全面推进依法治国背景下人大对法院监督方式的完善

朱绚凌

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央作出了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”战略部署，开创了党和国家事业发展新局面。党的十八大提出，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对“一府两院”的监督。三中全会指出，推进人民代表大会制度理论和实践创新，健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。张德江委员长强调，全面推进依法治国、维护宪法和法律权威是各级人大及其常委会的重要任务。在宪法上，人大对法院的监督处于监督体系的最顶端。人大对法院的监督是最具有权威性的并且具有法律效力的监督，发挥这种监督的作用，有利于维护司法公正，防止司法机关滥用权力，防止和消除司法腐败，促进社会主义民主与法治建设。在国家经济社会发展进入新常态的背景下，各级人大及其常委会也应当进一步加强对法院的监督，不断完善监督方式，切实提升监督实效，有效发挥人大的监督指导作用。

一、人大监督与法院依法独立行使审判权的关系

人民法院依法独立公正行使审判权，是宪法的明确规定，是保障国家法律统一正确实施的关键。党的十八大提出，进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。三中全会提出，确保依法独立公正行使审判权、检察权。四中全会指出，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。习近平总书记也多次指出，“司法是维护社会公平正义的最后一道防线。如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障。”“司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”这让我们直接而鲜明地认识到司法在国家治理能力与治理方式现代化中的重要作用，认识到人民法院依法独立公正行使审判权的重要意义。

关于人大监督与法院依法独立行使审判权之间的关系，全国人大法律委员会副主任委员苏泽林指出，“人民法院自觉接受人大监督与依法独立行使审判权是一致的。人大对人民法院工作的监督，重点是要解决适用法律的统一性问题，解决人民群众对审判中反映强烈、带有共性的问题，如立案难、执行难、赔偿难、司法不公等，通过听取和审议法院专项工作报告，执法检查等形式，督促司法机关完善内部监督制度，解决共性问题，促进公正司法。这样做，既能发挥人大监督的职能，增加监督实效，又能保障人民法院依法正确行使职权。从本质上讲，人大依法对法院的工作实施监督，就是在支持人民法院依法行使职权。”我国理论界的通说也认为，人大对法院的监督，不仅与其依法独立行使职权原则不矛盾，而且是人民法院排除各种干扰、严格依法办案的有力保障。“人大应当对司法机关行使监督权与司法机关应当独立行使审判权都是我国宪法所确认原则。这两者是相互统一、相互依存、并行不悖的，对任何一种权力的忽视或损害都是与宪法规定不符的……讨论权力机关对司法的监督与审判独立的关系，首先必须确定权力机关对司法的监督，不仅不会损害司法的独立性和中立性，不妨碍司法公正的实现，反而是为了通过对司法的监督更进一步保证司法独立和公正的实现，也可以说权力机关对司法的监督是以审判独立为前提的。”也就是说，人大对法院的监督与审判独立并不是相互排斥的，法院依法独立行使审判权具有相对性，因为法院是由人大产生，对其负责，受其监督，法院的一切工作包括依法独立行使审判权都应当在人大的监督之下。但是，人大的监督要有一定的限度，是对整个法院工作的监督，并不能介入到具体案件的审判工作之中，不能直接或间接地干预法院依法独立行使审判权，否则，就违背了法治国家分权与制衡的基本要求。人大监督与审判独立统一并存于对司法公正的追求，片面强调审判独立与司法权威，强调裁判的终局稳定性，置错误的裁判于不顾，将背离司法公正的目标；而非法干涉审判独立，随意指责司法裁判，将损害司法应有权威，两者都是割裂了独立审判与接受监督的统一辩证关系。我们既不能以审判独立否定人大监督，也不能以人大监督取代审判权的独立行使。

二、人大监督法院应当遵循的基本原则

人大对法院监督的根本目的，是保障宪法和法律的正确实施，确保法院依法独立公正行使审判权，正确维护公民、法人和其他组织的合法权益。人大对法院的监督必须严格依据法律所确定的范围，正确行使监督权，做到尽职不越位、决定不处理、监督不代办。

一是依法监督原则。人大的监督，是依据宪法和法律规定的监督对象、监督内容、监督程序进行监督，其监督权限是明确的、具体的，也是受法律制约的。依法原则是司法活动与监督司法应当共同遵守的核心原则，是司法活动与监督司法最根本、最核心的要求。依法监督应当是在监督程序与形式合法的基础上，切实依法纠正违法的事项，只有违法的事项得以纠正，才能体现监督的实效，才能达至监督的权威。

