检查，可以是专项检查，也可以是全面检查。

现场检查给监管机构提供了核实和评估一些事项的手段，因而成为监管机构履行监管职能的一项重要法律措施。包括从银行收到的报告的精确性、银行的总体经营状况、银行风险管理制度和内部控制措施的完善程度、贷款资产组合的质量和贷款损失准备的完善程度、管理层的能力、会计和管理信息系统的完善程度、非现场或以前现场监管过程中发现的问题、银行遵守有关银行法规和条款的情况。

（3）并表监管。跨国银行监管的一个重要原则是综合并表监管。《有效银行监管核心原则》中规定：银行监管者必须实施全球性并表监管，对银行在世界各地的所有业务，特别是其外国分行、附属机构和合资机构的各项业务，进行充分的监测，并要求其遵守审慎经营的各项原则。

我国《银行业监管法》第25条规定：“国务院银行业监督管理机构应当对银行业金融机构实行并表监督管理。”就国内并表监管而言，主要以集团化银行业金融机构为对象，是对集团化银行金融机构总体经营和风险进行的监管。

我国《银行业监管法》第26条规定：“国务院银行业监督管理机构对中国人民银行提出的检查银行业金融机构的建议，应当自收到建议之日起30日内予以回复。”

依照我国最新修订的《中国人民银行法》第33条规定，中国人民银行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要，可以建议国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督。国务院银行业监督管理机构应当在法定期限内予以回复。

3.经营风险监管。银行业务的本质决定了它需要承担各种类型的风险。银行业监管机构需要了解这些风险并确保银行能妥善地计量和管理风险。银行面临的主要风险有信用风险、市场风险、利率风险、流动性风险、操作风险、法律风险、声誉风险。

（1）建立评级体系和风险预警机制。我国《银行业监管法》第27条规定：“国务院银行业监督管理机构应当建立银行业金融机构监督管理评级体系和风险预警机制，根据银行业金融机构的评级情况和风险状况，确定对其现场检查的频率、范围和需要采取的其他措施。”

银行业监督管理机构需要设计出健全合理的风险管理指标体系，这个指标体系应能够全面覆盖银行在业务运行中的资产负债变动情况、大额资金流向、资金清算及经营效益信息，起到风险预警作用。银行业监督管理机构可以从资本充足程度、资产质量、经营管理能力、盈利水平、资产流动性等方面进行考查，对银行业金融机构的经营状况进行定期测算评级，定期公布，以强化银行业金融机构对其经营和风险程度的识别和管理，增强自我约束力。

（2）突发风险事件的报告制度和处置预案。为对银行业风险进行全面监控，有效防范风险，及时处置突发风险，《银行业监管法》规定了银行业突发风险的发现、报告制度，中国银监会还应当制定突发风险处置预案。

《银行业监管法》第28条规定，国务院银行业监督管理机构应当建立银行业突发风险的发现、报告岗位责任制度。国务院银行业监督管理机构及其派出机构发现可能引发系统性银行业风险、严重影响社会稳定的突发风险事件的，应当立即向国务院银行业监督管理机构负责人报告；国务院银行业监督管理机构负责人认为需要向国务院报告的，应当立即向国务院报告，并告知中国人民银行。第29条规定，国务院银行业监督管理机构应当建立银行业突发风险处置制度。国务院银行业监督管理机构应当对银行业突发风险制定处置预案，明确处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序，及时、有效地处置银行业突发风险。

银行业面临的风险是方方面面的，即便是建立起了比较完善的监督管理制度，也不能完全排除突发风险发生的可能性。因此，如何迅速、有效地应对突发风险，是银行业监督管理机构面对的一个紧迫问题。银行业突发风险处置制度正是基于以上的考虑而确立的。银行业监督管理机构负责制定突发风险处置预案，处置预案具体包括处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序方面的内容。

