论进一步强化宪法权威

在一定意义上，宪法权威状况是一国民主法制建设程度的标志。我国现行宪法颁布实施十年来的实践表明，国家和社会生活各方面的有序运转和高速发展，同样有赖于宪法权威的树立与维护。因此，对宪法权威进行研究，探讨如何进一步强化宪法权威问题是对宪法颁布十周年最好的纪念。

一

宪法权威是就国家与社会管理过程中宪法的地位和作用而言的。在历史上，权威是人类社会组织化的产物，是社会组织成员间矛盾、冲突的结果，是人类社会从混沌无序到和谐有序的关键。当人类与大自然和日趋复杂的生产、生活展开搏斗，为自身生存和利益满足抗争的时候，单个人力量的渺小，决定了组织的必要。但人们彼此间能力、需求和其他方面的差异又决定了组织内部矛盾、冲突的必然。为了使矛盾、冲突得以协调、解决，人们彼此间能够和谐、安宁、有序，权威也就应运而生。正是从这一意义上我们说，在人类社会中权威具有普遍性。尽管在实际生活中，权威有纷繁复杂的表现，诸如神的权威、人的权威、组织的权威、规则的权威等，但在国家和社会管理范畴中，则主要表现为从习惯权威到宪法权威的历史过程。虽然表面看起来，这种历史轨迹的变换只是国家和社会管理方式的选择，但这种选择本身却最终决定于生产力的发展水平以及由生产力所决定的社会关系的演化。因此，宪法之所以必须具有权威性尽管可从宪法的内容、效力以及制定、修改程序等方面得到说明，但其终极原因却深存于社会生活本身。换言之，社会化大生产的扩展，商品经济的萌芽和繁荣，社会关系的错综复杂和法律部门分工的日益细密，是宪法必须具有最高权威的根本原因。从近现代各国宪法内容及宪法实施情况看，宪法权威的具体内容和特征主要表现在两大方面：

（一）在国家和社会管理的所有行为规范中，宪法的地位最高、效力最大

行为规范是实现国家和社会管理职能最重要的前提之一。它不仅充分反映了国家和社会管理活动主体的意志和利益，而且鲜明地昭示了人们的行为指向、方式、方法和程序，从而使国家和社会的管理职能在预先设定的轨道上得以实现。从人类社会发展的历史实践看，这方面的规范主要包括习惯、道德规范、政策和法律规范四大类。众所周知，习惯和道德规范都是人们在生产、生活中经过长期的反复锤炼、获得普遍认同后而约定俗成的，其实施主要依赖于人们的自觉心理和社会舆论的影响。如果有人不受其约束而凌驾于它们之上，它们也无能为力；政策虽然与习惯和道德规范有区别，在特定条件下可能有一定的机关组织作保障，但其实施主要依靠说服、教育与一定的行政强制。而法律规范则与前述三类规范存在显著不同：首先它充分体现了统治阶级的意志和利益，而且确认了习惯、政策和道德规范中诸多经实践证明而行之有效的内容。换言之，在内容上，法律规范是前述规范发展的更高阶段。其次，它的实施以国家强制力作保障，因而必要时可通过警察、法庭、监狱和军队等强制人们去遵守和服从。而这是除法律规范以外，任何其他行为规范都不具备的特点。而且恰恰是这两点决定了在所有行为规范中，法律规范至高无上。但是在法律规范体系中，并不是所有的规范都地位平等。由于内容方面的差异，决定了有一种规范无论在地位还是效力上都高于所有其他的法律规范。这种法律规范亦即宪法规范。通常所说的“母法”与“子法”即指宪法与其他法律。其表现则在于：所有其他法律都必须以宪法为制定和实施的根本，任何法律都不得与宪法相抵触，否则无效。

（二）一切机关、组织和个人都必须以宪法为根本的行为规范

现实社会生活之所以能够和谐、有序。最基本的一点即在于一切机关、组织和个人的行为都须以一定的行为规范为指向。但如前所述，在所有行为规范中，宪法规范的地位最高、效力最大。因此，宪法规范实际上是一切机关、组织和个人最根本性的行为规范。尽管习惯和道德规范也具有重要作用，但它们主要调整公民个人相互间的关系。而机关、组织的行为以及公民个人的部分行为则主要通过政策、法律来调整。从依法治国的基本要求看，在具体的行为过程中，宪法具有最高的法律效力。因此我国宪法序言明确规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则”。

