苦撑“外交”

从加拿大在1970年初承认中华人民共和国，到1971年台湾被逐出联合国，再到1972年尼克松总统访问北京，引发了“外交”上的多米诺骨牌效应。在1971年到1979年当中，共有46个国家政府与台湾当局“断交”。

在“外交”孤立、国际情势极为不利的情形下，蒋介石仍坚持“一个中国”和“汉贼不两立”的“外交”政策，凡是与大陆建立外交关系的国家，台湾一概与之“断交”；凡是大陆加入的国际组织，台湾必退出，不允许在国际社会搞“双重承认”和“双重代表”，形成“两个中国”。于是出现了许多国家与大陆建交而与台湾“断交”的情况。当时，台湾的“外交部”曾被讥讽为“断交部”、“黑人俱乐部”。

蒋经国接掌“行政院”后，继承了蒋介石的外交立场，坚持“一个中国”的原则，强调“反共复国”。1972年，他在“立法院”作施政报告时指出：［35］

由于当前世局的多变，因之一般国人多有“求变”的心理，希望政府以变应变，甚至许多国际友人也盼望我们有所改变。不错，政府在各种施政上，针对主客观环境的变动，已经随时斟酌轻重缓急，采取因应的行动。但是我们纵然通权达变，而在通权之中，决不离开“守经”的原则，也就是在“达变”之中，仍有“不变”的基本原则。这不变的原则，也就是要牢牢把握我们“反共复国”的基本国策。

此时，蒋经国强调的是“反共复国”，而不是“反攻复国”了，原因很简单，中华人民共和国在国际上的地位已大为提高，美国与北京的关系日益改善，蒋介石宣扬的“军事反攻”已是非常渺茫。尽管如此，在1975年之前，蒋经国在“外交政策”上始终遵照蒋介石的指示，不敢有所更改。1973年4月，蒋经国在行政院召集“外交部”部、次长及各司长会谈时强调：［36］

今天我们在外交上所要坚守的立场，总统曾经一再昭示，可分两方面来说：第一，外交的立场不能离开国家的基本立场，我们“中华民国”的立国基础，明载于宪法，是基于三民主义，为民有民治民享的民主共和国，这是我们的国家立场，也就是不论今后环境如何险恶，遭遇如何困难，我们国家的国号、政体绝对不能变更。这个国家立场绝不能动摇，也即是我们所必须坚持的外交立场。第二，我们必须坚守的立场是绝不与中共和谈。……我们大家必须坚守以上两个立场，才能立足于天地之间，才能真正确保国家的利益。

蒋介石逝世后，蒋经国虽然仍坚持“反共复国”的政策，但他对“外交”形势的变化有了新的认识，并在“外交”政策上逐步有所调整。为摆脱“外交”上的困境，蒋经国采取了较为灵活的政策，在坚持“一个中国”的前提下，实施“草根外交”和“实质外交”。他说：“我们也清楚，国际局势复杂，每每要被现实利害所左右。因之，今后我们在以仁义为本的前提下，实际的做法也不宜胶柱鼓瑟，至少要能晓以利害来开展工作，以合则彼此大利、分则彼此大害来加强我国与自由世界的关系。”［37］1976年1月6日，蒋经国在听取“外交部长”沈昌焕的简报后说：“我对‘外交部’同仁一年的辛劳，欣感快慰。我国在国际社会中，应坚持既定的反共立场，坚守民主阵容。今后除了继续增进与有邦交国家的关系外，对无邦交国家应设法促进实质上的关系。”［38］1977年1月，他再次强调：“今后的‘外交’工作，固然要继续加强与有邦交国家的关系，对无邦交的地区与国家更要积极开拓实质的关系。”他还鼓励“外交人员”说：“‘外交部’工作人员，应保持斗志，坚定信心，以‘逆水行舟’的精神，冲破‘外交’上的困境。”［39］

然而，蒋经国首先面对的“外交”难题就是：第一，如何维持既有的邦交国，特别是美国的关系？第二，如何增进与无邦交国家的关系？对美关系上，蒋经国要求反对美国与中共来往的同时，强调积极从事“草根外交”。因为，美国是联邦国，影响政府决策的管道很多，台湾当局就努力加强与美国各州和联邦参众议员的关系，通过地方政府和民间组织与美国各州之间建立“姊妹市”、“姊妹会”，邀请许多州长、议会领导人访台。在台湾当局的努力下，在1971年至1978年间，共有181位美国国会议员访问台北。

