零基预算法

第三节　零基预算法

一、传统预算方法的缺陷与零基预算的提出

组织一旦设立运转起来之后，就会有年复一年的预算。一般认为，随着组织的扩大发展，组织的收入与支出也应年年增长。这也是客观事物发展规律的一定体现。这一命题构成了传统预算的理论基础。传统预算的一个典型特征就是当期的预算以前一期的预算执行情况为基础，考虑当期的情况加以修订之后完成的。诚然，传统的预算编制方法有一定的科学性，即历史是连续的客观性。采用这种预算法的优点就是编制预算的工作量较小，并且有一定的历史资料作参考，便于评价。但这种预算编制方法又有相当多的缺陷是：

1．各部门收入支出水平固定化，时间越长，认为这种固定化是合理的观念也就越强。它导致各部门的支出不断增长，一旦收入不能有相应的增长时，支出预算上限就可能被突出，造成预算赤字。

2．预算压缩困难，当支出年年增长时，如果各部门都同样增长，都没有意见。但在压缩开支过程中，各部门都会用各种方式证明自己过去开支的合理性，支出增长的必要性，使支出压缩困难重重。这往往进一步导致机构改革和组织调整的障碍。

3．助长预算编制人员不负责任，马虎草率从事的工作作风，从而使预算不科学，控制无法进行，失去意义。

鉴于传统预算的上述弊端，美国学者维恩·刘易斯于1952年发表了《预算编制理论新解》，首先提出了零基预算的思想。其后，美国得克萨斯仪器公司的彼德·A·菲尔于1970年将这样一种思想变为现实，创造了“零基预算法”，并且获得成功。由于它的优越性，很快为许多组织所采纳，特别是在政府的预算管理中更是普遍推广。

零基预算的基本思想是：在每个预算年度开始时，把所有还在继续开展的活动都看作是从零开始的，预算也就以零为基础，由预算人员在从头开始的思想指导下，重新安排各项活动及各个部门的资源分配和收支。可以说，这样一种预算思想是正确的。但是要注意的是，在现实的预算工作中，并不是一切活动的开支都是能够从零开始的。如企业还没有完成的新产品的开发，政府部门中还没有完成的基础设施建设投资等。这样的项目在新的计划期也都将继续进行。所以，零基预算强调的不是一切重新开始，而是对与所有的工作都应当进行必要的支出与效益的比较评估，对所有在下一个时期要开展的工作，进行必要的审核，确保支出的合理性。如对于未完工程的建设投资，如果物价上涨，则原来的预算就可能不够，不进行调整就可能出现建设资金的缺口；反之，如果物价下跌，则相应的应当削减投资，以保证投资的合理性。管理上的改进也可能要求我们对预算进行重新地评估。所以有人说，零基预算的高层含义是：建立在对预算年度中意欲实施的所有事项进行严格审核、评估的基础上编制预算的方法。^[1]我们同意这样一种说法。

实行零基预算，需要在如下四个方面重新考虑预算：

1．组织的目标是什么，预算要达到的目标又是什么？

2．这项活动有没有必要，不开展行不行，开展这项活动应取得什么样的结果？

3．开展这项活动的可选方案有哪些，目前执行的方案是不是最好的？

4．这项活动需要多少资金，资金从什么地方获取，按目前的方案使用是否合理？

与传统预算管理相比较，零基预算的优点是预算比较科学，有利于资金分配和控制支出，存在的缺点是预算编制的工作量大，费用高。

另外要指出的是，零基预算与其说是一种预算编制方法，倒不如说是一种预算管理思想更为准确。因为它的核心是预算工作人员不要盲目接受过去的预算支出的结构和规模，一切都应重新考虑。

二、零基预算法的程序

1．建立预算目标体系。在审查预算前，主持这一工作的主管人员首先应明确组织的目标，并将长期目标、中期目标、近期目标划分清楚，将可量化的目标量化，建立起一套完整且明确的目标体系。

2．逐项审查预算。以一切活动都是重新开始的思想来审查每一个预算项目，凡是在下一年度继续进行的活动或续建的项目，负责人都要提交详细的计划执行情况报告；凡是新增加的项目都要提交可行性分析报告，所有要继续进行的都必须向专门的审验机构证明其活动确有继续开展的必要；所有申请预算的项目和部门都必须提交下一年度的计划，说明各项开支要达到的目标和效益。

3．排定各项目和各部门的优先顺序。在确定了需要开展的项目的范围之后，由计划部门对所有的项目进行排序，列出重点优先项目，非重点一般项目。如果资金有限，先保证重优先项目的预算。

4．编制预算。由预算编制人员根据审查的最终结果对预算资金进行分配，形成具体的预算。

三、采用零基预算法应注意的问题

1．零基预算法的思想应贯彻到每一个预算编制工作人员和部门。项目负责人的意识中，只有每一个有关的人了解了零基预算法，掌握了零基预算法，支持零基预算法，零基预算法才能发挥其优势。

2．零基预算的主持者必须对组织目标有足够的了解。这样才能把握哪些活动是必须的，哪些是可进行的或可不进行的，哪些是要保证的重点项目，哪些是必须兼顾的一般项目，以便正确分配资源。

3．发扬创新精神，从零开始本身就是隐含着创新的要求的，实行零基预算法，无论是负责人，还是一般工作人员，都必须具备创新思想。那种既能够提高效益又能降低成本的方案并不存在于现行的方案中，只有依靠创新才能产生。

零基预算法在实行过程中，另一个需要注意的问题是应防止搞形式主义。名义上是从零开始，实际上是一切依旧，新瓶装旧酒。对此，主要领导人必须有较高的警惕，特别是最后审批预算的主要领导人要亲自主持参加项目的评价过程。真正使那些过去一直在进行却不能提供效益或效益极低的活动能够停下来，将资金用于最高效益的项目和活动上。这需要权威，又需要艺术，也要求能力，它往往会使一些领导者望而却步。但若想取得成就，就必须面对困难，努力去克服困难。