外交在当代的发展

四、外交在当代的发展

（一）多边外交

早先的外交在地理上是有限的，在形式上多为双边性质。经常保持外交关系的国家通常局限在地球上的某个区域。分属不同区域的国家间很少相互交往。地理的间隔和通讯交通手段的落后从客观上制约了此种交往。偶尔出现的少数多边外交的事例，如1648年的威斯特伐利亚和会、1815年的维也纳和会，都是大战结束后战胜国依新的实力对比重新划分势力范围的区域性和会。随着资本主义生产方式在全球的扩展和19世纪的交通通讯技术的革新，越来越多的国家被纳入一个整体的国际社会。在国家间的接触和交往日益密切之际，外交的地理范围也逐步扩大，并出现了多边外交的萌芽。在1907年的海牙国际和平会议期间，参加国达到了44个。

第二次世界大战后，随着前殖民地国家纷纷独立，当今的联合国已成为192个国家进行外交的场所。外交已经具有全球的范围，多边外交因而成为各国外交的一个重要组成部分。多边外交的展开有以下主要形式：

围绕国际组织的多边外交。国际组织是若干国家为了实现特定的目的和任务，根据相互达成的有关国际条约而建立起来的国际团体。第二次世界大战后，国际组织有了飞速发展。在全球范围内，有联合国、国际货币基金组织这类成员几乎包容所有国家的全球性组织，也有大量的成员仅限于某个地区范围的区域性组织，如东南亚国家联盟、美洲国家组织、欧洲联盟、独联体、阿拉伯国家联盟等。这些组织所处理的问题，有的是全能型的，如联合国，处理的问题涉及政治、安全、经济、社会、文化等人类社会的各个领域；有的是专门型的，如世界贸易组织，只负责管理国际贸易。雨后春笋般涌现的国际组织是二战后国际关系的一大特点，为各国在国际组织中开展多边外交提供了固定的舞台。国际组织中的多边外交涉及国际组织的建立、国际组织的规则、国际组织的机构设立和权力分配、国际组织的日常管理和政策决定、国际组织与其他国际行为者的关系等。

围绕国际会议的多边外交。国际会议在二战之前是多边外交的主要形式。二战之后，国际会议得到了更大的发展。比如，在1900年前，美国的外交官一年平均参加一次多边国际会议。而在今天，每天都有美国的外交官参加一次以上的国际会议。和国际组织相比，国际会议的发起比较随意和灵活。它们的召开，不一定是为了建立一整套调整国家间关系的规则和制度。通常，国际会议的召开是为了调解涉及有关国家利益的地区冲突，缓解紧张局势。如1954年解决印度支那问题的日内瓦会议，1999年2月在法国朗布依埃举行的由美国、欧盟、俄罗斯和南联盟科索沃争端各方参加的国际会议，以及近年来断断续续进行的有中国、美国、俄罗斯、日本、朝鲜和韩国参加的“六方会谈”。有些国际会议的发起是为了促进有关国家的共同利益，如1955年为了加强亚非国家相互合作的万隆会议，为了加强相互经贸联系的亚太经合组织领导人非正式会晤，为了加强边界信任和相互合作的俄罗斯、中国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦五国会议等。