二是集体监督原则。人大代表个人监督不是人大的监督。人大按照民主集中制的原则，对法院集体行使监督权，不允许人大代表个人行使或人大代表个人以人大名义行使。由于我国权力机关实行会议制，其监督权只能集体行使，即通过人民代表大会会议和常委会会议来行使，从而使人大对法院的监督应具有集体监督的性质。对于人大监督权而言，“集体有权、个人无权”。“集体行使监督权”原则确保了人大监督的统一性和权威性。人大代表在会议期间以个人名义向法院提出的议案、建议、批评和意见，只有通过会议或常委会及专委会形成集体监督议案、决议、建议、批评和意见的，才是人大的监督。凡是未通过集体决议的方式对司法机关发表的意见，都只能代表个人的意见，不能视为人大行使监督权的行为。

三是间接监督原则。人大是人民参政议政机关，它的主要职能是通过立法规范国家机关的权力界限，讨论国家重大事务，监督权作为基本职权之一，更多是一种宏观的、指导性、原则性监督。人大的上述职能特征决定了人大监督的间接性特点。人大在行使对法院的监督权时，对法院的判决、裁定不能直接作出决议或决定，即不能决定或撤销法院的判决和裁定，而主要是通过听取和审议法院工作报告、听取和审议法院的专项工作或者是对某些有重大影响案件的汇报等间接方式，对法院审判工作中的违法现象及时提出和予以纠正，促使法院严格依法办案，公正高效审理案件。

四是事后监督原则。人大对法院的监督，主要是对已经发生法律效力的案件和对审判工作中存在违反法定程序或可能属于冤假错案或法官有严重违法犯罪的情况作出决定、决议、建议或提出批评和意见。强调事后性是为了保障人民法院依法独立行使审判权。如果人大对正在审理的案件作出决定、决议、建议，哪怕是发表些倾向性意见，都容易给法官造成压力，势必影响法官独立作出判决，而且人大也容易变相行使司法权和准司法权。同时，在裁判结果未出来之前，人大对司法机关审理的案件是否错误，也是无法考证的。因此，不必要也不能够实施监督，只有当司法机关对案件作出裁判之后，才能根据相关法律规定来判断裁判的正确与否，从而决定是否督促司法机关启动再审程序提起再审。当然，对案件审理过程中发现的徇私舞弊、贪赃枉法行为，人大可通过建议检察机关进行查处或监督，也可以由人大组成调查小组对法官的违法行为进行调查。但这种调查不是对其处理的案件进行调查，而是通过调查查明事实对法官进行质询，并依法对法官予以罢免或撤职。实际上，这是权力机关对人的监督，其实也是一种事后监督。

三、我国人大对法院监督方式存在的主要问题

自我国人民代表大会制度建立以来，尤其是1979年地方人大常委会建立以来，各级人大及其常委会在实践中不断强化人大监督的权威、探索人大监督的新途径，人大监督工作取得了显著成效。但现有的人大对法院监督的方式，在某些方面仍然存在着一些问题，主要表现在：

一是监督方向不正确，保障审判独立不够。我国宪法不仅规定法院行使审判权，而且特别规定法院依法独立行使审判权。这就表明人大作为权力机关应当依据宪法的规定，充分尊重和保障法院的独立审判权，而不能代替法院行使审判权。人大作为权力机关不仅不能在行使监督权时妨碍法院审判权的独立行使，而且应当尽可能帮助法院排除来自外界各方面的干扰，为法院严格执法创造良好的外部环境。这是人大监督功能和权力机关与司法机关的职责分工所决定的。但长期以来，各级人大过于重视对审判权进行制约，没有意识到自身也负有保障审判权独立行使的义务。人大对法院独立行使审判权保障不足，主要表现在监督权与司法权不分。人大及其代表对法院的办案活动可以提出种种批评和建议，但人大不能直接对具体案件的审判工作发号施令，更不得以决议的方式直接变更或撤销法院已作出的生效判决。而在实践中，有的地方人大把自己当作法院的领导机关，有时甚至直接干预案件的审理和裁判，使法院无法正常行使审判权。还有的地方人大监督法院的出发点是以司法腐败大量存在为前提，假定上访之人必有冤情，上访案件必有腐败存在，不断通过增加个案监督的数量和范围的方式，加强对法院以及法官审判活动的制约与控制。这样在一定程度上可能纠正了某些个案的偏差，但也加剧了全社会对法律信仰的缺失，对法官审判活动的失信与偏见。

