沈国新
党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央对全面推进依法治国的目标、重大举措、主要任务和实施规划作出了一系列部署，并将“全面推进依法治国”提升为治国理政的三大战略之一。全面推进依法治省、建设法治江苏作为依法治国的地方实践，同样是建设“强富美高”新江苏的重要引领和保障。地方人大作为我国根本政治制度的重要组成，在落实依法治国、推进依法治省进程中，职能重大、无可替代，作用巨大、无与伦比，在新的历史阶段更需要与时俱进，依法担当作为。
一、地方人大监督法律执行保障国家宪法和法律在区域的正确有效实施，是“护法使者”
法律是治国之重器。在中国特色社会主义法律体系已经建成的基础上，确保宪法和法律的实施是建设法治中国的必然要求。只有当遵纪守法成为一种自觉，依法办事成为一种自然，法治中国才可以期待。推进依法治国的进程，一定是一个长期的系统工程，建设法治中国需要政治、经济和社会各个领域的共同艰巨努力。地方人大负有切实保障宪法和法律实施的法定职责和神圣使命。
1.执法检查要强化问题导向，动真碰硬，树立起应有的权威。人大执法检查是人大履行监督职能的最主要方式。人大监督直接体现制约和监督权力的法治要义。每年按照全国人大部署，有计划地选择部分法律进行面上的执法检查是“规定动作”。地方人大“自选动作”的执法检查，要有利于树立人大执法检查的权威，促使政府机关、司法部门严格实施宪法法律。要以人民群众普遍关心、社会反映强烈的问题为导向，每年选择几个具体问题切入，查实情、促整改，力求跟踪推动解决问题，大树特树法治“标签”，从而真正强化法治的引领。比如政府承诺拆迁安置房超期不交付、政府性投资资金不按合同到位以致施工单位拖欠工资，引发群体性上访的突出问题，可以作为进行合同法执法检查的重点内容；政府部门、事业单位、国有企业不履行法院生效裁判，伤害法治问题，超期羁押、久拖不决，侵害公民权益问题，可以开展专项执法检查；再比如针对企业安全生产、食品药品安全、环境污染等突出问题，开展执法检查。只有把问题选准、查准，思想认识到位，指导思想正确，检查有力度，程序合法、适度透明，督查整改才可能取得好的效果，法治的光辉才能彰显。
2.规范性文件备案审查既要防违法于未然，更要纠违法于已然。地方人大加强对规范性文件审查是确保公民和其他组织合法权益得到尊重和保障的重要措施。尤其在省及以下的社会治理中，政府的规范性文件大量使用，这些规范性文件能否正确体现宪法法律在地方的具体实施和运用，是维护国家法制统一的重要标志。近年来，地方人大加强了对规范性文件的备案审查工作，但在真查、严查上还有差距。一是针对同级政府及其部门规范性文件制定实施中暴露的问题。在新的时期，新制定的规范性文件不应该出现违法性问题，但是，由于多年来行政管理的惯性、漠视市场决定性作用、法治思维停留在口号上等因素，依然在合法性问题上出现问题。例如：某省政府2013年底下发《关于烟花爆竹生产企业整体退出意见的通知》，遭到众多企业反对，2014年部分企业联合先后提出行政复议、起诉省政府，2015年4月法院一审判决省政府行为违法，要求60日内采取补救措施（双方均上诉）。再如今年3月1日《某市人民政府办公厅关于促进房地产市场健康发展的实施意见（试行）》发布后，因“大学生零首付买房”政策引发热议，随后该市委宣传部官微称：此政策还处于前期调研论证阶段，暂不具备出台条件。文件都发了，又说不具备出台条件，一条政策说废止就废止。因此，在全面推进依法治国、依法治省的新阶段，省、市、县（市、区）人大要尽快建立规范性文件审查新机制，对同级政府制定规范性文件，涉及公民和社会组织权利义务的，人大审查应当前置，备案审查要转为报送审查，未经审查通过，不得“先斩后奏”，这种制度性、体制内的合法性审查，有利于确保在源头上防患于未然。二是地方人大针对国家部委的规范性文件在地方执行中暴露的问题。主要是这些规范性文件大都是十几年前甚至二三十年前制定的，在强调法治的今天，过去可行，现在则已难行。例如：2013年10月，我省某市区房产登记部门以“遗嘱未经公证”为由，拒绝遗嘱受益人凭死者生前遗嘱办理房产过户手续，被法院判决败诉，房产登记部门抗辩依据是司法部、建设部1991年颁布的《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》规定，这一规定（既不是法规，也不是规章，规范性文件都称不上）早已过时，且与现行法律法规相悖，法院以该通知与上位法相抵触，判决该房产登记部门于判决生效30日内履行对原告办理涉案房屋所有权转移登记的法定职责。实践中，我们也常常听到基层执法部门诉说“我们也是按照上级的规定办事”这样的无奈。所谓上级的规定，大都是“土政策”，并非法规或规章的规定。