发展循环经济，建设生态城市

发展循环经济，建设生态城市

循环经济是与传统工业生产模式对应的新的经济模式，生态城市是循环经济模式下形成的新的城市经营目标。循环经济与生态城市是21世纪可持续发展战略下经济发展和城市经营的目标。本文尝试对循环经济和生态城市进行探讨，以可持续发展战略为背景，结合国际环保的发展和国内生态城市的建设，尤其是以最近通过的《贵阳市建设循环经济生态城市条例》为例，研究如何适应西部大开发战略，更新观念，富民兴黔，落实可持续发展观，全面建设小康社会。

一

全国人大环境资源委员会主任委员曲格平早在1998年便提出循环经济的概念：把清洁生产和废弃物的综合利用融为一体的经济，它要求运用生态学的规律来指导人类的经济活动。按照自然生态系统物质循环和能量流动规律重构经济系统，使得经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环过程中，建立起一种新形态的经济”。^[1]简言之，循环经济是把清洁生产和废弃物利用融为一体的经济发展模式，本质上是一种生态经济，要求采取最合理的方式有效利用资源和保护环境，以“减量、再用、循环”为原则组织经济活动。通常理解，循环经济的运行以“3R”为原则：减量化（Reduce）、再使用（Reuse）、再循环（Recycle）。减量化原则要求生产中合理控制原料和能源投入，注意节约资源和减少污染。再使用原则要求产品和包装容器能够以初始的形式被多次使用，而不是用过一次就废弃，以抵制当今世界一次性用品的泛滥。再循环原则要求生产出来的物品在完成其使用功能后能重新变成可以利用的资源而不是无用的垃圾。循环经济倡导与环境和谐的经济发展理念，以资源使用的减量化、产品的反复使用和废物的资源化为目的，用“资源——产品——再生资源”的环状反馈式理念重构经济运行过程，最终实现最优生产、最适消费、最少废弃。

循环经济是对传统环保方式和经济发展模式的反思。传统的工业经济模式，可以概括为：自然资源——粗放生产——过度消费——大量废弃。这种模式的缺点集中表现在：自然资源的开发利用上的单一性，资源开发利用的不充分性。传统的经济发展模式中，由于生产设备的陈旧，工艺技术落后，只注重产出，不注意全程管理和经济效益，结果必然是低效益、高消耗与高污染。这种经济发展之路，采取高消耗、高能耗、高污染的战略，以末端处理为环境保护的主要手段，先污染后治理，不注重从源头上控制，只能阻碍我国实现现代化的速度。我国的基本国情是人口众多，尽管地大物博，但是一旦运用“加减乘除法”，就会发现人均拥有的资源相对贫乏，面临的生态环境脆弱。在资源存量和环境承载力都无力承受传统经济发展模式的情况下，走循环经济之路，便成为我国社会经济发展模式的必然选择。新的经济发展模式起源于二十世纪八十年代，采取综合控制污染方法，对各种形式的污染和各环境因子实行整体的、系统的控制。究其实质，是根源于循环经济的新理念，将经济活动组织成为“自然资源——产品和用品——再生资源”的反馈式流程，将经济活动对自然资源的影响控制在最低限度。这种循环经济模式要求我们控制将有害环境的资源投入到经济活动，减少废物产生，同时加强产品的多次使用和反复使用。遵循这种理念，存在三种循环模式：一是企业内部的循环，促进原料和能源的循环利用；二是企业之间的循环，组织生态工业链，把不同的经济组织联结起来，形成共享资源和互换副产品的产业共生组合；三是社会整体循环，大力发展绿色消费市场和资源回收产业，在整个社会范围内，完成“自然资源——产品和用品——再生资源”的闭合回路。