二是监督方式不适当，导致监督职能错位。典型表现就是个案监督。20世纪90年代中期，个案监督在一些地方人大出现，有的地方人大制定了有关加强人大对重大违法案件监督的地方性法规和规定。1999年，全国人大常委会对《关于对审判、检察机关重大违法案件实施监督的决定（草案）》议案进行了两次审议，但因学界和司法部门的强烈反对而中止审议，第一次将法律议案变成废案。2006年通过的《各级人民代表大会常务委员会监督法》，也未确立个案监督制度。随着我国人民代表大会制度的进步和完善，人大代表的来源和构成日益多元化，受部门和行业利益影响的个别代表就涉及本部门、本行业的个案要求法院再审改判的占有一定比例，有的代表本身就是个案中一方当事人或当事人的法定代表人，对这些案件进行建议、批评和监督，极易形成监督利益化。有的人大代表在对具体案件提出意见时，不只要求法院提起再审程序，而且对法院应当如何判决也提出了具体意见。这种个案监督的“准司法化”，违背了人大对司法进行有效监督的初衷，既削弱了法院的司法权威，又严重影响了人大在国家政治生活中的威信。因此，个案监督既不具有合法性基础，也不具有合理性基础。

三是监督程序不完善，导致监督职能虚化。人大对人民法院的监督，主要是每年一次地听取和审议法院工作报告，同时也可以围绕关系群众切身利益、社会普遍关注的重点问题，有计划地安排听取和审议人民法院的专项工作报告。另外，人大还要对人民法院执行有关法律、法规、决议和决定的情况实施监督，这种监督的主要形式是执法检查，对法律法规实施中普遍存在的问题，形成审议意见，要求有关执法部门提出整改措施，在规定的时间内向人大常委会作出整改报告。全国人大常委会还要对最高人民法院制定的司法解释进行备案审查。但实践中，地方各级人大及其常委会主要运用听取和审议法院工作报告、开展执法检查等方式进行监督，而很少运用质询权、特定问题调查权等较为严厉的监督方式。主要原因就在于法律对相关监督方式的规定不够明确。如关于质询的程序，《宪法》《监督法》和有关法律都有较为明确的规定，但是并没有明确规定质询的提交时间和答复期限，也没有规定质询的法律后果。这种制度上的遗漏必然会导致质询这种监督方式流于形式，最终结果是致使人大监督权存在一定程度的虚化。

四是监督措施不到位，导致监督职能缺位。当前地方各级人大在对法院行使监督权时，有些监督方式没有得到有效利用。主要体现在：1.对法官任免缺乏有效监督。对法官任免与职级晋升等事项，人大常委会的任命程序只是走过场，缺少实质的监督和把关。人大及其常委会的任免权，是与其权威性结合在一起的。但是在实践中，人大及其常委会行使其任免权时，存在形式化现象。这项权力不能有效行使，必然会大大降低人大监督的力度。比如法官罢免机制，人大在行使监督权时很少启动，罢免不仅仅是对违法犯罪人员的一种惩戒措施，更是人大监督权的重要组成部分，是一种“监督制裁权”。事实上，近些年来发现的一些司法腐败案件很少是直接通过人大监督发现的。对于法官的违法失职或者职业操守等的监督，并没有形成经常化的制度化的监督机制，削弱了人大的监督权威。2.对司法解释及“类司法解释”缺乏监督。在司法实践中，极少数司法解释与所解释法律的立法宗旨不相符，或者超越了解释权限，或者扩大、缩小了解释的范围，都会影响法律的严肃性和规范性。另外，虽然法律并未规定地方法院可以出台司法解释，但司法实践中，地方各级法院主要是各省级高级人民法院经常会出台一些规范性文件，如审判规章制度、示范案例以及一些与法律实施密切相关的“类司法解释”。人大及其常委会作为监督法律、法规实施的机关，对于司法解释及地方法院公布的规范性文件也应当进行有效的监督。但是由于这些规定只是原则性规定，人大常委会在对法院监督的过程中并没有真正将其纳入范围。

