开展预算法执法专题调研

河北省人大财经委

预算法素有“经济宪法”之称，是财经领域的基本法律制度，是深化财政改革、加强预算管理的法治遵循，对推进国家治理体系和治理能力现代化提供了重要保障，在国家政治经济运行中具有十分重要的地位。自2014年8月31日修订后的新预算法颁布以来，省人大和省政府及各个部门，高度重视、精心谋划，认真学习贯彻落实，取得显著成效。省人大一方面不断深化预算审查监督改革，完善法规制度体系，按照预算法的要求强化对预决算草案、预算执行的审查监督；另一方面加大对政府的监督力度，推进政府深化预算改革和规范预算管理，对照预算法要求，及时提出加强预算管理的意见建议。为进一步分析评估预算法在我省的贯彻落实情况，2016年4月至8月，省人大财经委又组织开展了预算法执法情况专题调研，除全面了解省政府在预算法框架下推进预算改革，加强预算管理，建立预算管理制度的总体情况外，更选择省级政府及省级预算部门的预决算公开、转移支付资金管理、结余结转资金和财政预备费使用等内容作为重点，分两个阶段进行了深入调研。现将有关情况报告如下。

一、贯彻落实预算法总体情况

（一）突出宣传和培训，增强依法理财意识

预算法修订颁布后，我省从党委、人大到政府各级各部门均给予高度重视，认真学习宣传，积极贯彻落实。2014年11月，在中共河北省委组织部、省人大常委会财经工委和省财政厅的共同组织下，在省委党校举办了全省财政改革与预算管理专题培训班，邀请全国人大常委会预算工委、财政部有关专家对预算法进行专题授课，时任省委常委、常务副省长杨崇勇同志亲自到会并作重要讲话，全省各设区市、县政府、人大分管财政的主要领导和省直有关部门分管领导等共计430人参加培训，这次培训不仅为贯彻落实新法做了省、市、县三级联席动员部署，而且详细解析了新法的基本宗旨和具体法条，更对推进财税改革、依法理财提出新要求，为保证新修订的预算法自2015年1月1日起在我省顺利实施打下了坚实的基础。为使省人大代表尽快了解新预算法，2015年、2016年连续两年在年初省人代会召开前，由财经工委和财政厅联合编制《河北预算解读》，对按新预算法要求编制的年度预算图文并茂进行详细说明，同时辑印预算法相关学习资料，印发代表，得到了参会代表的广泛好评。为让民众更加了解和关注政府决算和审计报告，省十二届人大常委会第二十二次会议召开期间，在河北日报刊发了《河北政府决算三大亮点》和《“五关”让审计报告监督性更强》的文章，引起社会广泛关注。

