中国临空经济发展遇到的问题及其对策

近年来，中国临空经济迅速发展，不仅带动了城市的快速发展，也加快了中国城市国际化进程。当前中国各地临空经济发展中战略定位模糊、管理机制失效、配套设施落后等问题也逐渐暴露出来。总体上说，临空经济的发展，无论是整体规划，还是全面协调、宏观调控，都不是单独一方能够完成的，它需要政府、企业、社会组织及其他机构共同整合资源，统一规划、协同推进。

科学分工布局：解决结构性矛盾，推动临空经济区产业升级

中国临空经济的发展受到其所在区域经济发展水平、产业关联性、产业结构、地理区位、资源特点及政府政策等影响和制约。临空经济区内发展过程中存在产业布局不合理、产业结构矛盾突出的问题。只有改变产业结构，破解核心矛盾，才能促进临空经济区内的产业健康、合理地发展。

临空经济的产业链结构构建不够完善，很多与航空相关产业的潜能仍没开发出来，中国临空产业的收入及产业链的规划还主要集中在航空运输及物流产业。国外成熟机场的非航收入占比平均在70%左右，目前中国机场非航收入占比平均为30%左右。据统计，2011年，美国亚特兰大机场和丹佛机场的非航收入分别达到72%和78%，新加坡樟宜机场、日本成田机场的非航空业务收入也占据重要比重。因此，中国国内机场商业化还有待提高，非航收入还有很大的发展空间。2012年，北京首都机场非航收入占营业收入高达42%，同比增长7%。机场已日趋成为商务、休闲、购物的核心区域。中国的上市机场收入正在从跑道向商业中心转变，非航收入进入了一个快速增长的态势。面对中国目前非航空经济比较薄弱的现状，在今后的几年调整临空经济区的盈利发展模式，大力发展非航空经济就势在必行。

临空经济发展把控图

资料来源：中国临空经济网2011年11月11日

临空经济园区结构性矛盾突出

资料来源：民航资源网

航空经济是临空经济产业链中的一环，其对临空经济的带动作用也非常有限，只有在发展航空经济的同时，注重非航经济的发展，才能更好地推动临空经济区的发展。其中上海浦东机场非航经济的发展为我们提供很多借鉴作用。

浦东机场计划将磁悬浮和地铁二号线延伸到浦东机场站上层，建设一个集宾馆、购物、商业、会所于一体的多功能经济区，面积逾10万平方米，总投资超过10亿元。此外，还将货站、航空食品等业务实施有期限的专用权转让；与境外资金规划建造现代国际物流中心；市场化运作机场接待设施等。

非航空经济包括的范围很广，其中包括租金收入，如出租宾馆、餐饮店、零售店等场地给机场的直接用户；特许经营收入，如机场向提供广泛的购物和服务设施以满足不同市场群体的特许经营商收取特许经营费，此外还有广告收入、休闲娱乐设施收入等。

由于中国在传统的临空经济发展过程中，对非航空经济的重视力度不够，缺乏合理、科学的规划和管理制度，没有充分释放非航空经济对临空经济的促进作用，致使中国临空经济模式单一，缺乏市场竞争力及盈利能力，限制了临空经济的发展速度和发展规模。因此解决中国临空经济的结构性矛盾，推动临空经济区产业升级势在必行。

制定长远战略：突破区域性限制，充分整合临空经济区周围各种资源

做好经济区及其周边地区的规划，是发展好临空经济的首要因素，也是发展临空经济的重要战略问题。临空经济区的规划不仅包括园区运营、内部规划，还要从整个地区，乃至全国范围来思考如何对临空经济区进行规划布局、科学界定规模等。中国临空经济盲目发展，主要受两方面影响：一方面，中国“政府主导式”规划临空经济区的建设，“政府主导式”发展临空经济的资源配置效率并不高，尤其是土地集约利用率低，资源整合力度不够，不利临空经济区综合开发和管理。另一方面，因为中国临空经济发展的理论基础、实践经验都待研究和深化。各地区发展环境不一样，这就需要地方政府根据自身情况，对临空经济园区做好战略性的长远规划。目前，一些二、三线城市，在没有充分认识自身情况、考虑自身资源的条件下，盲目投资、建设，既没有对机场空港区进行合理规划，又缺乏长期战略定位，不但造成了资源、环境的巨大浪费，还直接影响了中国临空经济的可持续发展。

临空经济作为一种新的开发式经济模式，其内在的一个因素就是要求可以充分地利用和整合临空经济区周围的各种资源。目前中国的体制及区域限制明显，不利于临空经济发展，因为临空经济发展的前提是开放式、自由式。因此，中国在临空经济的建设中，需要从中央到地方，统一规划，突破区域性限制，做好各级政府之间的协调沟通，充分调配各个区域的资源。

其实，临空经济区的发展应呈现一种渐进式的模式，兴建了一个大规模的临空经济区并不意味着有了一个大规模的临空经济产业，这两者之间是不能画等号的。临空经济的发展与本区域的经济发展水平、自然资源环境、人力等都有着密不可分的关系，只有当各种条件逐渐成熟或者具备某些特殊优势时，才适合大力发展临空经济区。如爱尔兰香农临空经济区，从1959年成立香农自由贸易区到现在的香农国家航空港自由贸易区，历经了半个世纪四个阶段的发展。