循环经济以人为本，是可持续发展战略的重要保证。发展是执政兴国的第一要务，全面建设小康社会是十六大向全党全国人民发出的号召。在当代社会，不能可持续发展已经成为全面建设小康社会的瓶颈。发展并非经济目标的单线增长，而是包括“五个统筹”的社会全面进步，必须注意经济、社会与人的协调发展。从既往的发展来看，没有重视资源节约和环境保护的因素，粗放式的生产造成了资源的极大浪费和环境的严重破坏。循环经济要求：（1）资源的开发利用阶段有限采用可再生资源，对不可再生资源实行综合开发利用；（2）生产阶段实行清洁生产，综合考虑经济效益和环境保护，通过技术革新降低资源消耗，实现少投入、高产出、低污染；（3）消费阶段提倡绿色消费，引导消费者选择对环境无害的产品；（4）强化废物和产品的回收再利用，化废物为再生资源，通过产品回收创造相当的社会经济价值。走向知识经济和循环经济，是世纪之交人类可持续发展的两大趋势。^[2]循环经济是按照生态规律利用自然资源和环境容量，实现经济活动的生态化转向，它是实施可持续战略的必要条件和重要保证。可持续发展是一种基于生态学、伦理学理念的发展观。它最初由挪威前首相布兰特朗夫人领导的世界环境与发展委员会（WCED）于1987年在其报告《我们共同的未来》中首先提出，报告形象地称可持续发展为“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。可持续发展是人类对经济发展与资源环境之间关系审视后的必然选择，它强调理性经济活动应当高效合理利用资源，强调环境保护和生物物种多样性建设，而不应“竭泽而渔、焚林而猎”。当代社会，牧童经济已经造成了能源与环境的危机：工业文明的生产模式与生态系统一起，打破了自然的生态循环过程，导致生态破坏与环境危机，表现为资源的枯竭和环境的污染，进而导致生态失衡，引发全球性的环境问题。循环经济正是重视人与社会、与地球的和谐共处，从生产阶段控制污染的排放，从消费阶段防治环境的破坏，极大减少污染排放，促进资源的高效利用和经济的健康发展，从而为人类的可持续发展提供了必要的保证。

二

毋庸讳言，循环经济在目前尚处于一个理念性的探索阶段。如何发展循环经济，需要政府机关、理论研究部门、微观经济个体乃至整个社会参与进来。为循环经济立法便成为当然的呼声。

立法保障，是循环经济发展的内在要求。建立促进资源循环利用的法律法规是发展循环经济的当务之急。通过制定相关的政策形成有效的激励机制，引导循环经济的健康快速发展，是各级政府或部门必须承担的紧迫任务。同时，循环经济必须通过法律来实现自身的稳定和有序发展。循环经济是基于技术方式革命基础上的一种新的经济发展模式。^[3]一种新的经济发展模式的形成，需要有一套成熟的经济概念和价值观念，需要可靠的行为规范和行为准则。法律具有的稳定性、强制性为变革经济发展模式，更新观念，重塑规范奠定基础。发展循环经济，意味着思想观念和行为方式的改变，旧的经济行为方式的改变和新的经济行为方式的确立并非随着“循环经济”的观念的提出而改变。更多的情况下，需要依赖于法律的强制性约束才能由概念到实践。从经济分析的角度出发，循环经济从长远利益上而言，是经济利益与环境利益双赢的经济发展模式，但短期利益上，环境具有“公共物品”性质，微观个体更倾向于从这种“外部性”中获利。因此，市场本身不能自发地实现循环经济的过渡。因此，制定相关法律法规、经济政策，强制性地推行循环经济，从产业导向上引领循环经济发展，才能为循环经济的充分发展营造良好的法治环境。

循环经济需要立法保障，是西方发达国家的重要启示。通过法律手段积极推进“绿色管理”实现废弃物减量化、资源化、无害化是各国在推行循环经济发展模式和实施可持续发展战略的进程中采取的必要手段。1986年德国制定《废物管理法》，强调要通过节省资源的工艺技术和可循环的包装系统，把避免废物产生作为废物管理的首要目标。1991年，德国首次按照“资源——产品——资源”的循环经济理念，制定《包装条例》，规定生产商和零售商对于用过的包装，首先应避免其产生，其次要对其回收和利用。1996年，德国又颁布《循环经济和废物包装法》，系统地把资源闭路循环的循环经济思想理念从包装推广到所有的生产部门。1996年10月，德国循环经济法正式生效，核心思想是促使更多的物质生产资料保持在生产圈内。循环经济法明确规定：生产中首先避免产生废物，否则必须对材料或原材料进行充分利用。生产者的“废物担保”必须技术上经济上可行，生产者必须承担废物利用或清除的费用。该法案中明确规定，每年总计产生超过2000吨以上废物的制造者，必须对避免、利用、消除这些废物制定一个经济方案，包括：需要利用和消除的危险废物的种类、数量和残留物；说明已经采取和计划采取的避免、利用和消除废物的措施；说明何种废物缺乏利用性而必须进行消除及其理由。这些法律制度的设计，为德国循环经济的发展开创了良好的局面。美国1976年通过《资源保护回收法》，1990年通过《1990年污染预防法》，提出用污染预防政策补充和取代以末端治理为主的污染控制政策。^[4]日本制定的《废弃物处置法》第3条第2款中规定，“生产者应当努力对伴随其事业活动而产生的废弃物加以再生利用，以减少废弃物的排放量，同时，在产品的制造、加工、销售过程中，应当考虑所制造、加工、销售的产品、容器在变为废弃物时，不会使它们的恰当处理变得困难。”

