商业银行金融机构监管报告

第三节　金融监管法

一、我国的金融监管体制

（一）金融监管的概念

金融监管是指金融主管机关根据法律赋予的权力，依法对金融主体及其业务活动实施监督和管理的活动。金融监管的目的是防范金融风险发生，维护金融秩序稳定，保障金融体系的运行安全健康、高效运行，保护资产所有者的利益。

金融监管缘于金融业的高风险。金融风险是指由不确定性引起的产生金融损失的可能性，通常包括市场风险（如利率、汇率风险、交易风险等）和体制性风险（如管理风险、信用风险、政策风险、犯罪风险等）。相对于其他商业风险而言，金融风险具有扩张性强、社会影响大、周期反映明显等特征。20世纪后半叶以来，经济全球化和金融创新的活跃，使金融活动的不确定性越来越大，金融风险频发，甚至引发连锁反应，导致系统性金融风波乃至金融危机。因此，加强和完善金融监管是为当今国际社会共同关注的主题。

（二）金融监管体制模式

金融监管体制是金融监管的职责和权力分配的方式和组织制度。金融监管体制在世界各国历史的演变过程中形成了以下不同模式。

1.“双元多头”型。即中央和地方都对金融有监管权，同时每一级政府又有若干机构共同行使监管职能。该模式往往为地方权力较大的联邦制国家所采用，如美国和加拿大等。

2.“单元多头”型。即全国所有金融机构的监管权均集中在中央，地方没有独立的监管权，而在中央一级又有两个或者多个机构共同行使监管职能。该模式为相对集权的大陆法系国家所采用，如日本、德国、法国等。

3.“单元一头”型。即金融机构的监管权集中在中央，且由一个单一机构（通常为中央银行）集中行使监管职能。该模式在发达国家和发展中国家采用都很普遍。特别是多数发展中国家一般均属于该模式。

（三）我国的金融监管体制

作为集权型的发展中国家，建国后我国的金融监管体制一度采用“单元一头”模式，即由中国人民银行集中统一监管全国的金融业。20世纪90年代后，作为金融体制改革的内容，特别是金融业分业经营、分业管理原则的实行，金融监管模式逐步转型。1992年设立的中国证券业监督管理委员会和1998年设立的中国保险业监督管理委员会，分别将证券、期货业和保险业的监管职能从中国人民银行中分出，标志着我国金融监管模式从“单元一头”型向“单元多头”型的转变。为了进一步加强对银行业的监督管理，提高专业监管水平，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，同时也为强化中央银行的宏观调控职能，使其专注于货币政策的制定与实施，2003年4月又成立了中国银行业监督管理委员会（简称银监会），在保留中国人民银行部分监管职能的同时，将其对银行业的监管职能再行分出，从而形成了“一行三会”的金融监管新格局和典型的“单元多（四）头”型金融监管模式。

而就我国目前的银行业监管体制而言，则呈“单元双头（二）头”型模式，即由银监会和中央银行共同监管。

银监会的监管职责是：①制定有关银行业金融机构监管的规章制度和办法；起草有关法律和行政法规，提出制定和修改的建议；②审批银行业金融机构及其分支机构的设立、变更、终止及其业务范围；③对银行业金融机构实行现场和非现场监管，依法对违法、违规行为进行查处；④审查银行业金融机构高级管理人员任职资格；⑤负责统一编制全国银行业金融机构数据、报表，抄送中国人民银行，并按照国家有关规定予以公布；⑥会同财政部、中国人民银行等部门提出存款类金融机构紧急风险处置的意见和建议；⑦负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作；⑧对银行业自律组织的活动进行指导和监督；⑨开展与银行业监督管理有关的国际交流、合作活动；⑩承办国务院交办的其他事项。

为实施货币政策和维护金融稳定的需要，中国人民银行仍有以下监管职责：①监管银行间同业拆借市场、银行间债券市场、银行间外汇市场和黄金市场。②会同银监会制定支付结算规则，组织或者协助组织银行业金融机构相互之间的清算系统，协调银行业金融机构相互之间的清算事项，提供清算服务。③对金融机构以及其他单位和个人的下列行为直接进行检查：执行存款准备金管理规定的行为，与人民银行特种贷款有关的行为，执行有关人民币管理规定的行为，执行有关银行间同业拆借市场、银行间债券市场管理规定的行为，执行有关外汇管理、黄金管理规定的行为，代理人民银行经理国库的行为，执行清算管理规定的行为，执行有关反洗钱规定的行为。④根据执行货币政策和维护金融稳定的需要，可以建议由银监会对银行业金融机构进行检查监督，银监会应自收到建议之日起30日内予以回复。⑤当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督。⑥根据履行职责的需要，有权要求银行业金融机构报送必要的资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料；人民银行应当与银监会、国务院其他金融监督管理机构建立监管信息共享机制。