四、完善人大对法院监督方式的建议

依法、独立、公正“三位一体”的司法权行使原则，不仅是司法机关应当遵循的司法活动原则，也是人大监督与支持司法活动的根本标准。人大监督司法应当着眼全局，牢固树立依法是根本、独立是机制、公正是目标的理念，建立内、外有机结合，符合司法规律的权力运行机制与监督制约机制，使独立的司法认知判断规律得以尊重与保障，使法定的监督制约与责任追究真正落实到位，让人大的法定监督职能与法院的独立审判权都在法治轨道上运行，共同促进司法公正的实现。

一是支持法院依法独立公正行使审判权。四中全会指出，各级党政机关和领导干部要支持法院依法独立公正行使职权，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。具体来说，人大在其监督工作中应当注意避免采取下述妨碍人民法院依法独立行使审判权的做法：（1）避免人大直接对案件进行审查。人大对群众反映突出的案件可以通过法律规定的渠道了解情况，如听取汇报、询问、质询、视察等方式进行，但不宜组织调查委员会，像司法机关那样直接对案件进行调查。（2）避免人大对案件的处理提出建议或决定。在现实工作中，由人大的工作机构转交信件、材料、询问、要求给予答复等办法还是可行的。当然，在严重徇私枉法的案件中，人大可以就司法人员违法审判的行为进行批评和质询，甚至对这些违法行为作出决定，但这不同于对案件实体问题的处理。（3）严格防止支持一方当事人对抗已经生效的判决。如果判决确有失误，人大可以通过正常的监督渠道反映意见，但不能对已经生效的判决进行抵制，从而破坏法治的严肃性和尊严。（4）严防个人或团体利益受到案件影响的代表对该案件的审理进行监督。（5）避免通过决议等形式，或把上述做法合法化，或直接撤销、变更法院的判决。（6）严防出于保护地方利益的考虑，对案件的审理进行不同寻常或反复的监督，从而使法院的独立审判权实际上被干扰或剥夺。其表现形式是：在法院作出有事实根据和法律依据的回答或报告后，仍然不依不饶，反复重复同一个问题或要求。（7）防止行政机关或个人通过人大或代表对案件进行干预。

二是坚决杜绝各种形式和名目的个案监督。人大对人民法院的监督，是一种工作监督，也是事后监督。对于个案的公正问题，有严格的诉讼程序法作保障，还有检察监督。因此，个案的质量问题，不属于人大的监督范围。如果允许人大对法院进行个案监督，就忽视了司法权的特殊性，忽视了司法程序的严格性，忽视了诉讼当事人依诉讼程序所享有的各项诉讼权利。同时，关于国家机关的职权，应当对宪法、法律采取严格解释的立场。既然宪法、法律没有明文确定人大有权对法院进行个案监督，人大就不应该对法院进行个案监督。具体来说，人大对法院进行监督主要是监督法院的工作是否符合宪法、法律的规定，如果在人大及其常委会开展的执法检查、调研视察中等发现的违法违纪行为，人大不能直接进行处理，而应先督促法院启动再审程序或检察院启动抗诉程序，通过专门的法律监督程序依法纠正错案，追究违纪违法的工作人员的责任。如果法院工作人员确实存在严重的违法行为，但是法院拒不追究其法律责任，人大常委会可以依法对由其任命的干部提出罢免案或撤职案；如果法院拒不执行人大常委会对法院工作提出的法院监督的意见或建议，也不向人大常委会反馈落实情况的，可以组织特定问题调查委员会进行调查。人大及其常委会采取的这些监督方式不是直接介入个案审理，而是监督法院正确执行宪法和法律的规定，维护司法公正。