（二）经济外交

经济外交有两个层面的含意：一是外交越来越具有经济的内涵，二是外交越来越多采用经济杠杆来达到目的。

二战后，特别是20世纪70年代以来，涉及经济事务的外交成了各国外交的中心内容。福利国家的出现表明，西方各国将增进国民的福利摆到了国家事务的中心。在发展中国家，提高人民的生活水平也是各国独立后的一个重要课题。中国在1978年采取了改革开放政策后，国家建设的中心任务全面转到经济建设上。同时，20世纪70年代以来不断发展的国际经济相互依存使各国认识到，要提高国民的经济福利水平，必须大力开展国际经济外交，为本国的经济发展创造良好的国际经济环境，即确保国外市场对本国产品的开放，保证外国资本和技术的不断流入，保障国际货币关系的稳定，保障本国所需的外国原材料和能源供应的稳定，发展经济的区域合作，防止相互依存对本国经济带来不利影响，诸如此类，不一而足。为了实现国家对外政策中的经济目标，各国政府竞相展开经济外交。改革开放后，经济外交在中国外交中占据着极其重要的地位。为了引进外国先进的技术、资本和管理经验，中国设立了经济特区和其他各种形式的经济开发区。中国积极发展和西方发达国家之间的经济合作关系，通过国家领导人之间的互访来推动大型经济合作项目。中国也加入了国际货币基金合作组织和世界银行，以获得这两个国际金融组织对中国的长期低息发展贷款。从1986年起，中国开始恢复自己在关税和贸易总协定（1995年后为世界贸易组织）中创始缔约国地位的谈判。经过了13年的艰苦谈判，1999年11月，中国终于和美国达成了中国加入世贸组织的协议，为中国最终成为世贸组织的成员排除了最大的障碍。

国家在追求经济性质的政策目标的同时，也广泛地采用经济杠杆来实现国家的对外政策目标，包括对外经济目标、对外安全目标和对外政治目标。这类经济杠杆可以分为两大类。一类是经济好处。一国通过向另一国提供经济好处，如经济援助，来促使该国实行本国希望该国实行的对外政策。经济援助可以补偿该国因实行这种政策而受到的利益损失，从而使该国转而实行这种原本不会实行的政策。在国际关系中，虽然这种做法带有收买的意味，考虑到国家利益的多面性以及经济利益的重要性，国家间进行这样的利益交换还是一种相互获利的游戏。在战后初期，受到二战重创的西欧各国百废待兴，苏联在东欧已经确立了自己的优势，在西欧内部，各国共产党因坚持了抵抗运动而影响日增。美国为了防止西欧落入苏联的势力范围，启动了著名的马歇尔计划，在1948年至1952年间，向西欧国家提供了130亿美元的无偿援助，在一定程度上加快了西欧经济的复兴，并使西欧国家加入了美国领导的北大西洋公约组织。冷战结束后，西方利用经济援助迫使发展中国家接受西方式的民主和人权观念。

经济制裁是另一类经济杠杆。所谓经济制裁，即是有意识地采取政策来限制或剥夺某一国家的经济利益，以迫使该国改变其某一对外政策或行为，如不给或减少经济援助，禁止向一国输出商品、技术或资本，对一国实行贸易制裁和禁运等。通过经济制裁，一国可以改变另一国的利益盘算。有些国家发现追求原来的政策所获得的利益小于因经济制裁所蒙受的利益损失，他们的决策者将放弃原来的政策。

1973年，石油输出国组织决定对美国和荷兰等国实行石油禁运，以惩罚这些国家在当年的中东战争中支持以色列。石油禁运虽然没能阻止美国继续支持以色列，但对西方国家带来了极大的冲击。在政治上，它分化了西欧、日本和美国的关系。许多西欧国家为了保障石油的稳定供应，不得不拒绝为美国提供运送武器的机场和港口，停止了对以色列的武器供应，并转而支持阿拉伯国家和巴勒斯坦人民的合法权利。在经济上，石油危机引发的油价暴涨，结束了西方国家经济发展的黄金时代，在20世纪70年代中后期步入了经济停滞膨胀的阶段。经济制裁在结束南非种族隔离制度上也发挥了积极的作用。1963年，联合国大会通过决议，要求各国根据自愿的原则对南非少数白人政权实行石油和武器禁运。世界上大多数国家随后对南非实行了广泛的经济制裁。考虑到美国公司在南非的重大利益以及南非对美国的重要战略价值，美国政府在制裁南非的问题上一直轻描淡写。不过，在1985年，国会在里根总统否决了国会要求制裁南非的决议后再次以超过2／3的多数通过了这一决议，强制总统对南非实行制裁。在世界各国经济制裁的压力下，南非政府终于在1993年从法律上给予黑人以平等权，结束了臭名昭著的种族隔离制度。