面对这样的困境，地方人大也要善于拓展规范性文件审查功能，发力“纠错”，可以通过人大代表议案、专题反映等形式，建议全国人大有关部门监督纠正；可以函请有关行政机关、执法司法机关通过调查报告、司法建议等形式，直接建议国务院有关规范性文件制发部门及时修改或废止。三是针对本级、下级政府大量执行中的规范性文件暴露出的问题。主要是习以为常的规定，一旦遇到“较真者”、“觉醒者”的法治诉求，有些规定的合法性就成了问题。地方人大可以会同政府法制部门分门别类、分部门、分期分批组织联合审查，针对合法性方面存在的问题，及时修改完善。同时，同级政府和下级部门“抄送”、“抄报”到地方人大的规范性文件、涉及公民、社会组织权利义务安排的通知，地方人大也应建立主动介入、主动审查的机制。总之，做实规范性文件审查，就是要保障地方经济社会管理事务，既于法有据，又有合法性法之据。
3.地方人大对“一府两院”的监督要切实发挥体制性、机制性效能。法治的本质是制约权力。我国不搞西方的三权分立。人大制度是中国特色社会主义的政治构架，在党统一领导下，人大对“一府两院”实施监督，是我国政体的优势，也是我国推进法治建设的应有之义。在法治已成为新时代重大命题的今天，这种监督需要由虚变实、由软变硬。一方面，通过每年的“两会”和定期的人大常委会会议对“一府两院”实行制度性监督。另一方面对类别型的、专题性的突出问题，要更多开展过程性的、实时性的监督。再一方面，由人大任命的公职人员，每年除向政府部门述职外，还应向人大述职，起码做到个人年度述职报告抄报人大，每年可以安排5—8人接受人大代表监督质询。最后，人大监督的结果，一定要有通报、整改、问责，与政绩考核、干部考核有机结合。只有让“一府两院”感到人大的监督是“硬约束”、“真约束”，“用权受约束”的法治要求才可能落地生根。“人大在和政府的关系上不是唱对台戏，但也不是不问是非的橡皮图章”。在法定的监督上，人大应当对政府和执法、司法部门不偏不袒，才能不负党和人民的期望，真正发挥推动法治进步的功用。
二、地方人大制定地方法规实现区域经济社会治理有法可依，是“制法工匠”
法制完备是法治之基础。我国社会主义法律体系已经建成，但许多的法律实施需要地方立法加以细化，大量的地方经济社会治理事务需要地方立法加以规制。“科学立法”、“一切改革都要于法有据”，既是推进法治的前提和基础，也是实现法治的任务和目标。无论是实施性的地方立法，还是创制性的地方立法，地方人大是主体、是专职，其他部门无权，具有排他性。具体到地方就是省和地级市人大。在推动区域法治进程中，地方人大立法要满足地方经济社会治理对法律规则的迫切需要，满足人民群众对促进社会公平正义的需要。地方人大立法引领和推动区域经济社会发展，关键的是要立足“需求侧”、优化“供给侧”，多立法、立良法，坚持和放大江苏经验。
1.不抵触、促公正。地方人大的实施性立法或创制性立法，必须维护国家法制统一。不与上位法相抵触是一条红线，实践中有多个层级、环节的把控，要确保不突破。创制性立法必须保证是良法，良法的一个重要标志是注重促进社会公平正义。公平正义是法治的价值追求，促进社会公平正义是执政党在新的历史阶段的庄严宣誓。党的十八大强调：促进社会公平正义是中国特色社会主义的内在要求。十八届三中、四中、五中全会对此都有全面要求，比如改革要“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，全面推进依法治国“必须坚决维护宪法法律权威，依法维护人民权益、维护社会公平正义”，实现全面建成小康社会奋斗目标必须“发扬人民民主，维护社会公平正义，保障人民平等参与、平等发展权利”等，都是时代要求。就地方立法而言，从制度层面确立规则公平尤为重要。现实中“发展”的思维很强，“共享”的思维明显要受制于惯性。特别是社会领域的地方立法，如何体现“更高水平小康”和“率先发展”，需要在促进社会公平正义、保障公民合法权益上下功夫、出实招，比如推进城乡统筹一体化、推进义务教育均衡、推进社会保障均等。现在，依然有一些地方出台有关拆迁、商品房政策，导致大量夫妻离婚来适应政策的问题，这是良法善治吗？2012年我省首创政策法规性别平等咨询评估机制，就是促进社会公平正义的创新举措和具体实践。有鉴于此，制定地方法规，既要确保合法性，也可尝试建立社会公正性咨询评估机制，这是对地方立法的更高要求。地方立法精雕细琢、富有价值内涵，才会引领经济社会健康发展。
2.可操作、精细化。地方立法，无论是把上位的法律原则细化为地方可操作的具体办法，还是确立解决地方经济社会事务治理的具体规定，都应当做到最大可能的便于执行，最大可能的压缩自由裁量空间，努力使地方法规成为经济社会生活可依据、易裁量的尺度。比如，省十二届人大常委会第二十二次会议通过的关于修改《江苏省人口与计划生育条例》的决定明确规定：法定假日不计入假期，这就是立法精细的具体表现，受到社会各界好评。
