关于党内协商民主的若干问题探析

关于党内协商民主的若干问题探析

肖国飞^[1]　宋红岩^[2]

【摘　要】党的十八大提出要“健全社会主义协商民主制度”，并重申“以党内民主带动人民民主”。因此，推进党内协商民主建设，既是提高党的建设科学化水平的要求，也是实现人民民主的重要前提。加快党内协商民主建设进程，需要处理好民主权利与民主权力、实体民主与程序民主、直接民主与间接民主、纵向民主与横向民主等的若干内在关系，并构建相应的保障机制。

【关键词】党内协商民主　价值逻辑　内在关系　保障机制

党内协商民主是新时期加强党内民主和执政能力的动力与方向。所谓党内协商民主就是指在党内政治生活中党员之间就共同关注或关系共同利益的问题进行自由平等的协商，以期达成共识，形成党员共同接受的决策、管理意见或方案的过程。^[3]

党内民主对人民民主具有引领和示范作用。随着我国现代化建设和改革开放的不断深入，社会结构与利益格局发生了深刻变化，社会公众政治参与热情日益提高，利益诉求日趋多元，这就需要我们在坚持走中国特色社会主义政治发展道路的前提下，继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。党的十八大提出要“健全社会主义协商民主制度”，并重申“以党内民主带动人民民主”。因此，推进党内协商民主建设，既是提高党的建设科学化水平的要求，也是实现人民民主的重要前提。加快党内协商民主建设进程，需要处理好民主权利与民主权力、实体民主与程序民主、直接民主与间接民主、纵向民主与横向民主等的若干内在关系，并建立健全相应的保障机制。

一、发展党内协商民主的价值逻辑

党内协商民主是协商民主理念与党内民主实践在新的历史时期的有机统一，发展党内协商民主对于提高党的建设的科学化水平，保障党员主体地位，推进党内民主化进程，增强党的凝聚力和战斗力，促进党内和谐，进而实现社会整体和谐发展，具有重要的现实意义。

（一）发展党内协商民主是提高党的建设科学化水平的必然要求

作为一项政治民主制度，党内协商民主是中国共产党在长期领导革命与建设的实践过程中得以不断地丰富和发展的。在党的建设初期，中共三大、遵义会议对党内民主协商进行过有益的探索。在后来不断完善人民代表大会制度、政治协商制度的过程中，党内民主协商制度也得到同步推进和发展，尽管中间有过曲折，甚至遭到严重破坏。改革开放以来，特别是党的十三大提出了建设“社会协调对话机制”，实行差额选举、党政分开等制度。党的十六大提出，要“在党内政治生活中，根据党章和党的其他相关规定，党员按照有关的民主程序和形式，在平等协商的基础上，就共同关注或关系共同利益的问题自由讨论，以期达成共识”，对党内协商民主做出了更为积极的探索，并在实践中不断促进投票民主、民主恳谈等机制的形成。党的十七大又明确提出要“积极推进党内民主建设，着力增强党的团结统一”，“把政治协商纳入决策程序”，实施委员任期制、票决制等制度。为深化政治体制改革，推进社会主义民主化建设进程，党的十八大在提出“健全社会主义协商民主制度”的同时，进一步强调“党内民主是党的生命”。为此，要坚持民主集中制，健全党内民主制度体系，以党内民主带动人民民主。要保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度，开展批评和自我批评，营造党内民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权。这就为发展党内协商民主进一步指明了方向。

（二）发展党内协商民主是彰显党员主体地位的必然要求

十八大修订的新《党章》对党内民主的主体界定、内容范畴、精神要旨等做了进一步的明确。其中强调，各级党组织以及政府部门，包括中央党组织、地方党组织、基层党组织以及党组和全体党员都是平等的政治主体，有按照党章、法律法规，平等行使自己的政治民主权利，平等地参政议政的地位。在党内协商民主实践中，党内协商民主能够通过党员传递和反馈公众诉求、通过执政党引导和平衡多种偏好、通过扩大理性范围增强决策合法性。而在各级党组织内部、不同党组之间也都存在着协商民主。自党的十六大以来，我们党不断地发展与完善党内基层协商民主，出台了党员民主评议基层党组织和领导班子制度、党员旁听基层党委会议、党代会代表列席同级党委有关会议等制度，进一步增强了党内协商民主生活的活跃性和透明度。

