商业银行的监管

任务三　商业银行的监管

能力目标　正确理解对商业银行实施监管的目的

知识目标　了解对商业银行实施监管的成因

重点难点　对商业银行监管的模式的创新

由于商业银行的经营特点是高风险、高负债、赢利差，它的经营状况不仅关系到自身的利益，而且关系到广大存款者和工商企业机关事业单位的利益，影响着整个社会的金融体系和社会经济的稳定与和谐。因此，世界各国政府及金融监管部门对商业银行的经营都给予了严格的监管。

想一想

对商业银行实施监管的主要原因是什么呢?

一、对商业银行实施监管的原因

虽然商业银行具有企业或赢利性组织(机构)的一般特征，但由于其自身独特的服务和融资结构以及在国民经济中的重要作用，商业银行是一国经济中受到政府监管最为严格的行业之一。从深层次说，官方对银行业监管的理由与“信息不对称性”、“外部性”和“公共产品”密切相关。

1.与信息不对称潜存的风险相关

(1)信息不对称的市场影响。在金融市场上参与金融商品交易(买卖金融资产或借贷货币)的双方各自对相关经济变量均拥有不同的信息。这种信息的不对称性极易导致金融交易的风险和金融市场竞争的不完全性，从而降低金融市场的效率和资源配置的有效性，甚至可能导致金融危机。

(2)银行的特定身份使其成为信息不对称的失败承担者。由于商业银行在金融市场上同时扮演着买者(借入者)和卖者(贷出者)的双重角色，因此商业银行极易遭受因信息不对称而引起的市场失败的损害。

作为卖者(贷出者)，商业银行对借款人提供贷款，因自己并不完全了解或不能切实掌握其资信情况而将承受资产损失的风险。

作为买者(借入者)，信息的不对称使得存款人和商业银行的债权人不能全面了解商业银行的实际情况，因而对商业银行的财务状况和清偿能力难以作出恰当评价。

一旦商业银行不能满足存款人和债权人的支付要求，他们就会得出商业银行陷入困境的判断，从而丧失对商业银行的信心，引发挤兑行为。

2.与银行经营失败将产生严重的外部影响相关

(1)商业银行经营失败会降低金融资源的有效利用。政府对商业银行实行监管的一个重要原因在于，商业银行经营失败或破产倒闭将会产生许多严重消极的外在影响。商业银行吸收存款、发放贷款，实质上是组织、集中储蓄，分配资源。贷款的发放和使用必然会影响资源的流动、配置和使用效率，从而影响经济总量的增长和产业结构的调整。信息不对称使银行对借款人或贷款项目的选择失误或监督失败，不仅会降低稀缺的金融资源的有效利用，甚至会增加社会资源不合理配置的程度。

(2)商业银行经营失败会对经济交易造成负效应。商业银行的倒闭将不仅损害存款人、银行的债权人和股东的利益，也会影响到与该银行有密切信贷关系的借款人的利益。这些借款人将被迫提前偿还贷款，或者不能得到银行承诺提供的贷款和其他金融服务。由于商业银行被视作为公众向经济部门提供流动性的“蓄水池”，银行的倒闭还将对经济中的交易活动和其他支付产生外在负效应。

(3)商业银行经营失败会产生系列消极影响。商业银行倒闭对社会和经济发展的外在消极影响更突出地表现在以下几点:

①不对称的信息使存款人无法评判各家商业银行的清偿能力，不能把稳健商业银行与不稳健商业银行区别开来;

②当个别商业银行面临支付危机或破产时，公众可能对商业银行体系失去基本的信任，导致个别商业银行的挤兑行为传染蔓延，引发多米诺效应，殃及其他稳健的商业银行;

③因为银行同业之间有密切的资金往来关系，如同业拆借、同业存款等，特别是同业支付清算系统更将许多商业银行联系在一起，一旦个别银行的危机引发出牵动效应，可能导致社会支付机制和商业银行体系的崩溃。

3.与银行“公共性”与“全局性”的责任相关

商业银行具有特殊的公共性和全局性，其提供的一些服务具有公共产品的特征，其重要责任是为公众提供流动性和支付手段，具体表现在以下几点:

(1)作为支持社会经济运行的主要的“流动性蓄水池”和一国支付系统的主体，商业银行吸收储蓄、集中金融资源以及提供支付服务，具有公共产品的特征;

(2)商业银行具有创造信用货币的功能，并且是中央银行货币政策的主要传导媒介。货币供应量的变化与币值稳定、经济增长和就业的状况等密切相关。

货币政策对经济体系的影响需要通过稳健运行的商业银行体系进行有效地传导，因此，政府有必要对商业银行业务活动进行监管。

二、对商业银行实施监管的目的

各国政府对商业银行进行监管的目的呈多样性，主要包含以下3方面:

1.保护存款人的合法权以维护整个金融体系的稳定

受利润的驱使，商业银行在保持部分准备金的条件下，通过资产等业务获取利润。在这些活动中，商业银行会面临信用风险、利率风险、外汇风险等各种风险，稍有不慎，就会面临清偿力不足的危机，使存款人的利益受到损害。一旦商业银行资金周转出现困难，整个金融体系就会陷于不稳定状态，这将十分危险。实行对商业银行业务的监管可以使商业银行资产负债结构等经营状况保持合理状态，避免因资金周转不灵而导致的金融危机。

2.保护和充分发挥商业银行在社会经济活动中的各项职能

(1)预防经营危机发生。一国对商业银行实行监管，一方面可以防止经营危机的发生，另一方面可以保护商业银行的合法地位，使其依法合规经营，得以持续健康发展。尤其是当一家商业银行被认为有问题时，其他商业银行的大部分存款人也会为此感到担心，担心自己存款所在的银行可能也有问题，结果人人自危，导致挤兑，从而威胁到整个银行体系的安全。此时，就需要金融监管当局出面进行干预，发挥最后贷款人的作用。

(2)预防市场连锁反应。金融监管当局的这种拯救行为能有效发挥稳定人心的作用，防止出现“多米诺骨牌，一例皆倒”的连锁反应，保持商业银行体系的稳定和各项职能的正常发挥，维护整个经济环境和社会的稳定。

3.确保宏现调控政策的实施

商业银行既是货币信用的主要创造者，又是金融市场的主要参与者，在经济社会活动中已经成为牵一发而动全身的要害部门。商业银行的经营活动直接影响着一国宏观调控政策尤其是货币政策的实施效果和作用力。因此，加强对商业银行业务的监管，有利于中央银行货币政策的贯彻落实，有利于宏观调控目标的实现。

三、银行监管的发展趋势

政府对银行的监管是限制银行的经营范围和竞争程度的一个重要因素。近年来，各国政府对银行的监管呈以下几种趋势:

1.从注重传统银行业务监管向注重传统业务和创新业务监管并重转变

20世纪末，金融市场复杂多变，金融创新产品层出不穷，主要表现在以下3方面:

(1)金融衍生产品交易增多。金融衍生产品一般指传统的金融产品(证券、外汇、权利等)远期交易的当期契约。金融衍生产品包括资产证券化、远期合约、期货、期权、掉期等等。其中资产证券化是指银行将流动性较低的资产转变为资本市场上流动性较高的证券资产。

(2)网络银行广泛应用。由于网络技术的广泛应用，除了传统的窗口交易外，国际银行业普遍采用网上交易。调查显示，英美两国的电子银行客户在过去5年分别增长了300%和350%。

(3)中间业务日益增大。中间业务是指商业银行不运用或少运用自己的资金，不增加表内资产负债，利用技术、信息、专业知识、机构网络、信誉等方面的优势，以中间人的身份为客户提供各类金融服务并收取手续费的业务。它与表内资产业务、表内负债业务共同构成商业银行三大业务类型。目前，一些商业银行中间业务收入已成为营业收入的主要组成部分，占比达到40%，有的高达70%，如花旗银行等。

较之传统银行业务，创新业务在收益加大的同时，风险也更大，且更易扩散，对金融市场造成的冲击也更加直接和猛烈。因此，只注重传统银行业务的监管已经不能全面、客观地反映整个银行业的风险状况。只有“双管齐下”，并重监管传统业务和创新业务，才能有效地防范和化解银行业的整体风险。