3.有特色、补短板。党的十八届五中全会强调：坚持依法治国，加快建设法治经济和法治社会，把经济社会发展纳入法治轨道。从当前省市地方实践反映来看，要解决相当多的现实问题，依然存在法律制度滞后问题，一味等待国家立法，往往时间较长。比如，现在社会热议的“网约”打的，已是客观存在、社会普遍欢迎、好处多多的事情，执法部门认为违法，不遗余力地实行“猫抓老鼠”式的罚款，效果甚微。笔者认为，执法部门应该重点加强定规立矩研究，提请人大尽快立法，使其获得合法身份、纳入规范运行。地方立法毕竟要比国家立法简便，应当加强地方人大立法力量，充分发挥地方立法优势，紧密结合地方经济社会发展需求，努力做到立法“短平快”。多年来，江苏在这方面有成功的经验，制定了许多具有江苏特色的地方法规，比如，《江苏省法律援助条例》《江苏省社区矫正条例》等，提供了适时、应需的法制保障。取得很好的效果。现在，地方立法服务改革发展稳定还是供不应求，需要破解难题、多补短板，有三点建议：一是充分发挥人大、政府在地方立法中的主体力量的作用，按时完成立法计划。二是充分发挥人大决定的作用，针对具体事务，一事一议，先由人大作出决定，再逐步制定规范性文件、规章、法规。比如，江苏省人大在多年前及时通过了《关于限制开山采石的决定》《关于在长江江苏水域严禁非法采砂的决定》《关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定》等，都只有10条左右，管用、实用，受到全国人大的肯定。三是充分发挥委托第三方起草法规（包括法规性决定）草案的机制效用，可以先由需求部门提出意见，经人大同意后，再由需求部门或人大先委托第三方起草法规草案，人大统一扎口组织讨论、论证，成熟一个，及时提请审议一个。第三方是一个强大的人力资源，人大可以通过遴选或招标，建立若干起草法规草案第三方资格库。
三、地方人大宣传法律法规传播社会主义法治理念，是“弘法先锋”
法律的生命在于执行，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。加强法治宣传教育，各级党委政府负有主要职责，地方人大在弘扬法治精神、传播法治理念上同样责任重大。
要把地方立法的过程转化为普及法律教育的过程。推进科学民主立法，明确了一系列的程序要求，比如健全立法机关和社会公众沟通机制、健全法律、法规、规章草案公开征求意见机制等，这些机制都在发挥作用，而实践中可能更多是偏重在程序严谨、保证立法质量上。我认为要放大功能，努力把立法的过程变成一部法律法规普及宣传教育的过程，有计划有针对性通过各个层面的征求意见、座谈、论证、讲解、宣传，让日后要成为执法主体和执法相对人的群体，了解为什么要制定这部法规？有关条款为什么这样规定？不同的意见为什么没有采纳？法规条款有哪些主要内容？违反这部法规各种情形要承担什么样的法律责任？使这一过程既体现民主立法，又超前普法，做到立法与普法、制定法律与培育法治理念相互协调、相互促进。
要把人大人事任命的程序拓展为崇尚法律的载体。人事任免则是人大的重要职责，要善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，人大任命领导人员不能只是一种程式，要让这种任命成为领导人员的一种责任、一份担当、一次升华。第一，要切实落实人大任命的领导干部和国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓，每个人的宣誓都应保留必要资料、都要有一定范围的公开展示，使这种宣誓真正成为当事者的一个承诺和约束。第二，人大对任命的领导干部每年应进行必要的模范尊法学法守法培训，结合年度述职和考核，对领导干部运用法治思维和法治方式推动工作、解决问题的正反典型经验、教训进行及时通报，并向党委组织部门反馈。
要把地方法规的宣传融入知法守法执法的始终。出台一部地方法规，是一个即时性成就。保障法规的有效施行，则是一项艰巨而长久的工作。长期以来，我们比较注重宪法法律的宣传教育，而对地方自己制定的法规、规章、规范性文件的宣传教育有所忽视。这些制度规范是实际执法中的主要依据。因此，地方人大对自己制定的法规除在制定过程中宣传外，还要加强施行后的广泛宣传教育。同时，要督促执法主管部门履行“谁执法、谁负责”、“谁主管、谁负责”的责任，采取多种形式宣传法规、规章、规范性文件的具体内容，真正使涉及具体执法相对人的公民、企业、其他社会组织知法、懂法、守法，我们的执法效能就会大大提高，从而使制定地方法规的宗旨、作用得以真正实现。
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