（四）建立银行业金融机构监管信息系统

为对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行非现场监管，分析、评价银行业金融机构的风险状况，《银行业监管法》第23条提出要建立银行业金融机构管理信息系统。

银行业监管机构对银行业金融机构的监管是建立在对其信息充分准确掌握的基础上的，因此建立银行业金融机构监督管理信息系统是其工作得以顺利高效开展的必要前提。我国《银行业监管法》第30条规定，国务院银行业监督管理机构负责统一编制全国银行业金融机构的统计数据、报表，并按照国家有关规定予以公布。

1.银行业金融统计的原则。统计是为了一定的目的，收集、整理有关数字资料，并加以分类、对比和进行研究的工作过程。金融统计属于统计的范畴，是国民经济统计的重要组成部分，同时也是金融活动的重要基础工作。从金融监督管理的角度讲，金融统计是银行业监督管理机构分析研究银行业金融机构现状并预测其发展趋势，据以制定金融监管的法规与政策的重要依据。

银行业金融统计工作必须坚持客观性、科学性和统一性的原则。统计数字的真实性，是统计工作的生命，是对统计工作的起码要求。金融统计，必须坚持客观性原则，如实反映银行业金融机构业务活动情况，以便于通过统计资料，全面准确地掌握金融活动情况，发现问题，研究问题，制订方针、政策，指导金融监管工作的展开。统计资料是制定政策、编制和考核计划的依据，应当做到准确、及时和全面的要求。

银行业金融统计工作涉及面广，研究对象错综复杂，这就决定了银行业监管机构的统计工作必须遵循统一性原则。没有一套统一的、科学的统计制度，就不可能有高质量的统计工作。银行业监督管理机构各级统计部门必须严格遵守上级机构制定的统计制度，按照统一的统计指标、统计方法、统计口径、统计时间完成统计工作。并且要求各银行业金融机构也按照银行业监督管理机构统一制定的统计制度和统计方法开展工作，以保证金融统计的完整统一。

2.银行业金融统计的主要内容。银行业监管机构金融统计的内容是由其职责决定的，主要包括以下方面。

（1）信贷收支统计。信贷收支是金融统计的主要内容之一。银行业信贷收支统计就是对银行业金融机构以信用方式集中和调度的资金进行数量反映和分析，通过信贷收支统计，系统地掌握银行业金融机构信贷收支的全过程，及时反映全部存款和贷款的数额、构成及其发展变化情况，促进信贷资金的合理使用。为制定信贷收支计划和有关方针政策、加强金融研究和信贷管理提供依据；为国民经济综合平衡，为国家进行宏观决策提供依据。

（2）现金收支统计。现金收支是指国家银行在一定时期内按照货币流通渠道实现的支付现金和收回现金的活动。现金收支统计，就是现金货币的投放与回笼统计，是国民经济中通过银行发生的一切现金收付活动的统计。现金收支统计的任务就是编制现金收支统计报表，反映现金收支规模及分布情况；编制现金收支统计分析表，反映各银行业金融机构现金收支及业务经营情况，为现金管理提供依据；结合国家金融方针政策，对国民经济中出现的新情况、新变化，进行分析、研究与预测。

（3）货币流通量统计。银行业监管机构通过对市场货币流通量的统计、分析、预测与调控，有利于引导社会资金流向，平衡社会购买力，保持社会总供求平衡，促进国民经济的健康发展。

（4）外币业务统计。外币是以外国货币表示的用于国际支付的手段。银行业监管机构外币业务统计有利于加强外汇、外债管理，合理有效地利用外资。

（五）指导监督银行业自律组织

银行业自律组织是指经银行业监管机构审查同意，并在民政部门依法登记注册的非营利性社会团体法人，一般称为银行业协会、银行公会、同业公会等。目前，我国银行业自律组织主要是中国银行业协会和省级、副省级城市等设立的银行业协会或银行同业公会。