二

宪法不等于宪法权威。这一简短的结论说明宪法权威实际上是宪法在现实生活中运行的客观状态。但这种客观状态的出现并不是偶然因素的结果。与前述所谓宪法权威的出现有其终极原因相联系，要真正树立宪法权威，必须有其深刻的内在基础。纵观近现代民主宪政的历史发展，我们认为，宪法权威得以树立的深层条件主要有以下四大方面：

（一）商品经济的普遍发展是宪法权威赖以植根的经济基础

如前所述，经济因素是宪法权威出现的终极原因。但在法的历史发展过程中，法律已长达几千年，而宪法则只有几百年。尽管我们通常都说法和国家是阶级、私有制的产物，是阶级矛盾不可调和的结果，但从经济的角度分析，在历史上法是伴随着商品生产和交换的出现而出现的。正如恩格斯指出：“把每天重复着的生产、分配和交换产品的行为用一个共同的规则概括起来，设法使个人服从生产和交换的一般条件，这个规则首先表现为习惯，后来便成了法律”。^[2]这就是说法律的产生不是统治阶级的主观愿望，而是商品生产和交换发展的必然。但由此而来的是，商品经济的发展程度势必制约法律的发展状况。尽管历史上有过罗马法的发达与繁荣，但它赖以生存的商品经济仍然只是简单商品生产。而奴隶社会和封建社会占主导地位的则是自给自足的自然经济。正是这决定了第二种社会形态的诸法合一，但西欧封建社会末期，商品经济却突破了简单商品经济阶段，走向了发达与繁荣，成为替代自然经济的经济形式。这种经济结构形式的转型，不仅带来了经济生活领域的活动，而且产生了许多新问题，形成了许多新关系。为了使经济生活以至整个社会生活能够正常运转和相互协调，于是调整新兴社会关系的法律部门纷纷独立出来。但这些法律部门彼此间时常产生矛盾、冲突，而且也存在是否真正反映了整个统治阶级意志和利益的问题。于是，宪法作为调整不同法律部门的关系以及裁决何者更加符合统治阶级意志和利益的最高权威出现了，由此可见，宪法权威本身即是商品经济普遍发展的产物，反过来说，如果没有商品经济的普遍发展，也就不存在对最高行为规范的需要。所谓宪法权威也就不可能树立。

（二）民主政治是宪法权威赖以生存的政治基础

尽管商品经济是宪法权威的决定性因素，但只有当商品经济原则转化为政治上的民主制以后，这种作用才能发挥出来。大家知道，商品经济的基本特征是经济生活中的自由竞争和平等买卖，其等价交换原则反对任何经济以外的特权。反对一切人身占有和人身束缚，因此，它是“天然的、最大的平等自由派”。但经济上的自由平等，必然要求政治上的自由平等，而政治上实行民主，必然要求相应的法的外壳和形式。这种法律不仅要规定民主的制度、原则、程序，以保证统治阶级成员一律平等地参与国家管理和享受民主自由权利，而且要求一切规范性文件和所有机关、组织、个人与之相一致。这种法律也即宪法。同时，宪法本身即民主制度的法律化，宪法权威的基本特点即宪法的实际运用状况，这是一方面；另一方面，民主政治的根本要求即实行宪政，“依宪治国”。如果一个国家的民主制度不健全，民主政治不发达，宪法也就不可能顺利实施，宪法权威也就不可能真正树立。因此，要从根本上保证宪法至高无上的地位和极大的权威，使宪法真正成为一切机关、组织和个人根本的活动准则，至关重要的一点即在于加强民主政治建设。