资料卡

监管部门对银行创新业务的监管

自上世纪80年代后期，国际监管组织和各国监管当局对金融创新产品和电子银行均给予高度关注。

1986年，巴塞尔委员会发表《银行表外风险管理的监管透视》，对表外业务的风险种类、风险评估及管理控制等提出初步意见。随着金融衍生交易产品的发展，又颁布了《衍生产品风险管理准则》、《关于银行和证券公司衍生产品业务的监管信息框架》，并针对金融衍生产品风险对资本的潜在威胁，出台了《巴塞尔资本协议市场风险补充规定》、《关于市场风险资本要求的内部模型法》等。

与此同时，美国、欧盟等国家的监管当局也针对创新业务和市场条件制定了一系列的监管法规与操作指引，以加强对银行新业务的监管。

2.从注重合规性监管向合规性监管和风险监管并重转变

(1)合规性监管。这是指监管当局对商业银行执行有关政策、法律、法规情况所实施的监管。监管当局过去一直将监管重点放在合规性方面。随着银行业的创新和变革，合规性监管的缺点不断暴露，这种方法市场敏感度较低，不能及时全面反映银行风险，相应的监管措施也滞后于市场发展。

(2)风险性监管。这是指监管当局对商业银行的资本充足程度、资产质量、流动性、盈利性和管理水平所实施的监管。为适应银行业的创新和变革，国际银行监管组织和一些国家的监管当局相继推出一系列以风险监管为基础的审慎规则。例如，巴塞尔银行监管委员会发布的《大额信用风险的衡量和管理》、《银行国际信贷的管理》、《银行外汇头寸的监管》、《利率风险管理原则》、《计量与管理流动性的框架》、《计算机和电讯系统中的风险》、《有效银行监管核心原则》，美国联邦金融机构检查委员会制定的银行综合评级体系等。

(3)风险性监管的特点。风险性监管在识别、度量银行风险的基础上，按照审慎监管原则，提出防范和化解银行风险的监管措施。它更注重银行本身的风险控制程序和管理水平，能够及时反映银行经营状况，预测潜在风险。

在具体监管实践中，合规性监管和风险性监管无法严格区分。通常情况下，风险监管也须依据有关法规进行，因为金融机构违法、违规即意味着将产生风险。

3.从分业监管向统一监管转变

(1)监管模式伴随银行业的发展变化不断调整。20世纪初，西方国家爆发了史无前例的经济金融危机，原因之一是银行在证券市场和房地产市场的过度投资导致了泡沫经济。这使他们认识到，在金融监管没有达到一定水平的情况下，银行、证券、保险和信托等金融机构的混业经营极易造成银行资金大量流向证券市场，产生泡沫经济。于是，20世纪30年代大危机后，以美国、日本和英国为主要代表的西方国家实行了分业经营体制。

(2)混业经营体制需要统一监管。混业经营体制起初源自德国、瑞士等国家。自20世纪80年代以来，随着信息技术的发展和竞争加剧，传统业务不断受到侵蚀，银行开始突破货币市场展业的限制向资本市场和保险市场渗透，一些实行分业经营的国家也转向混业经营体制。英国、日本分别于1986年和1996年通过相关法律，打破分业经营界限，实行混业经营体制。美国在1999年通过《金融服务现代化法案》，亦进入混业经营时代。与此相适应，一些国家陆续调整监管机构，实施统一监管，例如英国、澳大利亚、日本、韩国、卢森堡、匈牙利和墨西哥等。

(3)实行统一监管体制。这是指由统一的监管主体对从事银行、保险、证券不同类型业务的金融机构实施统一监管。实行统一监管体制有多方面的原因:一是金融机构的多元化发展程度;二是金融监管水平;三是金融自由化和金融创新的发展程度。

总之，监管模式根据本国国情决定。分业经营和监管有其长处，混业经营和监管亦有其优势，一切都以时间、地点、条件为转移。

4.从一国监管向跨境监管转变

(1)跨国银行大量出现。随着经济一体化和金融全球化的发展，银行不断向海外拓展业务，涌现出大批跨国金融集团。一方面，银行的海外分支机构越来越多，其业务收益来自海外的比重日益提高;另一方面，电子银行的发展使得监管当局很难判断其交易是在国内还是国外完成的，离岸金融业务的拓展也使得部分银行机构偏离于监管视野之外。以花旗银行为例，其海外分支机构遍布世界一百多个国家，海外业务收入已接近其总收入的一半。