二、我国银行业监管的基本制度

（一）监管对象

根据《银行业监督管理法》第2条第二、三款的规定，银监会的监管对象为在中国境内设立的一切金融机构。包括：

1.银行业金融机构。即在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。

2.非银行金融机构。即在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构（如邮政储蓄机构）的监督管理。

但是，对在中华人民共和国境内设立的政策性银行、金融资产管理公司、外资银行业金融机构、中外合资银行业金融机构、外国银行业金融机构的分支机构的监督管理，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

（二）监管目标与监管内容

银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。银行业监督管理应当保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力。

银行业监管的内容是对金融机构及其业务活动的监督管理，一般包括对金融机构市场准入与退出的监管、对金融业务的监管、对金融机构资产运营状况的监管、对金融机构合并及分支机构设置的监管、对金融机构危机的处理（即接管制度）等方面。

（三）监管措施与监管规则

1.收集信息资料。银监会根据履行职责的需要，有权要求银行业金融机构按照规定报送资产负债表、利润表和其他财务会计、统计报表、经营管理资料以及注册会计师出具的审计报告。

2.现场检查。银行业监督管理机构根据审慎监管的要求，可以采取下列措施进行现场检查：①进入银行业金融机构进行检查；②询问银行业金融机构的工作人员，要求其对有关检查事项作出说明；③查阅、复制银行业金融机构与检查事项有关的文件、资料，对可能被转移、隐匿或者毁损的文件、资料予以封存；④检查银行业金融机构运用电子计算机管理业务数据的系统。进行现场检查，应当经银行业监督管理机构负责人批准。现场检查时，检查人员不得少于2人，并应当出示合法证件和检查通知书；检查人员少于2人或者未出示合法证件和检查通知书的，银行业金融机构有权拒绝检查。

3.询问。银行业监督管理机构根据履行职责的需要，可以与银行业金融机构董事、高级管理人员进行监督管理谈话，要求银行业金融机构董事、高级管理人员就银行业金融机构的业务活动和风险管理的重大事项作出说明。

4.责令信息披露。银行业监督管理机构应当责令银行业金融机构按照规定，如实向社会公众披露财务会计报告、风险管理状况、董事和高级管理人员变更以及其他重大事项等信息。

5.采取强制措施。银行业金融机构违反审慎经营规则的，国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构应当责令限期改正；逾期未改正的，或者其行为严重危及该银行业金融机构的稳健运行、损害存款人和其他客户合法权益的，经国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构负责人批准，可以区别情形，采取下列措施：①责令暂停部分业务、停止批准开办新业务；②限制分配红利和其他收入；③限制资产转让；④责令控股股东转让股权或者限制有关股东的权利；⑤责令调整董事、高级管理人员或者限制其权利；⑥停止批准增设分支机构。银行业金融机构整改后，应当向国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构提交报告。国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构经验收，符合有关审慎经营规则的，应当自验收完毕之日起3日内解除对其采取的前款规定的有关措施。

6.危机救济。银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的，国务院银行业监督管理机构可以依法对该银行业金融机构实行接管或者促成机构重组，接管和机构重组依照有关法律和国务院的规定执行。

7.强制撤销。银行业金融机构有违法经营、经营管理不善等情形，不予撤销将严重危害金融秩序、损害公众利益的，国务院银行业监督管理机构有权予以撤销。

8.特别控制措施。银行业金融机构被接管、重组或者被撤销的，国务院银行业监督管理机构有权要求该银行业金融机构的董事、高级管理人员和其他工作人员，按照国务院银行业监督管理机构的要求履行职责。在接管、机构重组或者撤销清算期间，经国务院银行业监督管理机构负责人批准，对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员，可以采取下列措施：①直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员出境将对国家利益造成重大损失的，通知出境管理机关依法阻止其出境；②申请司法机关禁止其转移、转让财产或者对其财产设定其他权利。

9.查询账户及申请司法协助。经国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构负责人批准，银行业监督管理机构有权查询涉嫌金融违法的银行业金融机构及其工作人员以及关联行为人的账户；对涉嫌转移或者隐匿违法资金的，经银行业监督管理机构负责人批准，可以申请司法机关予以冻结。