（二）全面深化预算改革，构建预算管理制度新体系

在新预算法法治引领下，省政府结合中央财税体制改革部署，全面深化预算管理改革，先后出台了《关于深化预算管理制度改革的意见》《关于深化绩效预算管理改革的意见》《关于改革和完善省对下转移支付制度的意见》《关于深化政府性债务管理改革的意见》《关于推进中期财政规划管理的通知》等一系列改革制度，着力落实预算法要求，初步构建了与新预算法相适应的预算管理制度体系，预算管理改革取得显著进展。一是构建全口径政府预算体系。自2015年起，省政府进一步规范政府预算编制，按照新预算法要求全面编制“四本预算”，将政府所有收支活动全部纳入预算管理；省级报送人大审查批准的一般公共预算和政府性基金预算支出，按功能分类编制到了项，按经济性质分类，基本支出编列到了款；中央和省级对下转移支付资金安排情况在年初即列入本级预算，2016年更将中央提前下达和省级安排的专项转移支付资金，按照11个设区市及定州、辛集的地区划分，分项目编入了年初预算；为严格控制基本支出，省级功能预算和部门预算自2015年起均编制了“三公经费”预算。加强各类预算资金统筹，政府性基金自2015年起有11项转列一般公共预算，2016年又增加5项；2016年省级国有资本经营预算资金调入一般公共预算的比例达到19%。二是全面推行绩效预算管理改革。2014年研究推行了全新的绩效预算管理制度改革，建立“部门职责—工作活动—预算项目”三个层级规范稳定的绩效预算管理结构，对应建立三级绩效目标指标体系，将绩效管理贯穿预算编制绩效审核、预算执行绩效监控、绩效预算监督评价和评价结果应用，打造“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理新机制。三是改革转移支付预算管理。改革转移支付分配方式，大力推行因素法，减少项目审批，把资金的决策权、项目的选择权下放市县，省级采取因素法下达的资金占70%以上。清理整合专项转移支付，2015年按照“五取消、四整合、三控制”，原则将省级专项转移支付由原来的281项整合归并为118项，项目个数减少近2/3；2016年，进一步清理整合压减到98项，有效解决了专项资金安排的“散碎”问题。四是完善地方政府债务管理。认真落实限额管理和预算管理规定，确保债务风险总体可控。将政府债券收支、还本付息、发行费用全部纳入预算管理，组织市县编制债务收支预算，提高政府预算编制完整性。精心组织政府债券发行，建立健全债券发行兑付管理制度，创新“精准匹配、后置发行”的置换债券管理模式，并开发发行兑付管理信息系统。加强债券资金使用管理，在全国率先开发政府债券项目库管理系统，对政府债券的项目申报、核准、实施全过程跟踪管理。五是推进阳光财政建设。省政府扎实推进预决算公开，落实责任，细化内容，实行政府门户网站和部门网站双公开，设立网上公开专栏，在去年财政部对全国预算信息公开检查中，我省名列第一。财经委组织的专项调研，对省政府和省级127个一级预算单位预决算公开情况进行了检查，包括预算编制情况、支出细化情况、主要事项说明、“三公”经费安排情况、转移支付情况、预算绩效信息、政府采购情况、各类财务制度情况、部门基本情况、公开时间和载体10大类、158项公开内容。结果表明，政府预、决算信息公开全面、翔实，部门预、决算信息公开较为全面，全部公开基本无项目遗漏的省直部门（涉密部门除外）共计104个，占部门总数的92.86%。

（三）完善管理措施，提高预算执行效果

在统筹推进预算编制改革的同时，按照预算法的要求，省政府及省直部门不断完善措施，加强预算执行管理，全面规范政府收支行为，也取得显著实效。一是积极开展预算支出绩效评价。制定省级预算支出绩效评价管理办法、财政重点绩效评价工作方案等系列制度文件，对预算绩效评价体系进行了全面规范完善。积极引进第三方评价，增强绩效评价社会监督力度和公信度。2015年，省财政厅组织对49项重大支出政策或重大项目开展重点绩效评价，评价资金量达395.22亿元；2016年，进一步扩大评价范围，对3项财政支出政策、55项重点支出项目进行财政重点绩效评价，评价资金量达413亿元。同时，加大绩效评价结果应用力度，根据评价结果，2016年削减绩效低的项目资金预算8亿元，审减率2%，有力地促进了资金使用绩效的提升。二是规范专项资金管理，及时下达转移支付资金。依据新预算法有关规定，省财政厅组织修订99项专项资金管理办法，明确各级各部门职责，规范审批程序，健全监督机制。财经委对2016年省级财政预算安排的133个转移支付项目，按照预算安排情况、批复下达情况、市县配套要求、分配方式、专项资金使用情况等5个维度进行了执行情况调研。结果显示，2016年省级财政对下转移支付资金提前下达率为73.73%，法定日下达率为82.94%。其中，一般性转移支付提前下达率为52.7%，法定日下达率53.74%；专项转移支付提前下达率为84.41%，法定日下达率为97.77%。截至7月31日，中央财政已下达我省转移支付资金2209.31亿元，其中提前下达1696.68亿元，执行中下达512.63亿元。按照预算法要求，收到中央财政转移支付后，省级全部在规定的30日内正式批复下达省直部门和市县。其中，一般性转移支付已下达1437.05亿元，提前下达1248.80亿元，执行中下达188.25亿元；专项转移支付已下达772.27亿元，其中提前下达447.89亿元，执行中下达324.38亿元。三是加强结转资金管理，积极盘活沉淀资金。强化支出进度调度，加强考核，2015年全省一般公共预算支出进度96.2%、省级95.4%，创历史新高；2015年底全省财政存量资金比上年底下降24.3%。支出进度加快，相应地使结转资金规模大大压缩，2015年省级结转资金共计51.19亿元。其中，一般公共预算结转资金36.68亿元，涉及项目735个；政府性基金预算结转资金13.54亿元，涉及项目217个；国有资本经营预算结转资金0.97亿元，涉及项目2个。四是预算跨年度平衡机制不断完善。省财政在原来建立的预算周转金基础上，近两年又建立了预算稳定调节基金，2015年财政超收和结余资金51.4亿元，按规定全部补充预算稳定调节基金，2016年年初预算安排调用预算稳定调节基金45.4亿元，剩余规模44.8亿元；使用盘活存量资金增设预算周转金20.8亿元，总规模达到24.6亿元，跨年度预算平衡机制已发挥作用。2015年省级财政安排预备费12亿元，当年用于执行难以预见的支出1.6亿元，年终结余10.4亿元，全部按规定补充了预算稳定调节基金。