在政府立法的强制要求下，一些国外著名的跨国公司已经实施绿色管理，承担起企业在环境保护方面的社会责任。比如，世界上最大化学工业企业——美国的杜邦公司，任命专职主管环境事务的经理，负责指导和协调遍布全球各公司的废弃物回收清理工作，并利用废旧产品为原料生产新产品。日本的富士公司对废旧胶片的循环利用率已达到100%，NEC公司每年回收3000吨报废的计算机和电器。这些既为企业的资源充分利用创造了条件，也为社会的生态保护奠定了基础。

在我国，有关资源循环利用的法律严重不足。1973年《关于保护和改善环境的若干规定》中提出努力改进生产工艺，不产生或少产生废气、废水、废渣，加强管理，消除跑、冒、滴、漏，提出“预防为主，防治结合”的防治工业污染的方针。1983年国务院颁布的《关于结合技术改造防治工业污染的决定》强调要把“三废”治理、综合利用和技术改造有机结合起来。1985年《关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定》，对开展综合利用的方针、原则以及奖励、优惠的政策作了具体规定，形成了一套比较完整的制度。1990年《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》等行政法规曾明确提到“环境综合整治”。为适应经济增长方式转变和可持续发展战略的需要，1996年颁布了《关于进一步开展资源综合利用的意见》。这是指导我国资源综合利用的纲领性文件，对推动我国资源综合利用的发展起到了积极作用。此外，在环境保护的单行法中如《水土保持法》第4条、《大气污染防治法》第15条和《水污染防治法》第22条、《固体废物污染防治法》第4条等均明确规定，企业应当采取能源和原材料利用率高、污染物排放量少的清洁生产工艺，减少污染物的产生。2003年实行的《清洁生产促进法》规定了政府、有关部门和企业积极推行清洁生产的实现，为循环经济的形成创造了良好的法制环境。在法律的保障下，目前我国再生资源的年回收总量已超过5000万吨，钢铁、有色金属、造纸、橡胶等工业行业，30%以上的原材料来自再生资源。因此，对循环经济的立法与司法进行调研，是开展循环经济的前提。

三

2004年7月8日，贵阳市第十一届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过《贵阳市建设循环经济生态城市条例》。该条例于2004年9月24日由贵州省第十届人民代表大会常务委员会第十次会议批准。这是我国第一部关于循环经济的法规。^[5]该条例共分为总则、规划、实施、法律责任四章33条。总则开宗明义地提出立法的目的在：提高资源利用效率，减少资源、能源消耗和污染物、废物的产生，推进新型工业化，保障生态城市建设，促进经济和社会全面、协调、可持续发展。作为国家环保总局批准的我国首座循环经济试点城市，贵阳市在发展循环经济、建设生态城市方面取得了长足进展。这一条例的颁布和施行，有利于规范政府、企业、公众等在推进循环经济中的行为，为贵阳市循环经济生态城市的建设提供法制保障。

贵阳市是位于西部欠发达地区的资源型城市，面临资源逐渐枯竭、循环利用率低、生态环境脆弱的局面。早在2002年3月，贵阳市委市政府便作出发展循环经济、建设生态城市的决定，并被国家环保总局批准为全国首个试点城市。远期目标是：用20年左右的时间实现以循环经济为主导的经济体系，建成生态良好、布局合理、人与自然和谐的循环经济生态城市。目前，贵阳建设循环经济生态城市总体规划已经通过由国家环保总局组织的专家评审，在农业、工业、消费等领域启动了乌当区永乐乡无公害果蔬基地、开阳磷煤化工生态工业示范基地（国家级、山东兖矿集团与开阳磷矿集团合作）、清镇循环经济煤化工生态工业基地等循环经济试点项目。尚有更多的以循环经济理念为指导的项目正在洽谈和实施之中。联合国环境规划署将贵阳市确定为全球发展中国家可持续生产与消费政府能力建设项目惟一实施单位，德国政府也决定在中德两国环境保护合作总体框架内，重点支持贵阳市的循环经济建设。

