县域财政经济发展存在问题及对策

黑龙江省大庆市肇州县财政局　侯旭宏　路森　王大伟

县（市）级财政是国家财政经济中最基层的组织机构，是国库资金收支体系中最基本的核算单位，是社会经济发展进步最基础的支撑环节。因此，认真研究县域财政经济发展的主要问题，积极探索县域财政经济发展的基本对策，是摆在我们面前一个十分重要的课题。

一、主要问题

1.财源项目比较薄弱

一是基础财源供给能力下降。几年前，党和政府为了彻底减轻农民负担，实行了全部免征农业税及附加政策，农业财源只有保留了数量较小的耕地占用税、契税等，使农业基础财源供给能力明显下降；二是主导财源比重偏低。尽管，县级工商业户数量不断增多，但是，其平均纳税水平还较低，规模性企业比例较小，年纳税额超千万元的非常少，而不足百万的纳税户占绝大多数；三是新兴财源升速不快。即使许多县级财政确定了一些财源建设项目，以求挖掘财源潜质，发展新兴财源，但仍然是选项困难，立项难成，已经开始运作的项目，财政收入的贡献能力也是参差不齐。

2.收入增长比较缓慢

一是财政收入增长值与县域国民经济增长值，不一定能够正比例提升，其收入的增长指数，往往只能处在接近或低于国民经济发展指数的水平上；二是县域财政经济发展速度与全国县域财政经济发展的平均速度，即不在一个档次上，也不能同步进行，差距较大，甚至，落后一至两个五年计划或更长的时间；三是当期财政收入与历史财政收入水平相比，一般不会有较高的增长，增长率始终处在一个较低水平上，即使有时段性小幅增长，也不能有显著比例提升，更不会有飞跃性增幅。

3.现实矛盾比较突出

一是日益增长的财政支出需求与收入增长速度缓慢之间的矛盾突出。随着财政供养人口在动态变化中的有增无减，人员经费支出水平的不断增高，以及公共财政支出范围的扩大，在收入增长速度与支出需求速度之间，形成了难以化解的矛盾；二是保工资，保吃饭与公共财政建设之间的矛盾突出。一般情况下，一些县域财政只能靠仅有的资金，保工资，保吃饭，对其他公共财政建设资金的安排和投入相对较少，还不能把两者摆到相对等同的位置；三是保证预算收支平衡与偿还历史债务之间的矛盾突出。一些县级财政在过去一段时间里介入了企业或乡镇政府的借贷活动，如果不能如期从企业和乡镇缴回贷款，省市执行了结算扣缴，县级财政只好用预算资金垫付。

4.面临处境比较艰难

一是“四保”任务落实难。按现行政策，在预算执行时，须优先确保党政机关职工干部工资，离退休人员养老金，城镇最低生活保障金发放及重点事业的支出，这是一种强制性的政策，对于经济发展速度比较缓慢的县域财政经济来说，完成上述任务并非易事；二是收支平衡决算难。采取“以收定支、量入为出、有保有压、收支平衡”的作法，是几年来一些县域财政经济普遍采取的预算编制原则，但在实行执行时，往往会出现当年的收入不足以支持和满足当年的支出的问题，增加了年度预算平衡的难度；三是债务风险化解难。不管过去是“放水养鱼”、“养鸡生蛋”也好，还是现在审慎介入公共投资领域，努力提供资金服务也罢，必然会发生新的政府财政借贷行为，在政府和企业还贷能力不强的情况下，一旦债权方按合同追要本息，就会加大财政债务风险。

二、基本对策

1.转变思维理念，全面发展县域财政经济

县域财政经济存在的问题，是客观的，不可否认的，要改变这种被动的局面，必须采取科学性的思维方式，进行建设性的思考。一是要树立全面构建市场经济公共财政体制的理念。按照公共财政体制的建设要求，财政要承担城镇建设、环保、公共卫生、“三农”建设等资金投入，所以，公共财政体制的建设工作必须从思想认识开始，做好建立和完善构建公共财政体制的各项准备，加大财源建设力度，提高公共供给能力，逐步发展和完善公共财政建设进程。二是要树立科学发展财政经济的理念。发展县级财政经济，要有一个理性的认识，无论对于何种类型的财政追求大发展，快发展的目标，都是形势发展进步的需求。所以，县级财政必须根据自身的实际，在科学思想的指导下，制订可操作性的科学发展规划，并采取切实可行的措施实现发展规划。三是要树立勤俭节约艰苦奋斗的理念。艰苦奋斗，勤俭节约，是我们党和国家始终提倡的优良传统和作风，这种精神要永远的发扬光大。一方面要严格按照可用财力水平，决定投资重点和项目，把有限的资金用在确实需要的支出上，另一方面要通过节支节流，压缩非重点支出，积极节省财源，减少财源的损失浪费。