（四）完善法规制度，深化人大依法监督

按照新预算法有关监督要求，省人大常委会、省人大财经委积极探索，完善预算监督立法体系，改进预算审查监督方式方法，完善监督程序，细化监督内容，增强监督效果。一是及时修订《河北省预算审查监督条例》。将原条例中过时的、抵触的部分加以修改完善，细化预算编制、调整、执行和决算的审查条款，增加代表参与审查和监督等内容；建立了预算修正案制度，代表可以按照收支平衡的原则依法联名提出修正本级预算草案的议案；规定了代表大会期间，可以对四本预算进行分别表决，这两条内容在地方人大预算监督立法中属于首创，在2016年全国人大预工委召开的贯彻落实预算法座谈会上，得到了全国人大预工委有关领导和各省市兄弟单位的高度评价。二是建立审计查出问题整改长效机制。2015年7月在全国率先出台了《关于加强审计查出的突出问题整改监督的决定》，规定了审计整改报告的报告主体、报告方式和整改重点，增加了对报告结果进行评议或满意度测评等机制。在2015年11月召开的省人大常委会上，省政府一名副省长报告了省本级预算执行和其他财政收支问题的整改情况；2015年11月和2016年7月的常委会上，问题比较突出的被审计单位的审计报告与主审计报告一并报送审议，此外部门主要负责人列席会议，听取意见，回答询问。重视审计问题整改，通过突出审查重点、强化事后监督，对审计查出的问题追踪监督，督促政府对审计查出的问题进行整改。三是积极发挥人大代表和社会各界人士作用。近几年，财经委在预算草案审查时，探索借用专家和市县人大骨干，吸收人大代表参与，提高初审质量。2015年12月，经省人大常委会主任会议研究通过，办公厅印发了《关于发挥人大代表作用促进预算审查监督的意见》，据此财经委制定了相关实施办法，组建了预算审查监督小组和专家顾问组，更好地加强和改进人大预算审查监督工作。四是强化预算全过程监督，推进由程序性向实质性监督的转变。强化预算初审工作，采取代表视察、专家论证、部门座谈、专业小组封闭审查等方式，提高初审质量。加强对预算执行和调整的监督，通过加强动态分析工作，建立重要事项通报制度、部门预算追踪监督制度、备案制度，强化对预算执行和预算调整的动态监督。