三、我国金融机构的监管制度

（一）商业银行的监管制度

1.商业银行的准入监管。商业银行是依法设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。商业银行是金融机构体系中最主要的金融机构。

依照《商业银行法》的规定，商业银行应具备以下条件：①有符合《商业银行法》和《公司法》规定的章程。②有符合法定的注册资本最低限额。目前，设立商业银行的注册资本最低限额为10亿元人民币；城市合作商业银行的注册资本最低限额为1亿元人民币；农村合作商业银行的注册资本最低限额为5000万元人民币。注册资本应是实缴资本。③有具备任职专业知识和业务工作经验的董事长（行长）、总经理和其他高级管理人员。④有健全的组织机构和管理制度。商业银行应设立与其组织形式相适应的组织机构，组织形式与组织机构均适用公司法的规定。国有独资商业银行设立由监管机构、政府有关部门代表、有关专家和本行工作人员代表组成的监事会。商业银行应按规定制定本行业务规则，建立、健全本行的业务管理、现金管理和安全防范制度；应建立、健全本行对存款、贷款、结算、呆账等各项情况的稽核、检查制度；建立、健全本行的财会制度。⑤有符合要求的营业场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施。

2.商业银行的业务监管。

（1）业务范围。商业银行可以经营下列部分或者全部业务：吸收公众存款；发放短期、中期和长期贷款；办理国内外结算；办理票据承兑与贴现；发行金融债券；代理发行、代理兑付、承销政府债券；买卖政府债券、金融债券；从事同业拆借；买卖、代理买卖外汇；从事银行卡业务；提供信用证服务及担保；代理收付款项及代理保险业务提供保管箱服务；经国务院银行业监督管理机构批准的其他业务。经营范围由商业银行章程规定，报国务院银行业监督管理机构批准。经监管机构批准，可以经营结汇、售汇业务。

（2）主要业务规则。

①存款业务规则：商业银行办理个人储蓄存款业务，应当遵循存款自愿、取款自由、存款有息、为存款人保密的原则，对个人储蓄存款和单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外；商业银行应当按照中国人民银行规定的存款利率的上下限，确定存款利率，并予以公告；商业银行应当保证存款本金和利息的支付，不得拖延、拒绝支付存款本金和利息；商业银行不得违反规定提高或者降低利率以及采用其他不正当手段，吸收存款，发放贷款。

②贷款业务规则：商业银行根据国民经济和社会发展的需要，在国家产业政策指导下开展贷款业务；商业银行贷款，应当对借款人的借款用途、偿还能力、还款方式等情况进行严格审查；商业银行贷款，应当实行审贷分离、分级审批的制度；商业银行贷款，借款人应当提供担保。商业银行应当对保证人的偿还能力，抵押物、质物的权属和价值以及实现抵押权、质权的可行性进行严格审查，经商业银行审查、评估，确认借款人资信良好，确能偿还贷款的，可以不提供担保；商业银行贷款，应当与借款人订立书面合同，合同应当约定贷款种类、借款用途、金额、利率、还款期限、还款方式、违约责任和双方认为需要约定的其他事项；商业银行应当按照中国人民银行规定的贷款利率的上下限，确定贷款利率；商业银行不得向关系人发放信用贷款；向关系人发放担保贷款的条件不得优于其他借款人同类贷款的条件；任何单位和个人不得强令商业银行发放贷款或者提供担保；借款人应当按期归还贷款的本金和利息。借款人到期不归还担保贷款的，商业银行依法享有要求保证人归还贷款本金和利息或者就该担保物优先受偿的权利；借款人到期不归还信用贷款的，应当按照合同约定承担责任。

③融资业务规则：商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外；商业银行发行金融债券或者到境外借款，应当依照法律、行政法规的规定报经批准；同业拆借，应当遵守中国人民银行的规定，禁止利用拆入资金发放固定资产贷款或者用于投资。拆出资金限于交足存款准备金、留足备付金和归还中国人民银行到期贷款之后的闲置资金；拆入资金用于弥补票据结算、联行汇差头寸的不足和解决临时性周转资金的需要。

④结算业务规则：商业银行办理票据承兑、汇兑、委托收款等结算业务，应当按照规定的期限兑现，收付入账，不得压单、压票或者违反规定退票。有关兑现、收付入账期限的规定应当公布。企业事业单位可以自主选择一家商业银行的营业场所开立一个办理日常转账结算和现金收付的基本账户，不得开立两个以上基本账户。任何单位和个人不得将单位的资金以个人名义开立账户存储。

