银行业监管机构和职能

第三节　银行业监管机构和职能

银行业监管是指一国金融管理当局或银行专门监管机构为保证银行业的安全和稳定，对商业银行及其他金融机构的组织主体和业务经营行为进行的监督管理。具体而言，监督是对银行业金融机构合法经营情况的监督和对风险状况的监测、评估和控制；管理是通过制定相关的监管法规来规范银行业金融机构及其行为，并决定银行业金融机构的市场准入与退出。作为一种补救市场失灵和维护银行业体系稳健有效运行的制度安排，国家金融监管机构站在维护社会公共利益的高度，以防范和化解系统性风险为重点，并与中央银行和证券、保险监管机构协调配合，对银行业金融机构实施全面监管。因此，银行业监督管理法是一国银行法律制度的重要组成部分。目前我国的银行业监管部门为中国银行业监督管理委员会（以下简称银监会）。

回顾银行监管体制改革路径，存在多种争议：对于银行监管职能是否从中央银行分离、中央银行全面负责金融监管有何利弊等基础理论问题难以达成共识。在理论上，货币政策与银行监管存在密切联系，对什么是最好的银行监管体制没有定论。一个国家采取何种监管体制，取决于该国的经济与市场发展程度及政治和法律制度。

一、机构与职能的分离

目前我国金融业实行的是分业监管模式。对处于经济转型时期的我国金融业而言，实行分业经营、分业监管的模式是与一定时期内我国社会经济发展水平及金融机构、金融市场和金融制度发展程度相适应的。但是随着国内经济金融体制改革的深化和国际经济环境的不断变化，特别是加入世界贸易组织以后，我国金融业的分业经营、分业监管模式面临着严峻的挑战。

（1）金融创新使中国金融业分业经营体制面临新课题。随着新的金融工具和金融创新不断涌现，灵活的投融资渠道增多，投资基金、投资银行和其他非银行金融机构在金融体系和金融市场上开始占主导地位，商业银行业务在整个金融市场的份额不断下降，在竞争中渐趋被动。商业银行的传统融资媒介作用由于直接融资的发展受到了削弱。

（2）金融控股公司的设立显现出分业经营和监管体制的弊端。金融控股公司的出现使得银行业、证券业和保险业在业务领域互相渗透。由于金融控股公司存在复杂的组织结构和内部关系网络，同时又从事银行、证券和保险中的两种或两种以上的经营活动，而我国现行的法律、行政法规中对金融控股公司未作任何规定，因而面临着特殊的风险，如资本重复计算、高财务杠杆风险、不正当的内部交易或关联交易的风险等。如何在分业监管体制下对金融控股公司进行有效监管，已成为当务之急。

（3）加入世界贸易组织使中国金融业分业经营和监管体制面临严峻挑战。目前，混业经营已经成为国际金融市场的主流。金融全球化导致全球金融业的竞争激烈，世界各国银行业为适应形势变化，不断加强调整、兼并、重组和金融创新，银行与证券、保险之间的业务界线逐渐模糊。随着加入世贸组织的承诺的逐步落实，2006年我国金融市场全面开放，外国商业银行在我国的分支机构将更便于按我国的分业经营的要求开展业务，即它们的前台是分业的，而它们的后台即它们的总部则是混业的，这样前后台配合就可以为客户提供包括商业银行、证券、保险等一系列综合金融服务。如果我国商业银行仍然固守这种单项分业经营的体制，在与外国商业银行的竞争中将难以匹敌。

（4）金融业之间的竞争越来越激烈，分业经营体制难以适应市场的发展和客户的需求。分业经营模式使商业银行业务范围受到限制，不利于其满足客户的多层次需求及进行业务拓展。通过多年的发展，非银行的金融业务得到巨大发展。它们向银行业的渗透使金融企业面临的压力越来越大，银行业不得不采取兼并收购，扩大自身规模，以提高竞争力。商业银行与投资银行之间的相互控股与兼并收购，促使了混业经营局面的出现。

（5）现行金融分业经营制度不利于金融业的规模经营、国际竞争力提高及传统金融企业向现代金融企业的转变。现行制度对银行业务、证券业务经营的严格区分和限制，抑制了市场资金供给来源，人为地割裂了货币市场和资本市场的融通渠道，不利于资金之间的相互融通。银行、证券、保险的业务品种有限而单调，使行业素质及竞争力不断下降。更重要的是商业银行经营机制不健全，在资金运用上风险与收益不对称。商业银行的资本充足率、不良资产率远没达到安全底线，其以国家信用为存在的基础，信贷资金在股票市场上的亏损最终由国家承担大部分，这样，银行只追求赢利最大化而忽视证券市场的巨大风险，使信贷资金的风险加大。