二、预算法贯彻落实中存在的主要问题

我省预算法贯彻落实情况总体较好，积累了许多经验，有的工作走在了全国前列。但是，对照预算法有关要求，结合本次专题调研，以及两年来人大预算审查监督情况和审计发现的主要问题，反映出当前我省在全面贯彻预算法中也存在一些问题和不足，需要引起各方面重视，今后仍需进一步推进改革，加强和完善预算管理，不断提高贯彻落实预算法的水平。

一是预算法治理念树立得还不牢固。有的部门领导对预算法学习了解不够，仍缺乏依法理财思想，截留财政收入、挤占挪用财政专项资金、财务开支违规等问题屡查屡犯。预算部门对所属预算单位的监督管理不到位，导致基层预算单位违规问题普遍。财政部门按预算法规定，向同级人大（含财经委）及其常委会（含财经工委）报送、备案有关内容不全面，有时不够及时。如批复本级各部门的预算和批复下级政府的转移支付预算，没有按要求抄送省人大财经委或财经工委，预算支出绩效目标及评价结果情况报告内容尚不规范完整，政府综合财务报告尚未向省人大常委会备案。

二是预算编制的科学性和执行的有效性需进一步提高。有的部门存在“重资金分配，轻资金管理”，“重资金争取，轻工作落实”的现象，导致年初预算编制不够科学细致、执行进展缓慢、资金使用效益不高。省级预算部门2015年954个结转项目中，结转率超过80%的项目有368个，结转金额达到100万元以上的项目有315个，截至2016年7月31日仍未支出的项目有185个，满足以上三个条件的项目有35个。部门预算与功能预算的衔接关系不够清晰，部门预算年初到位率有待提高。一般性转移支付提前下达率低，年初预算明确到地区的比例偏低，2016年年初预算下达率只有52.7%、法定日下达率53.74%。国有资本经营收益收缴政策应进一步完善，调入一般公共预算的比例有待提高。政府采购效率不高，采购结果的公信度急需提高。

三是预算公开制度仍需进一步规范。建立公开透明的预算制度是新预算法提出的目标要求。从检查情况看，2016年省级预算未公开的部门有15个，公开内容有漏项的部门占47.3%（不含不公开部门），主要问题是对涉密部门界定不规范，应对涉密部门和涉密内容进行细化，尽可能缩小不公开部门范围，进一步规范公开内容，提高公开完整性和准确性。同时，政府预算公开平台需要进一步细化规范，公开文本格式不够统一。

四是转移支付改革上下协调不够。省级在加大转移支付资金提前下达和按因素法分配资金力度后，市县财政和业务部门改革和管理没有跟上，有的地方由于项目储备不足，对于上级下达的转移支付资金，无法及时落实到相关项目。有的地方在向上级申报项目时，项目论证不充分，前期准备工作不足，上级资金拨付后，而项目不能按计划进行，形成大量上级转移支付资金在基层沉淀，影响了全省整体支出进度和资金效益的发挥。同时，省级一般性转移支付资金比例偏低，下达不及时，影响了市县财政预算的完整性，不利于地方统筹资金。省财政还没有建立规范的专项转移支付定期评估和设立、退出机制。

五是审计问题整改不规范，效果不理想。有的部门对审计发现问题整改不够重视，甚至走过场，存在不到位问题，特别是责任追究不到位，不能起到警示教育作用；对发现问题，特别是共性问题、老问题没有从制度上、政策上研究治本措施，导致屡查屡犯；对问题整改的标准、政策不明确，没有检查验收，整改效果打了折扣。

六是人大监督改革尚需加快。落实预算法规定的监督职权，在监督内容上还不全面、不细化，存在缺项问题，对各项规定的审查重点缺乏具体审查标准规范，存在审查随意性；在监督手段上创新不够，综合运用各种监督方式不够，专题性、研究性、针对性有待强化，信息化工作水平低；在监督重点上转型改革进展相对滞后，向支出预算、政策拓宽处于起步阶段，相关制度建设难度较大，步伐需要加快；在监督能力上存在队伍力量不足，人员知识能力不够，借用外力力度不强等问题。