(2)实施跨境监管。跨境监管是指将一家银行的境内外机构、境内外业务进行并表监管。为有效监管商业银行的境外业务和离岸业务，各国监管当局逐步实施了跨境监管。根据巴塞尔有关文件规定，对一家跨境银行的监管须在母国监管当局和东道国监管当局之间进行合理地监管分工和合作。一般情况下，母国监管当局负责对资本充足性、最终清偿能力等实施监管，东道国监管当局负责对所在地分支机构的资产质量、内部管理和流动性等实施监管。同时，两国监管当局要就监管的目标、原则、标准、内容、方法以及实际监管中发现的问题进行协商和定期交流。经验表明，加强跨国监管可以有效地防止出现银行监管的真空。

四、商业银行监管的基本内容

在健全的商业银行监管制度下，政府对商业银行实施监管的措施通常包含预防性风险监管、紧急救援和存款保险制度3方面内容，具体如下:

(一)预防性风险监管

预防性风险监管通常被称为维护运行体系安全稳健的第一道防线，是政府所设置的安全网的重要组成部分。其主要内容有:

1.银行业的市场准入

银行业的市场准入包括对新商业银行设立的审批和银行机构分设与并购的管制。

对商业银行设立的审批，主要目的是将那些可能对存款人利益或银行体系的稳健运行造成危害的机构拒于银行界门外。对新商业银行准入的管制要求，主要包括最低注册资本额度、合法的组织章程和健全的内部控制制度、合格的高级管理人员、金融服务设施等。

对商业银行机构的分设与并购的管制，主要目的在于满足经济生活对商业银行服务的需要，促进竞争，限制银行业的过度集中，防止垄断。

2.资本充足性的管制

通过对最低资本充足率的要求，限制商业银行的资产超越其风险承受能力而盲目扩张。同时，对商业银行的资本构成作出了限定。资本充足率的管制有助于监管当局维护整个银行体系的稳定。

3.流动性与清偿能力的管制

主要是通过规定流动性比率，要求商业银行保持一定比例的流动性资产，以促使商业银行增强支付能力，控制流动性风险。

4.贷款集中程度的管制

为了对商业银行的风险集中进行适度控制，避免贷款过多集中于单一借款人或某一相关借款人群体而可能招致重大损失，促使商业银行分散风险，通常规定对同一借款人的贷款余额不能超过商业银行资本额的一定比例。类似的做法还有，对最大10家客户发放的贷款总额不得超过商业银行资本总额的一定比例。

5.业务活动范围的管制

资本充足率管制、流动性与清偿能力管制和贷款集中程度管制通常被称为行为监管，目的是限制商业银行不谨慎地承担风险。对业务活动范围的管制属于结构监管，即规定商业银行可经营哪些类型的业务。这种管制与各国的银行业务分工制度密切相关，主要表现在商业银行能否经营投资银行业务，即银行业务与证券业务是融合还是分离。

除上述措施外，预防性风险监管还包括对关联贷款的管制、外汇交易业务管制和对国际贷款的管制等，后两项主要是为了控制外汇风险和国家风险。

(二)紧急救援

紧急救援属于保护性监管措施。由于对有问题商业银行的处理方式直接关系到公众对商业银行体系的信心和银行业的稳定，因此监管当局通常并不愿意直接以清算的方式处理。紧急救援是官方构筑的安全网中又一重要防线，其措施或工具主要有:中央银行紧急贷款援助，中央银行是商业银行的最后贷款人，当一家商业银行因流动性来源枯竭而陷入支付危机时，中央银行往往提供紧急流动性援助，以维持该银行继续营业;组织其他商业银行融资救助;安排其他商业银行收购并承担其债务;设立特别机构予以接管。