二、机构与职能的协调

由于银行监管与货币政策的目标密不可分，银行监管对货币政策的成效有重大影响，货币政策对银行监管的成效同样影响颇大。加之我国金融市场的发展水平远不及发达国家，因此我国的银行监管与货币政策的关系远比发达国家更为密切，主要表现在：对金融机构定位、完善金融组织服务体系是实施货币政策的基础；货币政策迫切需要国家银行执行和传导；加强对金融市场监管是执行货币政策的关键；各种货币政策工具的运用，多数需要以银行监管为前提；主动、及时协调处理执行货币政策和加强银行监管职能中的矛盾。因此，在银行监管职能从中国人民银行划出来以后，必须理顺两者之间的关系，加强银行监管与货币政策的协调。

1．银监会与中国人民银行在银行监管权限上的分工

中国银监会内设15个职能部门，在省（自治区、直辖市）设立银监局，在地（州、市）设立分局，根据工作需要，在必要的地区，在县（县级市）设立精干的办事机构。银监会的监督工作有四个目的：第一，通过审慎有效的监管，保护广大存款人和消费者的利益；第二，通过审慎有效的监管，增进市场信心；第三，通过宣传教育工作和相关信息的披露，增进公众对现代金融的了解；第四，努力减少金融犯罪，维护金融稳定。

中国银监会的主要职责是：制定有关银行业的金融机构监管的规章制度和办法，起草有关的法律和行政法规，提出制定和修改的建议；审批银行业的金融机构及分支机构的设立、变更、终止及其业务范围；对银行业金融机构实行现场和非现场监管，依法对违法违规行为进行查处；审查银行业金融机构高级管理人员任职资格；负责统一编制全国银行数据、报表，并且按照国家有关规定予以公布；会同有关部门提出存款类金融机构紧急风险处置的意见和建议；负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作；承办国务院交办的其他事项。

为了适应金融监管体制的一系列改革，中国人民银行金融监管的角色也发生了转变，即由过去主要通过银行业金融机构的设立审批、业务审批和高级经理人员任职资格审查和日常监督管理等直接监管的职责，转换为履行对金融业宏观调控和防范化解系统性风险的职责，即维护金融稳定的职责。

2．构建中国人民银行与银监会的协作机制

中国人民银行与银监会之间协作的可能性与空间很大，主要集中在下列方面。①法规方面的协作。需系统清理现行的金融法律规范，界定中国人民银行与银监会之间的职责范围和权限；在制定监管法律法规时，需充分征求、交换对方意见。②检查方面的协作。两者同时负有对银行的检查权，虽然检查目标不同，但内容却经常重复。③信息共享方面的协作。中国人民银行与银监会同时掌握大量与监管有关的信息，而且许多信息是特有的。如果双方不能充分实现信息共享，将影响双方的监管效率。④防范和化解金融风险方面的协作。两者在监管方面最重要的分工是：银监会主要负责防范金融风险，即对金融风险的事前监管；而中国人民银行主要负责化解金融风险，即对金融风险的事后处理。因此，两者的协作是必不可少的。

2003年4月28日中国银行业监督管理委员会成立后，我国的金融宏观调控和金融监管工作步入了一个新的历史时期。通过货币政策发挥对国民经济的宏观调控作用，防范和化解金融风险，维护金融稳定成为中国人民银行的首要职责，而以前由中国人民银行行使的对金融机构的审批监管权则交给了银监会。修订后的《中国人民银行法》对中国人民银行的职责作了部分调整。从条文上看，由原来的2款11项修改为2款13项。从内容上看，取消了“按照规定审批、监督管理金融机构”和“按照规定监督管理金融市场”的职责规定，明确了中国人民银行的监管范围，增加了中国人民银行的反洗钱职责规定，并将中国人民银行规章制度权的内容由原来的第5项调整到第1项，从而使各项职责的排列在逻辑上更加合理。

以上职责调整强化了中国人民银行制定和执行货币政策的有关职能，使其在宏观调控中的作用更加突出。过去中国人民银行实施金融宏观调控，维护金融稳定主要是通过对银行业金融机构的设立审批、业务审批、高级管理人员任职资格审查和监管指导等直接调控方式来实现的，监管职能分离后中国人民银行对金融业宏观调控和维护金融体系稳定的方式将主要是从国家经济金融安全的高度对金融业的整体风险、金融控股公司及交叉性金融工业的风险进行监测和评估，履行好“最后贷款人”的职责，防范和化解系统性金融风险。

本章小结

中国人民银行是政府的银行、发行的银行、银行的银行。中央银行独立于政府，不受政治干预，具有执行法定职责的充分自主权。中央银行的首要目标是保持货币币值稳定，并以此促进经济增长，商业银行是以金融资产和负债为经营对象，吸收公众存款，发放贷款，办理结算等业务的企业法人，它以效益性、安全性、流动性为经营原则，自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束。银行业监管是一种补救市场失灵和维护银行业体系稳健有效运行的制度，其对化解和防范金融风险具有极其重要的意义。

中英文对照专业名词

银行法　bank law

商业银行法　commercial bank law

银监会　commission of supervision and government

中国人民银行　The People’s Bank of China

复习思考题

1．阐述我国法律规定货币政策目标的意义。

2．简述商业银行的业务范围。