尽管有这些成功的例子，但是，在1945年到1990年间全世界发生的60多起重大的经济制裁中，大部分的制裁是失败的。美国在新中国成立后伙同其西方盟友对中国实行了长期的贸易禁运，结果把中国变成美国的敌人，令美国在朝鲜战争和越南战争中威风扫地。到了20世纪70年代，贸易禁运不得不取消。在1961年后，美国对革命后的古巴也采取了贸易禁运的手段。古巴人民在卡斯特罗的领导下，在美国的眼皮底下建设起一个坚定的社会主义堡垒，历经30年的冷战和近20年的冷战后时代而没有垮台。在美国的西方盟友纷纷和古巴发展经济合作的背景下，美国对古巴的经济制裁越来越显得力不从心和孤立无援。联合国大会屡次通过决议，要求美国结束对古巴的经济制裁。克林顿政府不得不采取措施放松了对古巴的制裁。1990年8月，联合国安理会在获知伊拉克侵占了科威特之后决定对伊拉克实行贸易禁运，要求伊拉克无条件地撤出科威特，恢复科威特的主权独立和领土完整。但制裁没有产生作用，多国部队随后介入，才把伊拉克的军队赶出了科威特。

经济制裁为什么常常失败呢？有人归纳了这样几个原因：制裁往往会激起被制裁国的民族主义情绪；制裁所损害的往往只是被制裁国内无权无势的阶层；制裁国本身的信誉存在问题；制裁也会损害制裁国自身的利益；制裁通常不能得到广泛的国际支持。

尽管如此，我们仍然看到，经济制裁已经成了国际关系中的一种经常出现的现象。这里，制裁除了可以改变他国政策的效用外，它还具有其他几种功能，如制裁可以对被制裁国形成威慑，阻止它采取制裁国更不能容忍的政策；制裁可以向国际和国内舆论表示，制裁国并不是对被制裁国的政策无动于衷，而是在采取实实在在的行动，以平息国际和国内舆论的批评；当然，最主要的是，制裁是低成本的。经济制裁当然也会对本国的经济利益造成损害，和动用武力相比，制裁的代价相对较低。由于上述的原因，我们可以预见，经济制裁在今后的国际关系中仍然会经常出现。

（三）公众外交

长期以来，外交是少数王室或政府的精英所秘密从事的事业。它们私下勾结，不顾其他国家的反对，出卖他国的利益，并划分各自的势力范围。第一次世界大战爆发后，欧洲列强长期以来司空见惯的“秘密外交”受到了来自苏联和美国的挑战。1917年，俄国十月革命胜利后，列宁在苏俄的第一个外交政策文件《和平法令》中，向全世界公开提出了废除秘密外交，各国人民应干预战争与和平问题的原则。1918年，美国总统威尔逊提出的十四点和平计划中也包括了“公开的和平条约，必须公开缔结”，“外交应该永远公开地、并在人民的监督之下进行”的内容。公众外交的努力在缔结一战和约及以后并没有获得多少成功。秘密外交仍然盛行不衰。丘吉尔在1944年10月9日的英苏会谈中，曾向斯大林建议瓜分巴尔干势力范围，提出苏联可以在罗马尼亚“占90%的优势”，英国在希腊“有90%的发言权”，在“匈牙利和南斯拉夫则各占相等的利益”，以“平分秋色”。斯大林在丘吉尔临时写在半张纸上的关于百分比的纸条上用铅笔“勾一勾表示同意”，然后把纸条递回给丘吉尔。

二战后，这类出卖他国利益的传统“秘密外交”的生存空间不断减少。随着国际相互依存的日益密切，在国外发生的事件对国内人民的影响不断加深。同时，现代通讯和交通技术的迅猛发展，促使各国人民之间的交流急剧扩大。他们可以借助喷气式客机到世界各地游览观光，获得外国的亲身感受。即使足不出户，他们也可以通过卫星电视、广播、报刊和互联网，获得有关外部世界的各种信息。其结果，国民参与外交决策的意愿和能力同步高涨。外交不再是少数训练有素的职业精英的垄断地盘，而成为大众关注和参与的领域。公众的态度和舆论的导向正在成为影响各国对外政策方向的重要因素。争取本国和他国人民和舆论的支持和同情，正在成为一国外交得以成功的重要前提。在此背景下，以各国公众和舆论为对象，并试图争取其支持和同情的公众外交诞生并迅速发展起来。