与无“邦交”国家的往来，蒋经国强调从事“实质外交”，“要冲破‘外交’的包围，打开孤立的局面，我们的方针就是要不断地扩充多边的关系，不断地增强和我们没有‘邦交’国家的‘外交’关系”，“继续透过政治、经济、贸易、文化、科技等各方面的相互交流”，“总之，我们要在‘外交’上继续奋斗，打开国际政治上被包围的孤立的局面”。［40］为此，台北采取变通方式，以各种名义，派驻相关人员，以维系与当地国之间的实质关系，及处理经济、贸易、文化、旅游等事务。

此外，加强国际合作，扩展对外关系，台湾当局虽然退出联合国，但仍保留了不少国际组织的会员身份，如国际货币基金会、世界银行等，同时鼓励民间组织积极参加各种民间国际组织会议和活动，派出文化、艺术、科学、工商及体育等团体和个人参加比赛和表演，也邀请外国有关团体和个人来台湾访问表演。

应该说，蒋经国的“外交”努力还是取得了一定成效，到1970年代末，台湾除与20多个国家保持住“外交”关系外，又在30多个无“邦交”国家建立了各种机构或办事处，参加了上百个国际组织。但从整个世界格局来看，无论蒋经国采取什么样的“外交”政策，都很难从根本上扭转在国际上的不利局面。

随着世界格局的变化与中美关系的改善，中美两国建立正式的外交关系已势在必行。对此，蒋经国非常忧虑，他曾多次对美国人士发表讲话，反对美国抛弃台湾。1977年秋，他在接受美国专栏作家布克莱的访问时说：“美国若背弃‘中华民国’，将会为美国带来不幸。我认为美国对事情的严重性与后果加以考虑是很重要的。”1978年1月23日，他在接见美国西部新闻界代表团时声称：“美国是一个尊重民意的国家，当大多数民意都显示支持‘中华民国’的时候，我相信美国政府不会做出违反民意的举动。美国与中共政权‘关系正常化’，对美国而言，将是一项很不切合实际的决定。”5月28日，蒋经国在回答美国《读者文摘》编辑大卫·瑞德关于中美建交问题时再次表示：“美国应当考虑我们同美国的利益是不可分的，合则两利，分则两害。”［41］

然而，该来的还是来了。1978年12月15日晚，美国驻台“大使”安克志晋见蒋经国，并向蒋经国宣读了卡特的信。卡特在信中表示，他将于16日宣布自1979年1月1日起，美国与中华人民共和国正式建立外交关系。美国与台湾方面的“外交关系”即将终止。在信中，卡特保证：美国与台湾方面的实质关系将不停止，除“美台共同防御条约”以外的其他条约在“代用品”产生之前还将继续有效。美国将派代表团赴台洽商双边新关系的框架。平时喜怒不形于色的蒋经国，相当气愤地说：“我跟你美国是这么 亲密朋友，怎么可以七个半小时前通知我，又不许我宣布？我告诉你，我此刻就要宣布。”［42］

12月29日，蒋经国在接见美国谈判代表团时提出维持台美关系的五项原则，即要求“美国应当继续承认并尊重‘中华民国’的法律地位和国际人格；要求美国采取切实有效措施，确保西太平洋地区，包括‘中华民国’之和平及安全；要求美国继续提供防御性武器；双方必须在台北及华盛顿设立政府与政府间代表机构等”。［43］然而，蒋经国的原则，尤其是“政府关系”遭到了美方的拒绝。

为了安抚蒋经国，卡特在宣告与中华人民共和国建交的同时，又表示美国为维持台湾居民之和平、繁荣，不可放弃其对台湾所负的义务。1979年4月，卡特又签署了参众议院通过的“台湾关系法”，以国内法的形式来确保美国与台湾当局之间的特殊关系。“台湾关系法”的出台，干涉了中国内政，违背了其对“一个中国”的承诺，但对蒋经国而言，无疑是打了一针强心剂，他深信未来的“台美”关系“可望逐渐改善”。但毕竟“台美断交”对台湾造成了重大打击，迫使蒋经国不得不进一步调整“外交”政策，实施更加“弹性”、“务实”的“外交”政策。