(三)存款保险制度

存款保险制度是在商业银行倒闭清算、不能支付存款时，由存款保险机构按规定(通常为存款人在银行存款的一定比例)向存款人付现的一种制度安排。

存款保险制度是一种事后补救措施，但它却为商业银行的存款人提供了一道安全网。既可使存款人减少损失，增强公众对银行的信心，又能降低个别银行倒闭引发整个银行体系的连锁反应的可能性。存款保险制度可以较低的社会成本使经营失败的商业银行退出市场，使银行体系更加稳定。

风险警示

商业银行监管措施风险控制要求

·政府对商业银行监管的措施与一国的政治、经济体制和金融环境密切相关。

·掌握商业银行监管的3项主要内容并随时了解监管的发展趋势。

五、我国对商业银行的监管

自20世纪90年代以来，为适应建立社会主义市场经济体制和金融体制改革发展的需要，我国逐步加强和完善对银行业的监管。

1995年7月1日起施行的《中华人民共和国商业银行法》对设立商业银行应具备的条件、银行经营范围、银行业务的基本规则、银行的接管和终止等作出了具体的规定。中国人民银行就商业银行资产负债比例管理、资产风险管理、商业银行高级管理人员任职资格管理等方面陆续出台了相配套的监管政策和规章制度。这些法律规定和监管措施对防范和控制金融风险发挥了重要的作用。

知识拓展

花旗银行

花旗银行(Citibank，N.A.)是花旗集团属下的一家零售银行，是当今世界资产规模最大、利润最多、全球连锁性最高、业务门类最齐全的金融服务集团。经过近两个世纪的发展、并购，花旗银行已成为美国最大的银行，也是一个在全球50个国家及地区设有分支机构的国际大银行。在2001年、2002年《商业周刊》评选的全球1 000家公司排名中，花旗集团皆名列第5位，在全球金融界中排名第一。

主要业务范围:作为惟一一家推行全球业务战略的银行，花旗银行不单为遍及56个国家的5 000万消费者提供服务，也在近一百个国家为跨国、跨区及当地的企业客户服务，主要业务范围包括电子银行业务。通过花旗银行的计算机、自动柜员机或花旗电话银行，一年365天每天24小时内都可提供安全而便捷的服务。

花旗企业文化:以人为本是企业文化的核心。花旗银行自创业初始就确立“以人为本”的战略，不断创造“事业留人、待遇留人、感情留人”的亲情化企业氛围，让员工与企业同步成长，让员工在花旗有“成就感”、“家园感”。一般本科毕业的大学生工作3年即可提升为副经理，硕士研究生1年就可提升为副经理，收入则是我国同等“职级”的几倍甚至几十倍。

客户至上是企业文化的灵魂。花旗银行企业文化的最优之处是把提高服务质量和以客户为中心作为银行的长期策略。花旗银行的业务覆盖全球一百多个国家的一亿多客户，服务品牌享誉世界，“花旗”成为一种世界级的金融服务标准。

寻求创新是企业文化的升华。在花旗银行，大至发展战略、小到服务形式都在不断进行创新。

花旗人力资源战略:花旗集团努力营造一种工作环境，即不同的个性被拥抱与赞美，员工能被激励奉献自己的全部智慧。花旗集团内部成立形形色色的员工组织和员工网络，建立多样化意识并支持公司的经营目标，诸如招募优秀的人才、识别市场机会等。花旗集团的全球多样化办公室经常视察这些组织，并为他们提供指导与支持。花旗集团良好的企业文化氛围吸引众多的金融人才留在花旗，学习到宝贵的金融工作经验。

花旗集团在中国:“花旗”银行是中国人的戏称，原因是1902年该银行进入中国时，银行门上每天都悬挂着一面美国国旗，故中国人称之为“花旗银行”，100年来习称至今。1902年花旗银行为收取“庚子赔款”，贿赂李鸿章进入中国。同年5月，花旗银行在上海开设第一个在华分行，标志着美资银行首次在中国开业。如今，花旗银行已是中国顶尖外资银行，为客户提供最广泛的金融产品，是中国最具全球性的外资银行。