三是完善相关规定，健全监督制约机制。前已述及，质询这一较为严厉的监督方式在实践中运用极少，原因之一是我国法律关于质询的规定并不完善。笔者建议：首先是限定人大对法院质询案的内容、范围。质询的内容应当是法院职责范围内的重大事项，如因法院工作人员失职渎职、违法违纪造成严重后果的，或者群众反映强烈的枉法裁判的案件等，一般的性质轻微的可以通过其他方式解决的案件不宜采用质询与询问方式。并且质询的案件应是法院已经作出生效判决的案件，不能针对正在审判的案件。其次是对质询案的提交、受理与答复时限作出刚性规定。如鉴于我国人民代表大会会期较短，有权机构可以在大会开始之日的3—5日内向常务委员会书面提出对本级人民法院的质询案，委员长会议或者主任会议可以在收到质询案之日起48小时内决定是否要求法院答复，法院在接到质询案3—7日内必须答复，提质询案的常务委员会组成人员的过半数对法院的答复不满意的，可以提出要求，经委员长会议或者主任会议决定，由法院在15日内再作答复。最后是规定质询的法律后果。为了避免质询流于形式，如果人大对法院的再次答复仍不满意，法律应规定“质询人或其他代表、委员可立即提出罢免案、撤职建议案、成立特定问题调查委员会等处理意见交付会议表决，这些议案一旦通过即发生效力，必须得到实际执行。”具体来说，如果人大对法院的再次答复仍不满意，可以根据所质询问题的具体情况，组织特定问题调查委员会查清事实，对有严重失职或违法行为的相关负责人员提出罢免案、撤职案等，也可以就所质询的问题提出议案作出决议，交给法院实际执行。

四是改进监督方式，充分发挥监督作用。首先，要强化人大的罢免权。罢免权是最具威慑力的人事监督手段，也是监督权得以落实的保障。我国宪法和地方组织法等法律规定了各级人大及其常委会的质询、罢免、撤职权，但还应进一步明确撤职、罢免等处置权的适用范围，明确对权力滥用、权力腐败、法定权力不作为等不同情况的处置方式。凡是由人大选举或任命的法院工作人员，在工作中出现了失误、失职或违法犯罪等，属于应当受到罢免的，按照有关法律和人大议事规则规定的程序，提出罢免案。罢免案的事由根据代表对事情所作的判断而定，不以必须违法为理由，若不能胜任工作、执行法律不力或违反职业道德等，人大也可以启动罢免程序，行使罢免权将其罢免。其次，要健全对司法解释及“类司法解释”的审查和监督。《监督法》规定了司法解释备案审查制度，最高人民法院作出的属于审判工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案；同时规定了省级人民代表大会常务委员会在对最高人民法院司法解释监督审查的过程中，发现同宪法和法律规定相抵触时，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由全国人民代表大会法律委员会和有关专门委员会督促最高人民法院及时修改或废止。笔者认为，地方各级人大常委会对地方人民法院发布的“类司法解释”的监督同样可以适用这种方式。此外，地方各级人大常委会应加强“类司法解释”的备案审查工作，规定地方法院出台的规范性文件如审判工作制度、指导性案例、与法律实施密切相关的解释等要在一定期限内向人大常委会备案，并在法院官方网站或利用其他方式进行公开。

五是探索建立人大监察员制度。尽管《监督法》对个案监督没有作出规定，但涉法涉诉信访案件并不会消失。人民群众出于对人大的信任和期望，要求人大对执法不公的问题进行监督，这是人大不能回避也回避不了的。督人者必先自明，尤其对专业性、程序性、实践性都极强的司法工作进行监督，这就对监督人员的素质提出了很高的要求。要达到这一要求，笔者建议可以考虑建立人大监察员制度。瑞典不仅宪法规定了监察专员制度，还专门制定了《议会监察员法》。议会监察员主要是以决定的形式对其认为违法的国家机关人员的行为表明态度，并可以建议或者通知有关部门对犯错误的官员进行处罚，还可以作为特别检察官根据刑法的有关规定启动法律程序，对有渎职、滥用权力的官员包括法官提出调查和起诉。议会监察员的调查，一般不涉及案件实体处理的正确性，对于法官行使自由裁量权的行为，议会监察员一般不作为监督的内容。结合我国实际情况，创设人大监察员的初步设想是在人大设置监察员委员会，监察员从资深的法官、检察官、律师和教授中选任。人大监察员以人大特派员的身份协助人大行使对法院监督职能，受人大领导，在人大闭会期间，受人大常委会领导，对人大及常委会负责并报告工作。人大监察员可以依公民申诉或依职权对法院及其工作人员的不合法、不合理行为行使监督权。当然，新制度的引进必须结合本国实际与政治土壤，还要有相关的制度和环节与之配套和适应，这些都有待进一步研究。

（作者单位：南京市中级法院）