2.调整理财模式，加快财政经济发展进程

县域财政经济在预算管理上，必须以不违背《预算法》、《会计法》等法律为基础，遵循符合规范的操作规则。一是实行以公共财政支出为重点的管理模式。按照市场经济公共财政体制框架构建的要求，投资导向是以公共财政项目支出为重点，把维护公共利益和公众利益当作首要任务，加大对公共和公众利益的投资，退出市场竞争领域，谨慎介入市场经济无法调整的事项，即不要“错位”更不能“越位”。二是实行“以收定支、量入为出、保压结合、收支平衡”的预算模式。县级财政必须采取根据自己的财力水平编制预算计划的模式，预算的支出计划严格按照收入情况确定，除必保的重点项目及时足额安排预算外，其余均采取压缩的办法，以不超出收入水平，产生赤字为限。三是实行全方位、多层面聚敛财源的理财模式。一方面，要加强收集吸纳财源，无论是税收财源还是非税收入财源都不能忽视，把住资金取向的各个关口和层面，聚敛一切可用之财力。另一方面，要狠抓财源建设，努力培植新增长点，大力扶持主体财源项目，予以适当政策倾斜和必要资金投入，扩大主体财源队伍，保证财政收入实现稳定增长。

3.强化财政职能，推进财政体制改革进程

从履行职能来说，一是认真履行宏观调控职能。开展县域经济发展调研，从财政科学发展进步的角度，研究措施和办法，提出发展的科学方法，制订财政经济发展规划。对政府支出调控，提出积极的可行意见和建议，为政府当好参谋和助手。二是认真履行财源建设职能。根据区域经济发展的实际，制定财源建设的项目战略及目标，积极进行财源项目推进运作，在用好、用活、用足财政政策上作文章，力争在财政投入少，不举债的情况下，获得财政经济的最大收益。三是认真履行财源配置职能。面对公共财源十分有限的实际，科学合理地进行资源配置就显得十分重要，从一定意义上讲，属于经济发展不发达或欠发达的县级财政更应该体现“节约型”财政特点，这是保证县级财政生存发展的必然选择。要严格执行国库集中收付制度各项规则及程序，对集中范围进行必要扩展和增容，增加财政资金使用透明度，提高财政资金使用效率。要完善政府采购制度，积极扩大政府采购工作的覆盖面，严格控制社会集团购买支出，提高节支率。要紧密结合农村中小学、卫生院人员经费和乡镇财政所及专管员上划管理等项工作，深入研究乡镇财政体制改革，积极参与化解乡村债务，执行转移支付制度，落实各项利农政策，正确划分事权与财权，进一步理顺县乡的分配关系，调动乡镇自主理财的积极性。要切实抓好部门预算制度改革，使部门预算编制，更具可操作性和实用性，逐步走上科学化、规范化、法制化的轨道。要加强国有资产管理，搞好产权评估，核算，登记等项工作，积极发挥国有资本运营公司的作用，完善各项运营管理规则，确保国有资产保值增值，提高国有资产利用率和收益率。

4.规范预算管理，确保财政收入支出秩序

县域财政经济要确保预算收支有序，必须规范工作行为，实行规范管理。一是加强与税务、银行的协调配合。坚持以法征税，提高征管质量，强化征收力度，保证重点税源不放松，零散税源不放过。二是认真执行“收支两条线”政策。逐步完善行政事业单位收费实行财政预算内外集中管理机制，进一步提高调控财政资金管理水平。三是加强财政监督检查力度。对财政性资金实行全过程监督检查，把握财政资金取向及流向两个关口，严肃处理各种违反财经纪律的问题，减少财政资金流失。四是科学分配资金。以保工资，保稳定为重点，坚决压缩公用经费支出，严格执行支出标准，对弹性支出从严掌握，按轻重缓急，控制审批，把有限资金用在刀刃上。五是规避财政风险，缓解资金紧张矛盾。采取积极稳妥态度，加大各种各类借款清缴力度，跟踪检查相关款项使用、管理情况，评估确认借款单位及个人还款能力，有效减轻县级财政负担，缓解资金紧张矛盾。