《贵阳市建设循环经济生态城市条例》的意义在于：第一，它是落实科学发展观的重要举措。科学发展观，要求以“三个代表”重要思想为指导，大力发展先进生产力，大力发展先进文化，大力发展社会主义民主政治，坚持“以人为本”和“五个统筹”，坚持推进社会主义经济、政治、文化协调发展，实现社会全面进步。人类生态环境的安全是经济、政治、文化协调发展和社会全面进步的物质条件和必要前提。坚持科学发展观，必然要求增强可持续发展能力，改善生态环境，提高资源利用效率，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。我国人口基数大，资源浪费较为严重、生态环境日益恶化，必须实施可持续发展战略，改变传统发展的思维和模式，努力实现经济持续发展、社会全面进步、资源永续利用、环境不断改善、生态良性循环的和谐统一。条例的意义正在于推行一种新的经济发展模式，强调“3R”原则，为可持续发展奠定发展道路。第二，它是推进西部大开发战略的切实行动。西部开发是一项系统工程和长期任务，既要有紧迫感又必须统筹规划、突出重点、分步实施。西部开发必须采取三大战略：知识战略、人才资本开发战略和可持续发展战略。我国西部开发中，可持续发展是核心首选模式。西部地区矿产资源、自然资源丰富、物种多样，生态系统极其复杂。回顾前两次西进运动，资源浪费、环境破坏现象不断发生，矿产资源掠夺性开采，物种生存条件恶化，生态安全和环境保护面临严峻挑战。目前西部开发部分地区同样存在资源浪费和破坏环境的现象。西部大开发不是大开荒、大开采、大开矿，决不能以牺牲生态环境为代价获取西部经济发展，决不能搞“建设性破坏”。^[6]因此，必须合理开发和利用资源，确保人类可持续发展。完善资源利用和生态环境立法，深入贯彻循环经济和可持续发展理念，避免地方区域性“求发展”的短期决策行为出现，要求出台相应的立法予以规制，以“再造秀美山川”，统筹东西部发展建设全面建设小康社会。第三，它是实施依法治国方略的坚实步骤。党的十五大报告提出：“依法治国，建设社会主义法治国家”。1999年宪法修正案将依法治国作为基本方略载入宪法。依法治国要求将党的领导、人民当家作主和依法办事紧密结合起来，坚持法律至上。实施依法治国方略、建设中国特色的社会主义法治要求我们在民主与法制建设的实践中，必须坚持“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。可持续发展战略应当有制度的保障和法治的支撑，循环经济呼唤法制的保障。

以发展循环经济为引导，我国的城市建设将步入一个生态城市建设的轨道。所谓的生态城市，是指社会、经济、文化与自然和谐的复合生态系统型城市。贵阳市已经通过建设循环经济生态城市总体规划，浙江省更进一步地提出了建设生态省的号召。关于生态城市建设，笔者以为，需要注意以下几点：

首先，政府应把发展循环经济作为城市建设的重要目标。城市要有合理的产业结构，各产业之间按照生态规律，形成互相关联、互相依存的产业链。工业生态园是推行循环经济的一种好方式，它模仿自然生态系统，使资源和能源在这个工业系统中循环使用，形成一个闭合型的产业链条。比如，广西贵港市国家生态工业（制糖）示范园区，由六个系统组成，包括蔗田系统、制糖系统、酒精系统、造纸系统、热电联产系统、环境综合处理系统，形成了甘蔗——制糖——蔗渣造纸生态链、制糖—废糖蜜制酒精—酒精废液制复合肥生态链和制糖—低聚果糖生态链三条主要的生态链。这种思路为解决结构性污染，重组与调整产业提供了一条途径。我们经常提到“经营城市”的说法，但不论是“工业立市”、“旅游立市”，都离不了“可持续发展立市”。生态城市应当成为21世纪城市走出污染包围的途径和目标。在发展途径上，必须注意探索建立绿色国民经济核算体系，从微观企业到国家建立一套绿色经济核算制度，包括企业绿色会计制度、政府和企业绿色审计制度、绿色国民经济核算体系等。即在计算国民生产总值时，要扣除资源的消耗和环境污染破坏的损失。同时，加强绿色技术的研发。循环经济作为一种新的经济发展模式，必须要通过对经济系统进行物流和能流分析，计量生产和消费过程的资源、能源消耗及污染物产生和排放，从而做到污染排放的最少量、资源利用的最充分，最终实现经济与社会效益的最优化。这便需要我们加快对绿色生产的技术的研究和开发利用，为资源开发和回收再利用提供技术支持。