银行业自律性社团组织具有以下属性：（1）银行业协会具有法人资格，具有民事权利能力和民事行为能力，以自己独立财产承担民事责任，其会员对银行业协会的民事行为不承担连带责任。（2）银行业协会是由具有特定资格的会员组成，属于人的组合，而非财产集合。（3）银行业协会是非营利性组织，旨在对协会会员提供有关服务，协调会员之间的关系，不得从事营业性或经营性活动，收取的费用和收入不得向会员进行分配。（4）银行业协会必须依法办理注册登记手续，我国《社会团体登记管理条例》，对社会团体法人登记条件、程序、名称使用、登记事项、章程、资产及财务制度等，均作了规定。

我国《银行业监管法》第31条规定：“国务院银行业监督管理机构对银行业自律组织的活动进行指导和监督。银行业自律组织的章程应当报国务院银行业监督管理机构备案。”银行业协会作为自律性组织，必须接受法定的银行业监管机构的指导和监督，银行业自律组织的章程是其开展活动的基础，故其章程虽不需经过银行业监督管理机构的审批，但须报其备案，以便于银行业监督管理机构对其活动进行指导和监督。

（六）国际交流合作

我国《银行业监管法》第32条规定：“国务院银行业监督管理机构可以开展与银行业监督管理有关的国际交流、合作活动。”

随着经济金融化、金融国际化、贸易自由化的发展，银行业跨境金融活动日益增多，外国银行业金融机构进入我国境内设立分支机构、从事金融业务活动，我国银行业金融机构到境外设立分支机构、开展金融业务活动，成为必然趋势。银行业的国际化和自由化，要求我国银行业监管机构积极开展国际交流与合作活动，主要包括：进行银行业监管学术研究和经验交流，参与银行业跨境监管规则的讨论和制定，订立银行业监管的国际合作协定，构建银行业国际监管合作机制，维护我国银行业金融机构的正当权益，等等。

四、监督管理措施

银行业监督管理措施是指银行业监管机构为履行其监管职责，实现监管目的，依法采取的具体办法。我国《银行业监管法》在明确规定了监管职责的同时，也规定了银行业监管机构可以采取的监管措施，这一方面体现了依法监管的原则，有利于强化监管手段，规范监管行为，防止滥用监管权，实现银行业监管的公开、公正；另一方面也有利于作为监管相对人的银行业金融机构明了银行业监管机构所采取的具体监管措施，予以积极配合，提高监管效率，并依法对监管机构的监管活动进行监督。

（一）要求银行业金融机构报送资料和文件

银行业金融机构的财务会计报表、统计报表、经营资料、审计报告等，是集中反映其业务经营的基础性资料，构成银行业监管机构对银行业金融机构实施监管的基础。我国《银行业监管法》第33条规定：“银行业监督管理机构根据履行职责的需要，有权要求银行业金融机构按照规定报送资产负债表、利润表和其他财务会计、统计报表、经营管理资料以及注册会计师出具的审计报告。”

中国银监会要求金融机构按照规定报送以上报表和资料，是金融监督管理的重要组成部分。金融机构按照规定报送的报表和资料，是监督管理机构的重要信息来源。相对于现场检查来说，根据金融机构报送的报表和资料进行稽核、检查，简便易行，具有节约人力和费用、及时发现问题和弊端等优点，因而成为银行业监管机构对金融机构进行经常性监督的一种重要手段。

银行业监管机构要求报送的资料和文件，主要包括财务会计报表（含资产负债表、利润表、其他财务报表）、统计报表、经营管理资料、注册会计师出具的审计报告等。金融监管部门正是通过对金融机构报送的这些报表和资料进行综合分析，掌握金融机构的经营状况和财务状况，进行日常监督管理工作。

（二）现场检查措施

依法对银行业金融机构实施的现场检查，是银行业监管机构的一项重要监管职能。根据《银行业监管法》第34条规定，银行业监督管理机构根据审慎监管的要求，可以采取下列措施进行现场检查。