面向国内的公众外交日益得到各国政府的重视。外交和内政密不可分。外交的成功需要国民的支持。同时，成功的外交也可增加政府的合法性。因此，各国政府都在不同程度上加强了外交的公开性和透明度。政府通过定期不定期的外交问题讲话、外交部新闻发言人的记者招待会，发表施政报告或专门的外交白皮书，向国民交代本国的对外政策、本国外交的进展情况、本国面临的国际环境，以试图获得国民对本国外交的理解和支持。政府也试图接受来自国民的意见，并在其对外政策中体现出来。2003年9月6日，中国外交部举行首次“公众开放日”活动，从而形成了一项与民众互动的制度。通过这种双向的信息反馈，一国的外交可望在国内得到更坚实的支持基础，并能够在对外交涉和谈判中处在强有力的地位上。

在面向国外的公众外交方面，各国政府都不仅注重和他国政府发展交往，而且把越来越大的一部分精力放在争取他国人民和舆论上面。外交官们，特别是政府首脑们，不仅要和他国官员讨论严肃的国与国关系问题，还得娴熟地和他国的人民和媒体打交道，尽量表现出人际关系中的亲和力、幽默感和旁征博引的演说才能。过去，中国的公众外交比较薄弱。1997年，江泽民主席访美时，中国开展公众外交的能力得到了明显的改善。江泽民在夏威夷弹琴，在华盛顿接受美国公共电视台著名新闻主持的采访，在哈佛大学发表演说，这些努力增进了美国公众对中国的了解和好感，加强了中美关系的公众基础。除了外交官们的努力外，各国也设立了专门的对外宣传部门，在国际上塑造自己的良好形象，宣传自己的政策主张。美国国务院下属的美国新闻署每年耗资数亿美元，用于对外宣传。在冷战的高峰，美国新闻署在全世界126个国家设点200个。属于美国新闻署的世界网电视频道通过卫星向全球50个国家播出。美国之音使用48种语言对外广播，每周广播时间达到2033小时。当时的苏联也不甘示弱。在1984年，苏联的国际广播电台使用81种语言，每周广播2167个小时。在中国，国务院新闻办公室、外交部新闻司、新华社、国际广播电台和中国日报等机构和媒体，用各种传播手段介绍中国的发展及中国的政策，使世界人民了解中国，并在此基础上争取国际舆论的支持和理解。

（四）首脑外交

传统外交的执行以大使为中心。由于外交事务的重要性不断上升和交通通讯技术的进步，当代各国的最高决策者不再满足于在后台担当外交决策和指挥的角色，而日益走上前台，成为外交舞台上活跃的首席外交官。这种现象的出现，导致了外交语言中增加了一个新术语，即首脑外交。

首脑外交，也称是由国家元首、政府首脑或最高外交决策者直接参与的双边或多边外交协商或谈判。首脑外交的方式，有首脑之间面对面的双边或多边会谈和首脑之间的热线联系等。在第二次世界大战的末期，美国、苏联和英国的首脑曾举行过三次决定战争命运和战后安排的首脑会议，即1943年11月在伊朗举行的德黑兰会议，1945年2月举行的雅尔塔会议和1945年7月举行的波茨坦会议。在前两次会议中，出席者是苏联的斯大林、英国的丘吉尔和美国的罗斯福。在波茨坦会议时，丘吉尔因大选失败中途让位给了工党首相艾德礼，杜鲁门接替了病逝的罗斯福。三次会议协调了反法西斯联盟的军事行动，并为战后的世界安排打下了基础。不过，战争一结束，战时合作的动力就很快烟消云散了。联合国和国际货币基金组织建立了起来，美苏立刻展开了全球争霸的对决。以美国和苏联为首的东西方集团分别建立起来，并展开了相互间的冷战和局部热战。美苏两国的首脑互不往来达10年之久。

