美国跨国公司在美国外交政策中的角色

一、美国跨国公司在美国外交政策中的角色

受美国外交政策制定视角争论的影响，学界关于美国跨国公司在美国外交政策制定中的角色，存在着如下相互竞争的观点：

第一种可称之为新马克思主义或激进主义的“统治阶级视角”。这种观点断言：美国是一个典型的垄断资本主义国家，企业对国家施加广泛的、微妙的、过多的权力影响；美国的关键性决策包括外交政策或多或少是由一个上层阶级掌控作出的，这些人曾在大公司的董事会里供职，彼此联姻，相互是同学等。在被米尔斯称之为“权力精英”的上层阶级或统治阶级中，其中就有来自大企业或大公司的精英。社会学家多姆霍夫认为公司（金融性与非金融性）精英与其他各界（政界、律师、媒体、民间组织）的精英组成权贵集团。公司精英是内圈。权贵的核心是法人社团的内层集团。他的成员参加基金会、大学、文化机构以及许多其他组织机构的董事会。然而，政策专家把他们政治上的长远考虑和涉及社会稳定的问题提请内层集团注意，是内层集团成员的重要补充。^[1]他认为在设计政策时，最首要的因素是权贵阶层内部的温和派，这个温和派集团的基础是最大的国际公司。在提政策建议时，有洛克菲勒基金会、卡耐基基金会和布鲁金斯研究所等组织给予名望上和研究上的支持。它对民主党和共和党内的中间派或温和派政治家都有很大影响。它和白宫、共和党或民主党政府中的内阁官员有许多联系，接近政府的主要渠道是行政部门。20世纪80年代，美国著名政治学家托马斯·戴伊就提出了国家公共政策的“寡头论”视角，如图7‐1：

图7‐1　政策制定过程：从最上层观察

按照这种视角，最初用于国家政策的研究、调查、规划以及制作的经费是来自企业和私人财富。这笔钱以捐款、赠款和合同等形式分配给各基金会、大学和政策策划组织，用来分析社会问题，决定国家事务的轻重缓急，调查新的政策方向，并写出包含各种可供选择的政策方案的研究报告。^[2]

综上分析，不管是米尔斯的权力精英论，还是多霍姆斯的权贵精英论，抑或是戴伊的“寡头论”，他们的理论都暗含着美国跨国公司精英主导着美国公共政策包括外交政策的制定。其手段是通过与其他各界精英盘根错节的密切关系，利用金钱和借助政策研究组织来制定政策。他们的观点显然带有新马克思主义色彩。

第二种是自由主义的多元主义，按程度又分为三类：

其一是正统多元主义：正统多元主义者认为，作为现代国家的美国，应被看作是一个彼此竞争或冲突着的各种社会力量相互争取利益的论坛或竞技场（arena）。他们将美国民主视为一种博弈，在博弈过程中，主要参与方都是集体性组织起来的，即他们形成集体利益并以相应的策略推进之。而且他们是在其行动的制度框架内以一种特定方式组织起来。民主结果是由构成制度框架的具体规则与分散行动的效应相结合构成的，即“特定结果的可能性是由制度框架与不同的政治力量在竞争中运用的资源共同决定的”。这就意味着具体的结果并不由参与方所拥有的资源多寡来决定，由特定的规则和程序所构成的具体的制度框架也部分决定了民主博弈的结果，因此，民主的结果有时如科尔曼所言：“少数并非输者，多数也并非赢者”。^[3]按照正统多元主义者的观点，企业利益集团（包括跨国公司）不是一个特殊的、单一的利益团体，它分散为许多彼此相互竞争利益的不同团体，如竞争性与非竞争性的公司在是否与其他国家建立更开放的贸易关系的问题上冲突。企业利益集团内部各利益团体之间及它们与外部团体之间相互竞争美国外交政策。

其二是修正多元主义：修正多元主义者认同正统多元主义关于总体上企业作为一个利益集团没有什么特别之处。然而，在实践中，企业不仅仅是一个一般的利益团体，它们从一开始就有优势，因为它们不必不得不解决奥尔森所言的集体行动的逻辑问题。它们事实上拥有资源，因而享受的权力超过其他组织。企业较其他团体雇请更多的游说者，捐更多的钱（通过政治行动委员会PAC）给政客，因而主导了利益集团系统。毕竟，经营PAC的费用只是一个公司总预算中的极少的一部分。修正多元主义者认为企业拥有某些操纵问题怎样被构造（fram）的能力。通过使用广告，资助亲企业的思想库，将企业树立为一种公共利益服务者而非自私利益最大化的形象。修正多元主义者注意到，在遭受了20世纪六七十年代初的重大政治挫折后，美国公司开始投身一项大的政治事业，即改进其在公众中的印象。很少有其他组织能够发起同样的运动。