中国国家级的临空经济区首先在河南郑州落户。这是因为，位于中部地区的河南省，在中原崛起、中部崛起和中西部加速发展中具有重要的区位优势。只有将河南省打造成一个涵盖铁路枢纽、航空枢纽在内的综合交通枢纽，才能更好地利用区域及全球资源。从这个角度看，国务院2013年3月批复的郑州航空港经济综合实验区规划，具有深远的意义。

近几年，郑州机场的航空运输业取得了大幅度的发展，但从货运总量或旅客总量看较沿海各省市仍有较大的差距，受河南省经济发展水平的限制，郑州临空经济区不能套用北京、上海等临空经济区的发展模式，而是要走一条充分发挥地方优势与特色的道路。

专栏

爱尔兰香农自由贸易区发展的四个阶段

1.　20世纪60年代之前：香农机场是国际上最早建设的机场之一，1942年建成伊始即成为重要的航空中转站，并于1947年开设了世界首家机场免税商店，陆续吸引了大量航空公司将其作为培训基地。

2.　20世纪60—70年代：爱尔兰政府制定了围绕机场全面开发香农地区的计划，并于1959年成立了香农自由空港开发有限责任公司，并赋予其全面开发香农地区的职责。香农开发公司在机场周围地区设立了世界上第一个免税工业区。1960年香农开发公司又在这里建立了世界上最早以出口加工业为主的自由贸易区（Shannon　Free　Zone），以其免税优惠和低成本优势吸引了大批国外特别是美国企业的投资。

3.　20世纪70—80年代：政府要求开发区重点发展科技型工业，加大吸引外资力度，并于1972年建立利默里克大学，使开发区拥有了自己的教育和科技研发机构；1984年，香农开发公司建立了利默里克国家技术园，很快实现了向技术密集型工业的转变。

4.　20世纪90年代以后：随着高新技术产业的发展，香农开发公司在政府的引导下逐步转向以发展服务业和知识经济型产业为主，并建立了凯里和提珀雷里两个技术园、恩尼斯信息时代园和博尔技术中心。香农机场自由贸易区也开始进入综合开发阶段。

资料来源：中国民用航空网

郑州航空港经济综合实验区主要包括核心区、主体区、辐射区；是以郑州新郑国际机场为核心、依托富士康郑州基地和郑州新郑综合保税区，以发展临空产业和航空物流为重点的临空经济区。郑州机场提出“货运为先，以货带客；国际为先，以外带内；以干为先，公铁集疏”战略方针及“开美、稳欧、拓非、连亚”航线布局战略要点，机场二期规划中还设置了货运专用跑道，奠定了发展航空物流的基础。同时，郑州航空港经济综合实验区将“全球航空货物集散地、全球电子信息产业基地、全国区域性高端服务中心、国际化航空大都市”作为自己的战略定位，充分发挥地区人口资源及交通优势，发展特色产业，力求将郑州临空经济区建设成为国际型航空物流、运输集散中心。

创新管理机制：实现临空经济园区与地区之间融合发展

从机制上讲，中国临空经济区主要缺少高级别的管理机构。这对临空经济发展的影响主要集中在以下两方面。一是会严重制约临空产业区的经济内容和周边区域产业发展的协调性。目前，中国很多临空经济区的产业结构与附近地区的产业结构几乎毫无关联，使临空经济区陷入了“孤岛”困境。这种现象的出现在于缺少一个高级别的临空管理机构来统筹规划临空经济园区与其附近的产业布局及其长远发展。二是临空经济区在长期发展中遇到的问题不能得到有效协调解决。目前中国临空经济正处于快速发展上升时期，在开发、扩建等发展的过程中不可避免地会遇到一些问题。如土地开发问题，而在此过程中，又不能简单采用资金补偿　“一刀切”的方式，也不能绕过这些区域“跳跃式”发展。

这就需要一个高级别的组织管理机构来协调、解决这些问题，进而为空港区的发展提供保障。此外，2002年中国机场属地化改革后，民航总局更需要与地方政府在临空经济区的规划建设方面达成共识，只有做到高度的协调，才能把握好中国临空经济发展方向，实现临空经济区与临港区之间的统一协调发展。

临空经济的发展需要一个开放的市场、发展环境，为了使临空经济区实现健康、持续发展，需要政府做出一些行政制度的转变，如临空经济作为一个独立的经济体，需要尽量淡化政府的行政机能，让市场经济充分发挥作用，政府不适于过多的干预；在具体的操作过程中可以成立中央直属的临空经济管理委员会，直接负责协调临空经济区与地方、临空经济区之间的关系，以及临空经济区的发展与规划等。

放宽临空经济区的税收及金融政策，给临空经济区注入新的市场竞争活力，提高其在国际市场的竞争力；此外，建立国际合作机制，可以适当与国外发达的临空经济区实现对接，以灵活的外汇政策及税务优惠政策，实现区区互动，吸引国外临空经济区内的企业前来投资或设立代理机构等。