其次，循环经济发展和生态城市建设需要制定必要的法规体系加以规范。《贵阳市建设循环经济生态城市条例》仅仅是一个纲要性的法规，必须完善相应的配套法规体系。根据西方发达国家发展循环经济和建设生态城市的经验，都通过制定循环经济法规加以规范。循环经济的法规体系一般包括三个方面：一是绿色制度环境，包括绿色资源制度、绿色产权制度、绿色市场制度、绿色产业制度、绿色技术制度等；二是绿色规范制度，包括绿色生产制度、绿色消费制度、绿色贸易制度、绿色包装制度、绿色回收制度等；三是绿色激励制度，包括绿色财政制度、绿色金融制度、绿色税收制度、绿色投资制度等。当然，这种分类仅仅是学者的理性分类，但并不能否定制度作为循环经济发展的基础作用。比如，电脑、汽车、机械设备等产品的强制回收制度（“召回”），应当在立法中予以规定。面对日益恶化的生态环境，循环经济立法刻不容缓。通过立法严格限制污染企业的建设，避免项目建成未久便被列入限期治理项目；通过立法明确企事业单位和消费者的经济责任，严格企业排污的法律责任，防止形成企业付费购买“排污权”的现象产生。通过立法规范废弃物的回收，规范资源的再利用，以免废弃物处理不当直接危害消费者的身体健康。循环经济的立法，将推动政府机关严把“环境关”，赋予企业承担生态环境保护的社会责任，培植公民个人的生态安全意识和环境保护观念。

最后，循环经济与生态城市的建设需要增强人们的观念和参与意识。全面推动我国循环经济建设，使循环经济融入国民经济的发展之中，需要政府、企业、科技界、公众的共同努力。循环经济与生态经济目前的状况更多地是处于一个概念的层次。循环经济是一种经济发展模式，生态城市是一种城市经营理念，离不开处于生产、消费等各个领域的人们的充分支持。因此，倡导生态价值观和绿色消费观是非常必要的。比如，产业上扶持废弃物回收行业使人们树立废弃的食用油经提炼后虽不能食用，但可以作为日化产品原料的观念；在浙江台州市路桥区，有一个从收集垃圾塑料逐渐发展起来的全国有名的塑料市场。提倡人们选择可循环使用的物品而不是一次性物品，倡导垃圾分类法。因为观念、技术和资金等因素的限制，对废弃物回收利用缺乏统一科学的有效机制，尤其对于废旧家电，因其不同于其他废弃物，有毒化学物质成分复杂，处理不当会对环境造成严重污染。对废家电的回收利用及资源化应是人们积极响应的号召。近年来，许多城市公开城市空气质量日报，引起了社会极大关注，公众对生活的环境质量有了进一步认识，也相应提高了保护环境的自觉意识，有力推动了城市环境保护工作。

（本文系2004年10月在贵州省民族干部培训班上的演讲稿，载《人大论坛》2005年第6期。）

【注释】

[1]曲格平：《循环经济与环境保护》，载《光明日报》2000年11月20日。

[2]诸大建：《可持续发展呼唤循环经济》，载《科技导报》1998年第9期。

[3]解振华：《关于循环经济理论与政策的几点思考》，载《光明日报》2003年11月3日，第2版。

[4]王彬辉：《循环经济法律制度完善之我见》，载《时代法学》2004年第2期。

[5]《人民日报》2004年09月27日，第11版。

[6]吴大华：《国外开发不发达地区法律法规汇编》，序言，民族出版社2001年版。