思考与训练

一、填充完整

1.商业银行是指以　　　为目标，以经营存款、放款和汇兑为主要业务，以多种形式的金融创新为手段，全方位经营各类银行与非银行金融业务的综合性、多功能的　　　企业。

2.商业银行的基本职能是　　　、　　　。

3.金融服务职能是商业银行利用其在经济活动中的特殊地位，依靠在充当　　　和　　　过程中所获得的大量信息，应用现代信息技术等先进工具，为客户提供的理财咨询、代理融通、信托、租赁、现金管理等服务。

4.存款保险制度是在商业银行倒闭清算、不能支付存款时，由　　　按规定向　　　付现的一种制度安排。

5.商业银行的经营目标是　　　。

二、正误判断

1.商业银行与一般的工商企业没有不同。（）

2.商业银行在经营过程中应该把盈利放在首位。（）

3.“三性”原则中，安全性与流动性是协调统一的。（）

4.商业银行是特殊的金融企业。（）

5.对银行业的监管正从一国监管向跨境监管转变。（）

三、单项选择

1.商业银行的性质是（）。

A.国家机关　　　B.社会团体　　　C.普通企业　　　D.特殊的企业

2.最早的现代商业银行是（）。

A.法兰西银行　　B.德意志银行　　C.英格兰银行　　D.威尼斯银行

3.最能体现商业银行特点的职能是（）。

A.信用中介职能　　　　　　　　　B.信用创造职能

C.金融服务职能　　　　　　　　　D.支付中介职能

4.下列属于股份制商业银行的是（）。

A.人民银行　　　　　　　　　　　B.中国银行

C.浦东发展银行　　　　　　　　　D.中国进出口银行

5.中国自办的第一家银行成立于（）。

A.1897年　　　　B.1904年　　　　C.1907年　　　　D.1910年

四、多项选择

1.商业银行的职能包括（）。

A.信用中介职能　　　　　　B.信用创造职能　　　　　C.金融服务职能

D.支付中介职能　　　　　　E.调节经济

2.影响商业银行信用创造的因素主要有（）。

A.中央银行的货币政策　　　　　　B.客户的偏好

C.市场利率预期　　　　　　　　　D.政府的目标

3.商业银行预防性风险监管措施主要有（）。

A.银行业的市场准入　　　　　　　B.资本充足性的管制

C.流动性与清偿能力的管制　　　　D.贷款集中程度的管制

E.业务活动范围的管制

4.商业银行紧急救援监管措施包括（）。

A.中央银行紧急贷款援助

B.组织其他商业银行融资救助

C.安排其他商业银行收购并承担其债务

D.设立特别机构予以接管

5.商业银行经营的“三性”原则是（）。

A.营利性　　　　B.流动性　　　C.安全性　　　D.合法性

五、问题简答

1.为什么说商业银行是一种特殊的企业?

2.信用中介职能的发挥可以起到什么作用?

六、实战训练

1.假如你是一家商业银行的管理人员，如何协调银行经营中“三性”原则之间的矛盾呢?

2.众所周知，银监局是商业银行的管理机关，如果你是银监局的一名工作人员，负责对商业银行的经营进行监督检查，请对银行监管的未来发展趋势谈谈你的看法。

七、案例分析

存款保险制度始于20世纪30年代的美国，当时为了挽救在经济危机的冲击下已濒临崩溃的银行体系，美国国会在1933年通过《格拉斯——斯蒂格尔法》，联邦存款保险公司(FDIC)作为一家为银行存款保险的政府机构于1934年成立并开始实行存款保险，以避免挤兑，保障银行体系的稳定。目前，运作历史最长、影响最大的是1934年1月1日正式实施的美国联邦存款保险制度。20世纪50年代以来，随着经济形势和金融制度、金融创新等的不断变化和发展，美国存款保险制度不断完善，尤其是在金融监管检查和金融风险控制和预警方面，FDIC作了大量成效显著的探索，取得了很好的成效，从而确立了FDIC在美国金融监管中的“三巨头”之一的地位，存款保险制度成为美国金融体系及金融管理的重要组成部分。美国著名经济学家、货币主义的领袖人物弗里德曼(Friedman M.)对美国存款保险制度给予了高度评价:“对银行存款建立联邦存款保险制度是1933年以来美国货币领域最重要的一件大事。”

请结合本案例，具体分析说明存款保险制度对银行的重要意义。