美苏首脑外交在1955年得到了恢复。苏联的赫鲁晓夫和美国总统艾森豪威尔在日内瓦重新坐到了一起。从此，在风风雨雨中，两个超级大国开始了既互相对抗又互相对话的曲折过程。从1955—1994年，美苏（俄）两国共举行了24次首脑会晤，其中，在1986年前的31年中举行了12次，在1986年及以后的9年中举行了12次。这种会晤的频率恰好反映了两国在冷战时期关系的僵硬和戈尔巴乔夫上台后两国关系的接近。

除了政治领域的首脑外交外，从20世纪70年代以来，经济性质的首脑外交也大量出现。1975年，在法国的倡议下，西方七国首脑会议成为一项固定的年度首脑会议。参加会议的七国包括美国、日本、英国、法国、德国、意大利和加拿大。七国首脑会议最初的议程仅涉及经济问题，主要是协调主要工业化国家间的经济政策。后来，政治问题也成了首脑会议的核心议题。俄罗斯正式加入该首脑会议后，七国集团演变为八国集团。在地区一级，经济首脑会议方兴未艾。欧洲联盟（1993年前称为欧洲共同体）也定期举行成员国的首脑会议。欧盟首脑会议现在是决定欧盟各项政策的最重要的机构。在亚太地区，从1993年起，亚太经合组织的成员国开始举行年度领导人非正式会议，首次将亚太地区主要经济体的最高领导人聚集一堂，讨论亚太地区的贸易自由化和技术合作问题。和欧盟首脑会议相比，亚太经合组织的非正式首脑会议并不是一个决策机构，而充当着一个政策倡议和对话协商的论坛的有限作用。此外，在东南亚、南亚、中美洲、中东、非洲、拉丁美洲和中亚地区，类似的区域性经济首脑会议也在蓬勃发展。

首脑外交的盛行反映了战后时代外交工作的新要求和新趋势。各国首脑间的直接见面和直接交流可以增加最高决策者间的相互了解，发展个人友谊，减少相互误解，从而增进国家间的合作，化解国家间不必要的冲突和矛盾。定期的首脑会晤还可以为相互对立的国家提供会见和沟通的机会。在1989年后，中美关系陷入了低潮，两国的高层交往被冻结。然而，1993年11月在西雅图召开的亚太经合组织非正式领导人会晤为中美两国首脑会面提供了机会。江泽民主席和克林顿总统的单独会晤为两国关系的逐渐解冻开辟了道路。在1996年的台湾海峡危机后，中美两国又借年底的亚太经合组织首脑会晤取得了谅解，商定了江泽民主席在1997年对美国的正式访问。由于外交政策对国家生存发展的重要性日益提高，许多重要的外交决策需要有关各国的最高领导人进行谈判决断。因此，首脑会晤便成了当今外交不可或缺的途径。

当然，对于首脑外交也存在着种种的批评。批评之一是说，首脑外交缺乏灵活性。由于最高领导人介入了外交谈判，他们所作出的承诺一般被认为是无法改变的，是最终的，一国事后想反悔也不可能。而如果承诺只是政府的部长或其他官员所做出的，一国仍可以事后找到种种借口来反悔。批评之二是，首脑外交是危险的。国家首脑通常不是外交的行家里手。国家首脑的产生主要依据政治家在处理国内事务和国内政治中的作为，较少依据其处理国际事务的能力。虽然，国家首脑中不乏外交天才，如斯大林、丘吉尔、毛泽东和尼克松等，大多数国家首脑在上台时对外交没有多少见识。一旦他们在首脑外交时作出一个错误的决定，国家的信誉和利益就将蒙受巨大的损失。1986年10月，当美国的里根总统和苏联的戈尔巴乔夫在雷克雅未克私下会晤时，里根差一点答应全面取消核武器。当时里根的幕僚们认为，在常规武器不及苏联的情况下，美国及其盟国的安全依靠美国的核力量。全面取消核武器是违反美国利益的。苏联坚持要求美国停止星球大战计划，里根没有答应，交易因此告吹。

思考题

1.外交的本质是什么？

2.外交的功能是什么？

3.外交在当代有哪些新的发展？