（三）宪法意识状况是宪法权威的思想基础

任何组织或个人的行动都离不开一定意识的指导，宪法权威的树立也是如此，表现在：第一，科学的宪法规范是宪法权威的前提，但科学宪法的制定却离不开科学的宪法意识作指导。而这至少包括两个方面：一是应该在观念上明确宪法的内容必须与社会现实生活相一致，因为虚假的宪法无论如何也树立不起真正的权威；二是应该具备立宪技术知识，从制宪程序、条文结构和文字表述等方面保证宪法形式的科学。第二，宪法变迁是维护宪法权威的重要环节，但宪法变迁的实现同样有赖于宪法意识这一中介。任何宪法在颁布实施后都面临随着社会实际生活的变化发展而不断修改与完善的问题。尽管社会客观条件和社会关系的变化，是修改宪法的根本依据，但这些变化只有在宪法意识中得到反映才能最终落实到具体的宪法规范。因为人们正是首先从思想观念上根据变化了的客观条件，不断提出废除过时的宪法规范和制定新的宪法规范的要求，因此，宪法意识是新的、表现社会经济关系发展所迫切需要的宪法原则之要求逐渐形成的思想场所，是那些更能有效促进并推动国家各项事业向前发展的将来的宪法规范逐渐成熟的思想场所。可见，在客观社会情况与宪法之间，宪法意识实际上起着媒介与联结作用。第三，宪法实施是宪法权威得以具体落实的关键，而宪法意识则是保证宪法实施的根本思想条件。在宪法规范的实施过程中通常有两种途径：一是宪法适用，即国家机关及其工作人员执行宪法，特别是有关国家机关依法制定各种规范性文件，使宪法规范向社会生活具体落实；二是宪法遵守，即全体社会成员享有并履行宪法规定的权利与义务，使宪法规范向具体人员落实。由于宪法规范具有纲领性、原则性、概括性，因而在宪法的适用与遵守中，宪法意识的指导作用显得尤为突出。

（四）社会的有序化管理是宪法权威的社会基础

宪法的实施和宪法权威的树立，都离不开社会秩序的和谐、稳定。这已被世界各国宪政实践正反两方面的经验和教训所证明。道理很简单：当政治局面不稳定，社会秩序混乱的时候，虽然法律在建立和恢复秩序过程中也具有重要作用，但强权的威力远胜于法律的效用。因此对社会进行有序化管理，从而维持社会秩序的稳定，是保证宪法实施和维护宪法权威的又一重要条件。

三

不容置疑，我国现行宪法颁布实施十年来，其地位和作用得到了很大提高，宪法的最高权威也已逐渐树立。但就社会主义民主法治的要求而言，宪法权威尚有待进一步强化。从现阶段的实际情况看，我们认为，除应进一步深化政治、经济等方面的改革外，要进一步强化宪法权威，我们还必须做到：

（一）树立“宪法至上”观念

从思想上树立“宪法至上”观念，首要的前提是正确认识“法律至上”原则。“法律至上”是17世纪新兴资产阶级针对封建专制主义的“王权至上”而提出来的，是社会商品化、民主化和理性化的结果。但在我国，“法律至上”长期以来与“法律万能”相混淆。我们认为，这种认识和做法有失偏颇。“法律至上”与“法律万能”不容混淆。“法律万能”是资产阶级思想家从历史唯心主义世界观出发不适当地夸大法律作用的结果，它把法律说成可以主宰一切，因而具有超越其他一切社会现象的威力，其本身是绝对的、排斥其他的。而“法律至上”是指法律具有不可侵犯的庄严和普遍的约束力，是指在各种行为规范体系中，它的地位最高，但并不排斥其他。因此，坚持“法律至上”与坚持马克思列宁主义与党的领导并不矛盾，因为我们的宪法、法律就是在马克思列宁主义指导下，在党的领导下制定的。

在现阶段批判继承“法律至上”具有重要意义。因为第一，从人类文化发展的角度来说，“继承性是文化发展不可分割的和最重要的特点”，正如前苏联诗人拉苏尔·加姆扎夫说的那样，“如果你用手枪向过去发射，那么未来将用火炮向你开火”。^[3]“法律至上”作为法治国的一项基本原则，同样是人类文化发展中的一项重要内容。当然，批判继承这一原则，“并不是为了同旧形式调和，而是为了能够把一切新旧形式都变成使共产主义获得完全的和最终的、决定的和彻底的胜利的武器”。^[4]第二，“法律至上”的基本特征在于法律规则的非人格化。所谓“非人格化”就是指法律对象的普遍性，即法律“只能考虑臣民的共同体以及抽象的行为，而绝不考虑个别的人以及个别的行为”。^[5]它强调的是人们服从国家的法律，而非服从国家的官吏，人们对法律表示忠诚，而非对某一特定官员或超凡人物表示忠诚。正是这一点对我国民主法制建设的意义尤为重大。由于宪法在整个国家法律体系中居于最高地位，因此“宪法至上”是“法律至上”的核心和标志。建设法治国家，必须牢固树立“宪法至上”观念，在国家和社会管理中切实奉行“宪法至上”原则。