3.商业银行的资产运营监管（即风险控制）。商业银行应当按照中国人民银行的规定，向中国人民银行交存存款准备金，留足备付金。

商业银行贷款，应当遵守下列资产负债比例管理的规定：①资本充足率不得低于8%；②贷款余额与存款余额的比例不得超过75%；③流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于25%；④对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例不得超过10%；⑤国务院银行业监督管理机构对资产负债比例管理的其他规定。

4.商业银行的接管与退出。

（1）商业银行的接管。商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。接管的目的是对被接管的商业银行采取必要措施，以保护存款人的利益，恢复商业银行的正常经营能力。被接管的商业银行的债权债务关系不因接管而变化。

商业银行的接管由国务院银行业监督管理机构决定，并组织实施。自接管开始之日起，由接管组织行使商业银行的经营管理权力。接管期限届满，国务院银行业监督管理机构可以决定延期，但接管期限最长不得超过2年。

被接管的商业银行有下列情形之一的，接管终止：①接管决定规定的期限届满或者国务院银行业监督管理机构决定的接管延期届满；②接管期限届满前，该商业银行已恢复正常经营能力；③接管期限届满前，该商业银行被合并或者被依法宣告破产。

（2）商业银行的终止。商业银行因解散、被撤销和被宣告破产而终止。

商业银行因分立、合并或者出现公司章程规定的解散事由需要解散的，应当向国务院银行业监督管理机构提出申请，并附解散的理由和支付存款的本金和利息等债务清偿计划。经国务院银行业监督管理机构批准后解散。商业银行解散的，应当依法成立清算组，进行清算，按照清偿计划及时偿还存款本金和利息等债务。国务院银行业监督管理机构监督清算过程。

商业银行因吊销经营许可证被撤销的，国务院银行业监督管理机构应当依法及时组织成立清算组，进行清算，按照清偿计划及时偿还存款本金和利息等债务。

商业银行不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产。商业银行被宣告破产的，由人民法院组织国务院银行业监督管理机构等有关部门和有关人员成立清算组，进行清算。商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息。

（二）信用合作社的监管

1.信用合作社的准入监管。

信用合作社（以下简称信用社），是依法设立的，由社员入股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务的，具有独立企业法人资格的合作金融组织。我国的信用合作社分为城市信用合作社及联社和农村信用合作社及联社。信用联社是依法由信用合作社入股组成、实行民主管理、主要为信用社服务的联合经济组织。

申请设立信用社，必须具备下列条件：①有符合规定数量的社员，城市合作社须有50个以上的社员，其中企业法人社员不少于10个；农村社社员一般不少于500个；②有符合规定的最低限额的注册资本金，一般不少于100万元人民币；③有符合本办法规定的章程；④有具备任职专业知识和业务工作经验的理事长、主任及其他高级管理人员；⑤有健全的组织机构和管理制度；⑥有符合要求的营业场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施。审批机构审查设立申请时，应当考虑经济发展的需要和金融业竞争的状况。

申请设立信用联社，应具备以下条件：①本县（市）内农村信用社或当地市区城市信用社机构数量8家以上；②农村信用联社注册资本金一般不低于100万元人民币，由社员的入股资金和县联社的公共积累转增资本金构成；城市信用联社最低实收资本为80万元人民币，每家城市信用社出资金额不得超过10万元人民币；③所有信用社必须与原行政挂靠单位实行人、财、物完全脱钩；④有具备任职资格的管理人员和业务操作人员，有符合规定的章程，有符合要求的营业场所、安全防范措施和办理业务必需的设施。

2.信用社业务的监管。

（1）业务范围。城市信用社经批准可以经营下列业务：①吸收社员存款；②吸收人民银行规定限额以下的非社员的公众存款；③发放贷款；④办理结算业务；⑤办理票据贴现；⑥代收代付款项及受托代办保险业务；⑦经批准的其他业务。

农村信用社经批准可以经营下列人民币业务：①办理存款、贷款、票据贴现、国内结算业务；②办理个人储蓄业务；③代理其他银行的金融业务；④代理收付款项及受托代办保险业务；⑤买卖政府债券；⑥代理发行、代理兑付、承销政府债券；⑦提供保险箱业务；⑧由县联社统一办理资金融通调剂业务；⑨办理经监管机构批准的其他业务。

城市信用联社可以经营下列业务：办理城市集体企业、私营企业和个体工商户的存款、贷款和结算业务；组织管理城市信用社的联合贷款；组织城市信用社之间的资金调剂；办理城市信用社的结算业务；办理经监管机构批准的其他金融业务。