（三）发展党内协商民主是增强党的凝聚力和战斗力的必然要求

党内协商民主为新时期党的建设提供了新的理念与制度形式，有助于提高党的执政能力水平。随着我国经济社会的快速发展，党员对民主权利的诉求，对政治程序和政治参与的价值追求，都为党内协商民主提供了现实基础。党内民主作为我国政治民主化进程中的重要环节，发展党内协商民主的根本目的，就是要保证党员能够平等有效地参与集体决策的过程，监督决策产生的程度是否规范透明、公平合法。党内协商民主能够广泛听取党内政治意见，扩大理性参政议政的范围，为增强党的集体决策的科学性提供了保障，同时，也为党内不同利益诉求提供了表达和疏通的渠道和平台，对党内权力的过分集中，形成了有效制约，促进了决策的公开性和民主化，从而提升了共产党执政的合理性和合法性，有助于增强党的团结统一，提高基层党组织的凝聚力和战斗力，巩固党的执政地位和执政基础。

二、党内协商民主的若干内在规定

党内协商民主是新时期党执政合法性和现代性的辩证统一，加强党内协商民主建设，必须研究其发展动力、制约因素和基本原则，要求我们正确把握与处理好党内协商民主诸要素的关系。

（一）党内协商民主的民主权利与民主权力关系

对民主权利的保障和对民主权力的有效制约是党内协商民主的重要内容。所谓民主权利是指在特定的社会经济基础上，由社会公共权力确定的社会成员获取自身利益的资格。而党员权利是指党员依据党章以及其他党内法规的规定所享有的为实现党的利益而按照自己的意志参与和影响党内事务的资格。^[4]从本质上讲，党内民主就是全体党员在党内当家做主的政治权利和政治制度。党的十八大报告提出:“健全党员民主权利保障制度，开展批评和自我批评，营造党内民主平等的同志关系，民主讨论的政治氛围，民主监督的制度环境。”

而党员权力在本质上是一种特定的力量制约关系，形式上主要是指特定的公共权力在正常的党内政治生活中，党员可以凭借其实现一定的制约能力和强制力量。可见，党内民主权力就是广大党员为了实现和维护自身的利益而对政治权力客体实施一定的制约能力。党内民主权力就是要实现全体党员的主体地位和主体能力，让每位党员都成为党内政治生活中的主人，能够平等地参与决定和管理党内事务。党内存在的一些干部党员协商民主意识不强、协商民主程度不到位、民主监督缺位等现象，自然导致权力过于集中、官僚主义严重、民生生活压抑、政治生活异化以及集体领导削弱等后果。韦尔就认为，党内民主可以促进党内权力的良性竞争，使政党领导人接受其成员的监督，从而避免政党竞争中的一些与民主不一致的现象。^[5]因此，要实现党内协商民主，就必须建立健全党内协商民主权利有效发挥与民主权力运行的制约监督机制，出台一系列规章制度和法律法规，为党员权力运行提供制度框架，划定运行轨道，从而确保党和国家机关按照法定权限和程度行使权力。

（二）党内协商民主的实体民主与程序民主

我们知道，党内协商民主是“全体党员通过协商决定和管理党内事务”，十八大新修订的党章进一步规定了党内民主的组织制度和原则、党内民主贯彻实施的相关规定和要求，从而使党员当家做主制度建设更加规范。在此过程中，党内实体民主强调的中心是“全体党员”。而程序民主是指以党规党纪为依据，党内协商民主运行的步骤和过程，是党员决定和管理党内事务的程序和过程。可见，党内协商民主是实体民主与程序民主的辩证统一，其中程序民主是对实体民主实施的有力保障。

从一定意义上来讲，党内协商民主是程序民主，通过法律法规以及法定程序的确立和有效实施是实现党内协商民主的重中之重。合理的程序和制度规范是保证协商主体平等自由地位及获得共识合法性的保障。^[6]党内协商民主程序科学、规范，才能确保党内协商实体民主生活具有现实性和可操作性。按党内协商民主的纵向实现过程来看，其一般需要讨论、决策、监督等程序。从党内协商民主的横向实现过程来分，主要有论证、听证、决策、评估、问责、罢免、纠错等程序和规定。通过完善实体民主和民主程序，有利于扩大党内协商民主参与的范围，增强自由平等的对话来消除冲突，保证公共理性和普遍利益的实现以修正传统民主模式的缺陷与不足。^[7]