1.进入银行业金融机构进行检查。

2.询问银行业金融机构的工作人员，要求其对有关检查事项作出说明。

3.查阅、复制银行业金融机构与检查事项有关的文件、资料，对可能被转移、隐匿或者毁损的文件、资料予以封存。

4.检查银行业金融机构运用电子计算机管理业务数据的系统。

进行现场检查，应当经银行业监督管理机构负责人批准。现场检查时，检查人员不得少于2人，并应当出示合法证件和检查通知书；检查人员少于2人或者未出示合法证件和检查通知书的，银行业金融机构有权拒绝检查。

（三）监督管理谈话

监督管理谈话是指银行业监管机构就监管事项与银行业金融机构的董事、高级管理人员进行的谈话。《银行业监督管理法》第35条规定：“银行业监督管理机构根据履行职责的需要，可以与银行业金融机构董事、高级管理人员进行监督管理谈话，要求银行业金融机构董事、高级管理人员就银行业金融机构的业务活动和风险管理的重大事项作出说明。”

监督管理谈话是银行业监管机构的一项重要监管措施，是监管机构信息的重要来源之一，构成现场检查的必要补充。应该指出，监督管理谈话的相对人是银行业金融机构董事、高级管理人员；谈话的内容是银行业金融机构的业务活动和风险管理的重大事项；谈话的方式是要求银行业金融机构董事、高级管理人员就相关重大事项作出说明。通过会谈，银行业监管机构能够进一步掌握被稽核单位的整体运作情况、存在的主要问题和风险，以及管理层的经营思想。同时，可以了解和评估高级管理层对本单位业务、经营状况的熟悉程度，其管理能力和管理水平。

（四）信息披露

银行业金融机构的信息披露，是指银行业金融机构按照规定，如实向社会公众披露财务会计报告、风险管理状况、董事和高级管理人员变更以及其他重大事项等信息的行为。我国《银行业监管法》第36条规定：“银行业监督管理机构应当责令银行业金融机构按照规定，如实向社会公众披露财务会计报告、风险管理状况、董事和高级管理人员变更以及其他重大事项等信息。”

银行业金融机构属于高风险、公众性的特殊企业，其经营和风险状况直接影响到投资者、存款人和相关利益人的合法权益。从法律上来说，银行与客户之间是平等的关系，在交往中应该是遵循平等、自愿、公平的原则。但在实践中，银行业金融机构控制着金融关系的命脉，在专业操作、信息了解，以及资金运用上，都拥有比客户更大的优势和更优越的地位。为了弥补这实质上的不公平，法律规定银行业金融机构按照银行业监管机构的规定，向社会公众披露财务会计报告、风险管理状况、法人治理和重大事项等信息，以尽量达到银行与客户交往过程中信息上的对称，更好地保护社会公众的合法利益，维护良好的经济金融秩序。

为规范银行业金融机构信息披露工作，我国银行业监管机构专门制定和发布了《商业银行信息披露暂行办法》^[26]。

（五）违反审慎经营规则的处罚

审慎经营是银行业金融机构开展金融业务活动的基本原则之一，银行业监管机构对违反审慎经营规则的银行业金融机构有权采取处理措施。

1.责令限期改正。根据《银行业监管法》第37条规定，银行业金融机构违反审慎经营规则的，国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构应当责令限期改正。

2.采取处罚措施。根据《银行业监管法》第37条规定，需要采取处罚措施的，有两种情况：一是责令限期改正，逾期未改正的；二是其行为严重危及该银行业金融机构的稳健运行、损害存款人和其他客户合法权益的。

在上述两种情况下，对需要处罚的银行业金融机构，经国务院银行业监管机构或者其省一级派出机构负责人批准，可以区别情形，采取下列措施：

（1）责令暂停部分业务，停止批准开办新业务；

（2）限制分配红利和其他收入；

（3）限制资产转让；

（4）责令控股股东转让股权或者限制有关股东的权利；

（5）责令调整董事、高级管理人员或者限制其权利；

（6）停止批准增设分支机构。

3.解除处罚措施。银行业金融机构整改后，应当向国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构提交报告。国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构经验收，符合有关审慎经营规则的，应当自验收完毕之日起3日内解除对其采取的前款规定的有关措施。