（二）必须强化“宪法也是法”的观念

长期以来，理论界讨论宪法与法律的不同之处较多，而思考它们的相同之处较少，在一些人的观念中似乎宪法不是法，不存在司法和强制问题。这一观念是极其错误的。宪法也是法，而且是国家法律体系中具有最高法律效力的根本法。强化宪法的法律性，在观念上明确宪法也是由国家制定或认可，由国家强制力保证实施的法律规范，在实践中明确司法机关必须执行和运用宪法，并进而建立宪法控诉制度，是进一步强化宪法权威的重要途径。

（三）必须正确处理宪法与改革的关系

改革超法而行势必破坏法制，削弱法律基础也于改革不利；改革必须在法律的范围内进行，才有助于加强法制。因此，正确处理宪法与改革的关系既有利于维护宪法与宪法的权威，又有利于推动改革的纵深发展。我们认为，从法律体系中的结构层次出发，是正确处理宪法与改革二者关系的有效途径。第一，由于宪法是国家的根本大法，一切与宪法相抵触的法律和行为都无效，因此，改革绝对不能超越宪法。一旦宪法与改革可能发生冲突，就必须及时根据社会现实生活的需要进行宪法变迁。第二，在特定条件下，改革可以突破法律，但不得与宪法原则、精神相违背，同时，必须尽快修改、补充有关法律。众所周知，法律是宪法原则、精神的具体化，但各种原因决定了这种具体化的工作难免出现误差和缺漏。这样，改革突破法律也就在所难免。那么这是否有损宪法和法制建设的权威呢？不会。因为一方面，法制要成为改革的有效导向和权威保障，就必须成为富有生命力的制度和机制，而这就要求法制必须服从于社会变动所提出的正当要求；另一方面，宪法的至高无上地位并未受到冲击，整个改革活动仍在宪法指导下进行。

（四）从现实条件出发，尽快建立、健全有关机构和制度

组织机构和制度程序是实现宪法权威的基本物质形式。宪法权威的树立又离不开这一基本条件，因此，建立宪法监督的专门机构、健全有关组织仍然是当务之急。同时，在制度建设方面，学界虽然也议论不少，但并不系统而深入。因此我们认为，从理论上研究，在实践中建立、健全以下制度，对进一步强化我国宪法权威有重要意义：

第一，宪法解释制度。虽然现行宪法赋予全国人大常委会宪法解释权，但这项原则规定并没有完全具体化、制度化。因此，将协助全国人大常委会进行宪法解释的工作机关、宪法解释的原则、方式和程序以法律的形式固定下来，从而建立宪法解释制度刻不容缓。

第二，宪法控诉制度。宪法控诉制度是指公民的宪法权利受到来自国家机关及其工作人员的侵犯时，依法向有权机关提起控诉的制度。如前所述，公民的基本权利是宪法的基本内容之一，公民权利的保障状况直接关系到宪法的实施状况和宪法的权威程度。尽管我国行政诉讼法的颁布实施，使行政机关具体的违法行政行为可以得到纠正，但对行政机关抽象的违法行政行为以及其他机关的违法行为，则尚未形成一套有效的纠正机制，公民仍然只能通过申诉途径提出。因此，为保障公民的宪法权利，必须建立、健全宪法控诉制度。

第三，违宪责任制度。要真正实施宪法，就必须建立、健全违宪责任制度，使那些无论是出于故意还是过失而违反宪法的机关、组织和个人负起相应的政治的、行政的、甚至法律上的责任，从而有效制止违宪事件，进一步强化宪法的最高权威。

【注释】

[1]本文载于中国检察出版社1994年出版的《宪法与民主政治》文集，与周叶中合著。

[2]参见《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第533～629页。

[3]［前苏联］尼·瓦·贡恰连科：《精神文化》，求实出版社1988年版，第55页。

[4]《列宁选集》第4卷，人民出版社1972年版，第256页。

[5]［法］卢梭：《社会契约论》，商务印书馆1982年版，第50页。