三、有关意见和建议

（一）增强贯彻落实预算法的责任感和紧迫感。预算法涉及党政机关、企事业单位、集体、公民和社会经济运行的各个方面，建议政府进一步加强预算法的宣传学习，提高预算编制和执行的法制意识，规范收支行为，减少财政决策和支出的随意性；注重强化市、县主要领导依法理财意识，牢固树立预算约束理念，提升依法理财水平。省财政部门要按照预算法要求，进一步完善预决算报告制度，突出法律规定的重点内容，及时全面向省人大常委会或财经委报送和备案有关资料。进一步完善预算公开工作，规范公开内容，完善公开平台，加大宣传力度，主动接受社会监督。建议省人大常委会适时组织开展一次全省预算法执法检查活动。

（二）提高预算编制的完整性和前瞻性。进一步细化预算编制，优化支出结构，加强项目库建设，做好专项资金项目清理工作。适应人大预算审查改革要求，财政部门要完善支出预算和支出政策的绩效目标、政策重点、实施措施等报告内容。加强支出政策绩效评价工作，逐步完善与决算报告同步报告、重点支出绩效评价结果制度。逐步使一般性转移支付比例达到60%以上，加大提前下达市县工作力度。注重政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算编制的完整性、独立性和与一般公共预算的衔接性。规范中期财政规划编制，通过跨期财政安排减小财政收支的不确定性，对支出总额、债务等规模进行控制，实现财政跨期预算平衡、化解风险和可持续发展。

（三）加大专项资金统筹力度，提高市县管理水平。积极推进省以下财政事权和支出责任划分改革，规范转移支付制度，建立和完善专项资金设立退出机制和评估机制，进一步推进省级专项资金整合，推进支出方式改革，推进分配方式改革。加强对市县专项资金管理改革的指导，增强市县政府资金统筹意识和能力，完善财政支出项目库，加强对市县重点支出政策和支出项目执行情况的监督检查，建立项目支出执行情况与项目资金分配挂钩机制，加大竞争性分配力度，加大责任追究力度，对工作不力造成专项资金闲置的要依规严肃处理。加强对政府采购活动的内部控制管理，创新监管手段，优化采购流程，提高透明度，约束权力运行，强化代理采购绩效评审，提高政府采购公信力。

（四）进一步完善审计问题整改机制。建议政府研究完善审计整改工作要求，细化整改标准，强化政府监督责任和责任单位的主体责任，对整改情况进行检查验收，确保每个问题都能整改到位。要加强审计发现问题的原因分析，注重从制度上、政策上进行规范，对共性问题和多次发生的问题制定治本之策。要强化责任追究，依法依规对有关责任人进行处理。省政府要加强对预算法和会计法等有关法律法规落实情况的内部监督，严肃财经纪律，落实监督责任，增强监督效果。加强对财务会计人员的培训，严格任职资格管理。

（五）深化人大预算监督改革。按照预算法和中央改革要求，积极推进监督改革，创新监督方式方法，研究推进人大预算监督向实质性监督转型改革，尽快提出关于预算审查监督向重点支出和政策拓展的意见，明确重点支出政策范围，分类制定监督重点和监督方式，划分政府和人大职责，划分人大内部各环节职责。相应地建立政府重大投资项目监督机制，注重投资项目与国民经济与社会发展计划和财政预算决算审查监督的有机结合。加快研究人大国有资产管理监督制度，明确国有资产监督范围、内容、程序、方式，划分各方面权责，逐步推进人大对国有资产管理实施监督。

（六）加强人大预算审查监督机构和队伍建设。加强预算审查监督机构建设，完善体制机制，建立长效工作机制；创新监督方式，建立信息化平台，提高预算监督工作的信息化水平；充实人员力量，注重教育培训，提高人大监督队伍的综合素质和监督能力；拓宽监督渠道，公开监督信息，积极发挥代表作用，借助外力，建立引入第三方监督机制，提高预算审查监督的有效性。