农村信用联社在做好对辖内农村信用社管理和服务工作的前提下，自身也可以办理存款、贷款等业务，支持农村经济发展。

（2）主要业务规则。信用社应当遵循自主经营、自负盈亏、互利互助、自我约束、自我积累的原则开展各项业务活动。信用社在当地人民银行开户，并按规定缴存存款准备金和提取呆账准备金。

城市信用社吸收社员存款不得超过存款余额的40%；吸收单个非社员储户的存款不得超过50万元，发放贷款在同等条件下优先满足社员需要，对同一贷款人发放贷款余额不得超过50万元，对非社员的贷款余额不得超过信用社贷款余额的40%。城市信用社必须按规定交存存款准备金。

农村信用社对本社社员的贷款不得低于贷款总额的50%，其贷款应优先满足种养业和农户生产资金需要，资金有余，再支持非社员和农村其他产业。

3.信用社的资产运营监管（即风险控制）。信用社坚持多存多贷、自求平衡的原则，实行资产负债比例管理和资产风险管理，其资本充足率均不得低于8%。城市信用社对单个社员贷款余额不得超过信用社资本金的20%（最高限额为50万元），流动性资产比例与流动性负债的比例不得低于25%。农村信用社年末贷款余额与存款余额的比例不得超过80%，流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于25%；对同一借款人的贷款余额不得超过本农村信用社资本总额的30%。

4.信用社的接管与退出。城市信用社及联社已经或者可能发生信用危机，严重影响债权人利益时，监管机构可以对其实行接管。接管城市信用社的具体工作程序应按照有关法律、行政法规及监管机构接管金融机构的有关规定执行。城市信用社因下列原因之一而终止：①依据其章程规定或社员大会决议自行解散；②依法被监管机构关闭或撤销；③依法被宣告破产；④因分立、合并或其他原因而终止。城市信用社有下列情形之一的，监管机构可依法责令其关闭：①自领取营业执照之日起无正当理由超过180天未开业的，或者开业后擅自停业连续达180天以上的；②采取欺诈手段骗取《金融机构法人许可证》的；③整顿无效或者连续3年年检不合格的；④严重资不抵债的；⑤已经发生支付危机且无法挽救的；⑥接管期限届满或者监管机构决定的接管延期届满后仍无法恢复正常经营能力的；⑦严重违反国家的法律、行政法规和有关规章的；⑧监管机关认为应当关闭的其他情形。

农村信用社及联社在已经或可能出现信用危机、严重影响存款人利益时，监管机关可以按有关规定对其实行接管。接管期限不得超过12个月。接管期限届满，监管机构可视情况决定延期，但接管期限最长不超过2年。城市信用社及联社有经营管理不善、严重违规经营、资不抵债等情形；或法定代表人有严重经济问题及监管机构认定的其他问题的，监管机构可令其进行歇业整顿，对其进行接管，直至缴销其金融机构法人许可证。农村信用社及联社因解散、被撤销或被宣告破产而终止。

本章复习思考题

1.简述金融法的概念与调整对象。

2.我国金融法的基本原则有哪些？如何理解“分业经营、分业监管”原则？

3.金融宏观调控有哪些特点？

4.试述中央银行的宏观调控制度。

5.试述政策性银行的宏观调控职能。

6.金融监管体制有哪些模式？我国现行的金融监管模式如何？

7.试述银行业监管的基本制度。

8.试述银行业金融机构监管制度的主要内容。

本章参考文献

1.《经济法学》，李昌期主编，中国政法大学出版社，2002年版。

2.《经济法教程》，顾功耘主编，上海人民出版社，2002年版。

3.《宏观调控法研究》，漆多俊主编，中国方正出版社，2002年版。

4.《中央银行通论》，孔祥毅著，中国金融出版社，2002年版。

5.《金融监管法论》，张忠军著，法律出版社，1998年版。

6.《中国银行业监管问题研究》，阎庆民著，中国金融出版社，2002年版。

【注释】

(1)1992—1999年，我国银行信贷增额为117.1%，而股票筹资额和债券发行额的增长率分别为904.25%和26.18%（余运久：《资本市场的协调发展》，中国发展出版社2001年版）。

(2)相对而言，广义金融法则指金融业法，除银行业法外，还包括证券法、期货法、保险法、票据法、担保法、金融信托法、融资租赁法等。

(3)但笔者认为，从严格的意义上讲，构成金融法的金融调控法和金融监管法属于经济法是毫无疑问的，而其金融交易（业务）法部分，则应属于商法部门。