对待临空经济的发展要科学规划，大胆尝试，制定灵活的政策，健全服务保障机制，完善基础设施，促进临空经济的快速发展。

完善入园甄选：形成高端的良性互动产业链和产业集群

临空经济区内引入的主导产业应该与航空运输业有着直接或者间接的产业关联。而目前中国临空经济区内引入的产业中很多都不具有高强度的临空指向性。此外，临空经济区内没有形成有效的分工协作的产业集群，产业同构现象严重。另外，目前临空经济区中的许多产业处于产业链的初级位置。如仅进行材料加工、组装、制造等利润较低的业务，而较少涉及高端的创新研发、售后服务、市场营销等业务。限制了临空产业的自主创新能力，不利于中国空港经济的可持续发展。此外，临空经济区中现代服务业及生产性服务业有待提高。

对于物流业企业的引进机制应重点考虑该企业多式联运的能力和效率。目前中国物流业主要存在的问题是产业链较短，极具缺乏诸如国外联邦快递、UPS快递等企业可单独承担水运、陆运、空运等多式联运的一条完整产业链。中国临空经济区在引进物流产业时，应注意直接引进或培养具有多式联运能力的大型物流企业，同时鼓励企业增加附加服务，提高服务的便捷性和运营效率。

实现中国临空经济区高效发展，首先，应该设立一个高级别的临空经济组织管理机构，从统筹区域长期发展的角度考虑，制定中长期的临空经济区发展战略规划，明确临空经济区的功能分区布局和发展边界，以及如何平衡和协调临空经济区和附近城镇的土地划分和补偿机制，以及产业分工协作的职能。其次，要明确入住园区的企业甄选机制和流程，以保证园区内形成高端的良性互动的产业链和产业集群。甄选过程中，以与临空经济的前后关联性为准则。在甄选物流企业进驻流程中，考虑其多式联运的能力和效率　，选择本身具有水、陆、空连运网络的大型企业。同时，还要协调处理好临空经济区产业类型和周边城镇的产业类型衔接问题，实现良性循环。

重视专业人才：加强人才培养和引进，形成“产学研”一条线的发展机制

近年来，中国对临空经济建设投入的资金比例也不断在加大。但从全国的航空和临空经济区的基本建设来讲，目前许多临空经济区人才、科研机构匮乏，缺乏创新“孵化”基地。临空经济多是高新技术产业的集中地，是一些新技术及新产业发展的领导者及开拓者，这对临空经济区周围的人文环境提出了更高的要求，需要一大批可以服务于高新技术产业的科技人才及专业人才，为高新技术产业的发展提供人才保障。中国航空城内缺少“产学研”一条线的科研机制，这不利于临空经济区的可持续发展。临空经济区是创新的高地,国外临空经济区内大多数设有科研机构,例如北卡罗莱纳州研究三角园区是企业、学术、产业与政府的共同合作体,目前已经发展成为研究开发集聚区和高新技术产业集群区。而中国大多数临空经济区内缺乏科研机构,没有形成技术与产业的良好互动。

在对国外机场临空经济发展经验的总结、分析过程中发现，各个政府当局都积极地建立科技园区或实验中心。这些研发机构对临空经济的发展具有极大的推动作用，且其对于那些技术含量高、极具创新意识的企业具有极强的吸引力。企业通过与科研机构的合作，可以使科研成果及时、充分地转换为生产力，进而促进企业的快速发展，使其成为行业潮流的引导者。因此，设立科技园区，为研发生产性企业提供技术、交流平台，使科技成果更迅速地转化为生产力，不失为促进中国临空经济产业高效发展的一种途径。

临空经济园区，应积极引进高端人才，建立与航空指向性相关的科研机构。在政府进行临空经济规划和建设过程中，应重点将临空经济产业关联度高的教学、科研、开发机构和部门设置于航空城内，通过优惠政策鼓励周围的高等院校和研发部门在临空经济区内设置临空产业的科研机构，提高人才在空港产业区的流动性、常驻性，为临空经济区提供智力支撑。政府还可以考虑将一些科研机构及大学等转移到临空经济区附近，给予高校与科研机构研发、创新资金和项目支持，同时面向社会及国际招商，在临空经济区周边建立高新技术创业园等；对临空经济区周边的地区，则通过提供教育支持，兴建技术类专业学校，鼓励当地居民参加专业技能培训，培养专业型的技术人才；同时和全国各地区的专业技校学生签订准就业合同，提供有竞争力的薪资，吸引其到临空经济区就业、发展。

国际成功的临空经济区，其发展过程中无一例外地都重视专业人才的引进、技能教育和“职业培训”，以提高临空经济区产业的本地化水平。路易斯维尔市在配合UPS的发展中，曾专门设立了“都市大学”，蒙特利尔市作为世界著名的航空产业之都，区内的4所大学基本上都在培养航空产业专业人才。香农自由贸易区不仅具有优质的本地教育资源，同时很注重高新技术人才的引进，通过国家的移民政策吸引世界各地优秀人才。