这些规定，借鉴了巴塞尔银行监管委员会制定的《有效银行监管核心原则》，大大强化了银行业监督管理委员会的监管手段，加大了监管力度，使我国的金融监管进一步与国际接轨。

（六）接管、重组和撤销

根据我国《银行业监管法》第38条规定，银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的，国务院银行业监督管理机构可以依法对该银行业金融机构实行接管或者促成机构重组，接管和机构重组依照有关法律和国务院的规定执行。

1.接管。商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。接管的目的是对被接管的商业银行采取必要措施，以保护存款人的利益，恢复商业银行的正常经营能力。被接管的商业银行的债权债务关系不因接管而变化。

接管由国务院银行业监督管理机构决定，并组织实施。国务院银行业监督管理机构的接管决定应当载明下列内容：（1）被接管的商业银行名称；（2）接管理由；（3）接管组织；（4）接管期限。接管决定由国务院银行业监督管理机构予以公告。接管自接管决定实施之日起开始。自接管开始之日起，由接管组织行使商业银行的经营管理权力。接管期限届满，国务院银行业监督管理机构可以决定延期，但接管期限最长不得超过2年。

有下列情形之一的，接管终止：（1）接管决定规定的期限届满或者国务院银行业监督管理机构决定的接管延期届满；（2）接管期限届满前，该商业银行已恢复正常经营能力；（3）接管期限届满前，该商业银行被合并或者被依法宣告破产^[27]。

2.促成重组。如前所述，当银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益时，国务院银行业监管机构除可以依法对该银行业金融机构实行接管外，还可以对其促成机构重组。促成机构重组，也要依照有关法律和国务院的规定执行。银行业金融机构的重组主要包括合并和收购。合并是指发生信用危机的银行业金融机构与经营状况良好的金融机构，通过订立合并协议，将全部资产和债务合并，依法组成一个新的银行业金融机构的行为；收购是指经营状况良好的金融机构以现金或股票交换的方式，将发生信用危机的银行业金融机构的股权全部或大部分购入，并承担相应的债权债务的行为^[28]。

3.撤销。《银行业监管法》第39条规定：“银行业金融机构有违法经营、经营管理不善等情形，不予撤销将严重危害金融秩序、损害公众利益的，国务院银行业监督管理机构有权予以撤销。”据此，银行业金融机构的撤销须具备下列条件：（1）必须是合法设立的金融机构，如果是非法设立的金融机构则应该予以取缔；（2）须存在违法经营、经营管理不善等情形；（3）如不予撤销将严重危害金融秩序、损害公众利益。

根据《银行业监管法》第40条规定，银行业金融机构被接管、重组或者被撤销的，国务院银行业监督管理机构有权要求该银行业金融机构的董事、高级管理人员和其他工作人员，按照国务院银行业监督管理机构的要求履行职责。在接管、机构重组或者撤销清算期间，经国务院银行业监督管理机构负责人批准，对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员，可以采取下列措施：（1）直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员出境将对国家利益造成重大损失的，通知出境管理机关依法阻止其出境；（2）申请司法机关禁止其转移、转让财产或者对其财产设定其他权利。

（七）涉嫌金融违法行为人账户的查询和冻结

涉嫌金融违法行为人是指有违反金融法律、行政法规和规章行为嫌疑的银行业金融机构和个人。查询和冻结涉嫌金融违法的银行业金融机构及其工作人员以及关联行为人的账户，是银行业监管机构查处金融违法行为的必要措施。我国《银行业监管法》第41条规定：“经国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构负责人批准，银行业监督管理机构有权查询涉嫌金融违法的银行业金融机构及其工作人员以及关联行为人的账户；对涉嫌转移或者隐匿违法资金的，经银行业监督管理机构负责人批准，可以申请司法机关予以冻结。”