其三是新多元主义：经济学家查尔斯·林德布洛姆认为在“美国这种社会”里，“出主意和付诸实施的重大任务”一直是托付给“不能用指挥的办法让他们去完成自己职责”的企业界人士的。他也承认修正多元主义者关于企业实际上较其他利益团体享有更多的政治资源和非同寻常的影响公众舆论的能力的观点。所不同的是他认为企业不仅仅是一个利益团体，而且也被赋予承担经济增长、繁荣和就业关键任务的利益团体。不管哪一级政府，即使出于追求净化环境的美好愿望而向企业征收更多的税或实行更严格的管制，将会冒公司撤走到另一处政府更同情对待它的地方的风险。由于政治人物存在着经济不景气时竞选失败的脆弱，因此林德布洛姆断定他们不必被贿赂、施压或强迫就会给予企业所需。因此，政府当选官员和任命官员的主要工作便是迎合企业界的需要，如果他们不做这种工作，就会出现经济困难，导致人民希望换新的政治领导。^[4]

第三种是以社会学家西达·斯科克波尔为代表的国家中心主义观。斯科克波尔认为国家是权力的实际中心，占据国家主要位置的个人——诸如总统及其他的顾问们——以果断且深思熟虑的方式促进国家而非资本家的切身利益。^[5]按照斯科克波尔的说法，现代美国的国家是最重要的权力中心，而政府机构推动了国家向前发展，特别是在出现重大的国家危机时期。在美国的国内及处理与其他国家的政治游戏中，对权力运作真正起决定作用的是那些在政府中实际工作的人而非上层阶级的成员。他还认为，国家的决策并非源自这些在政府中工作的人的阶级利益或其他幕后的利益，而是始于直接的国家自身的组织规定和宏观政策。另一国家中心论者安东尼·奥罗姆认为，担任政府要职的人由他们职位的性质所决定，必须促进政府或国家的利益。他们在任期内的成功实际上取决于他们推进这些利益的能力。尽管许多这样的官员确实来自工商业界（例如尤为引人注目的前财政部长罗伯特·鲁宾就是一位前华尔街银行家），但这些官员不得不采取一种把国家作为世界政治与经济中参与者的视角。事实上，他们以行动促进了美国国家的利益。如果不这么做，他们和他们的同事将很快就会下台。同时，奥罗姆还指出，美国的权力及其官员实际上是受到约束的，被他们自己的历史和体制以及在美国争斗着的权力所限制。

在国家中心主义者看来，工商业在美国比其他许多国家拥有更大的势力。不过，尽管工商界能够限制国家可以做什么，但它却不能涉足和采取新的政策和行动。这些仍是国家的特权。^[6]奥罗姆通过形象的比喻来阐明大工商业在美国政治中的地位和作用。他说：“大工商业确实在美国政治中扮演了一个角色，然而这一角色并非如同国家航船的船长一样。”一种更为确切的描述是：把大公司的利益比作吹动国家航船上挂帆的风。国家官员自己驾驶着这艘船穿过大洋，但公司群体能够影响它航行的路线。不过，最终是水手（即国家官员）的技巧以及这艘船（即国家）的经久耐用性而不是风，决定了这艘国家航船将会驶向何方，又将在何处靠岸。^[7]

应该说上述三种观点都在一定的程度上解释了美国企业（包括跨国公司）对美国公共政策（包括外交政策）的影响。新马克思主义者或激进主义者更多看到的是跨国公司巨大的权力及其对美国公共政策制定所发挥的远较其他利益团体大得多的影响，因而强调的是美国跨国公司对公共政策结果的控制。多元主义，尤其是正统多元主义则更多看到的是美国公共政策制定的制度特征，即多元竞争性。跨国公司若要争取有利于己的政策，也得像国内其他利益集团一样参与政策制定过程中的角逐。国家主义倾向于将政府看成是一个不受特殊利益集团影响的、审慎考虑国家利益的、相对独立的理性组织，其政策制定带有一定封闭性色彩。就美国跨国公司对美国外交政策影响而言，本书倾向于将美国外交政策制定看成是一个开放竞争的过程，但同时跨国公司对外交政策结果所具有的影响远较其他利益集团大，在特殊情形下，如危机状态下，美国政府部门（特别是以总统为首的行政部门）则对外交决策具有排他性的影响。