五、监督管理法律责任

（一）银行业监管工作人员违法行为及其法律责任

根据我国《银行业监管法》规定，银行业监督管理机构从事监督管理工作的人员有下列情形之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（1）违反规定审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止，以及业务范围和业务范围内的业务品种的；

（2）违反规定对银行业金融机构进行现场检查的；

（3）未依照本法第28条规定报告突发事件的；

（4）违反规定查询账户或者申请冻结资金的；

（5）违反规定对银行业金融机构采取措施或者处罚的；

（6）滥用职权、玩忽职守的其他行为。

银行业监督管理机构从事监督管理工作的人员贪污受贿、泄露国家秘密或者所知悉的商业秘密，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

此条是对监管工作人员职权行为的禁止性规定，可以从两方面来理解。第一，银行业监督管理工作人员作为一般国家机构工作人员，应当遵循法律法规的一般规定，如：不得滥用职权、玩忽职守以及保守秘密的业务。第二，针对银行业监管工作的特殊性，本法明确规定从事此行业的工作人员不得从事违反该行业特殊规则的行为。

（二）违反市场准入制度的行为及其法律责任

违反市场准入制度，擅自设立银行业金融机构或者非法从事银行业金融业务的活动，属于违法行为，应当承担法律责任。

根据我国《银行业监管法》第43条规定，擅自设立银行业金融机构或者非法从事银行业金融机构的业务活动的，由国务院银行业监督管理机构予以取缔；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由国务院银行业监督管理机构没收违法所得；违法所得50万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足50万元的，处50万元以上200万元以下罚款。

（三）银行业金融机构的违法行为及其法律责任

银行业金融机构的违法行为主要包括违反审批、备案制度，违反监督检查制度，以及违反资料、文件报送制度等几大类，分别承担相应的法律责任。

其一，违反审批、备案制度的行为及其法律责任。银行业金融机构违反审批、备案制度的行为包括：（1）未经批准设立分支机构的；（2）未经批准变更、终止的；（3）违反规定从事未经批准或者未备案的业务活动的；（4）违反规定提高或者降低存款利率、贷款利率的。银行业金融机构有上述情形之一，由国务院银行业监督管理机构责令改正，有违法所得的，没收违法所得；违法所得50万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足50万元的，处50万元以上200万元以下罚款；情节特别严重或者逾期不改正的，可以责令停业整顿或者吊销其经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

其二，违反监督检查制度的行为及其法律责任。银行业金融机构违反监督检查制度的行为包括：（1）未经任职资格审查任命董事、高级管理人员的；（2）拒绝或者阻碍非现场监管或者现场检查的；（3）提供虚假的或者隐瞒重要事实的报表、报告等文件、资料的；（4）未按照规定进行信息披露的；（5）严重违反审慎经营规则的；（6）拒绝执行违反审慎经营规则处罚措施的。银行业金融机构有上述情形之一，由国务院银行业监督管理机构责令改正，并处20万元以上50万元以下罚款；情节特别严重或者逾期不改正的，可以责令停业整顿或者吊销其经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

其三，违反资料、文件报送制度的行为及其法律责任。银行业金融机构不按照规定提供报表、报告等文件、资料的，由银行业监督管理机构责令改正，逾期不改正的，处10万元以上30万元以下罚款。

（四）银行业金融机构工作人员的法律责任

银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的，银行业监督管理机构除依上述规定予以处罚外，还可以区别不同情形，采取下列措施：（1）责令银行业金融机构对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予纪律处分；（2）银行业金融机构的行为尚不构成犯罪的，对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予警告，处5万元以上50万元以下罚款；（3）取消直接负责的董事、高级管理人员一定期限直至终身的任职资格，禁止直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员一定期限直至终身从事银行业工作。