（三）党内协商民主的直接民主与间接民主

所谓党内协商直接民主是指全体党员直接参加党内事务的管理和决策的一种民主形式，党内直接民主的发展要围绕着完善党员大会和党员大会制度展开。而间接民主则是指由党员通过推选的代表代替自己行使管理党内事务的权力的一种民主形式。从它们在维护和实现广大党员的民主权利的视度来看，党内直接民主与间接民主是辩证统一的。

哈贝马斯认为，包括选举制度、行政管理制度等代议制度，都应以协商民主为基础，在协商过程中，以个人权利和人民主权为制约达成共识。党内选举民主往往强调少数服从多数的民主集中制，这样一来党内一部分群体的利益要求往往在“服从大局、服从纪律”的借口中无法实现。因此，要形成“选举中有协商、协商中有民主”，构成合理的比例关系，在一定范围内有序地发挥作用。真正体现党员意志的选举应当是，党员通过党内选举将自己的权力以委托或集中的形式给党的领导人行使，而领导人在行使党员赋予的权力的过程中，要广泛关注党员群众的利益与诉求、广泛关注社会公共治理与社会公众的呼声，克服民主集中制或选举民主的精英主义倾向。党的十八大报告明确要求，规范差额提名、差额选举，在制度和程序上改进候选人提名方式、介绍办法、投票方式，使党内选举制度更好反映广大党员的意愿和要求。因此，我们要重视处理党内直接民主与间接民主的关系，在进一步完善党的代表大会和代表大会制度的同时，必须实现二者在这个过程中的同步推进。

（四）党内协商民主的纵向民主与横向民主

纵向民主与横向民主是从政治参与特点上进行民主模式划分的两种形态。从内涵上讲，纵向民主是以注重系统内纵向体系要素的民主化联系沟通为特点的民主模式，而横向民主则是以注重系统内横向结构要素的民主化联系沟通为特点的民主模式。^[8]具体说来，在横向民主态势下，党员的民主欲望和参与能够得到相对完全的释放，每位党员都可以根据自己的意愿去参与政治生活，最基层的党员能够直接与最上层的权力设计发生关联性。现在西方欧美等国家大多倾向于采用横向民主的方式去达到民主目的。从我党的现状来看，据中央组织部公布的党内统计数据显示，截至2011年底，全国党员总数为8260.2万名，比2010增加233.3万名，增长2.9%；党的基层组织总数达402.7万个，比2010年增加13.5万个，增长3.5%。^[9]因此，在全党范围内推行由全体党员直接选举产生总书记的横向民主模式，在实践中由于党员人数众多，操作难度巨大，也存在着由此引发的各种显性和潜在的巨大政治风险与权力危机。

就纵向党内民主政治参与而言，党员的民主参与和表达是有限度的。置于政治科层体系的控制之下，基层与地方的普通党员往往是通过层层的政治体系过滤才与上级和最上层的权力设计发生关联，其关联性被削弱。在这种民主态势下，以人事权为核心的纵向问责的局限性、横向问责机制的不健全性以及信息不对称等因素，使得党内民主失去主导逻辑，行为缺乏有效的约束力，容易导致一言堂、家长制、关系网、人情风的宗派主义等腐败现象和不良风气，出现以权谋私、权钱交易等权力寻租现象。据中纪委统计显示，2010年受党纪处分人数占党员总数的比例约为1.5‰。按照违纪性质来区别，其中有部分党员干部是因贪污贿赂等腐败行为受到党纪处分并移交司法机关处理的。因此，我国的党内协商民主必须有机地将纵向协商民主与横向协商民主统一起来，将自上而下的民主动员与自下而上的民主参与有机结合起来。

此外，党内协商民主作为党内民主的重要实践，在建设好党内协商民主的同时，也要坚持党的集中领导与发展党内协商民主的有机统一，坚持民主集中制与发展党内协商民主的有机统一，坚持党内协商民主与维护党的团结相统一，坚持党内协商民主建设与党内民主建设要素的有机统一，坚持党内协商民主与党外民主的统一。

三、党内协商民主的保障机制构建

邓小平同志曾经指出，政治体制改革的总方向是发扬和保证党内民主，发扬和保证人民民主。^[10]协商民主是作为一种雅典式草根民主的复兴和近代选举民主的修正范式姿态出现的政治模式，是相对于“非协商参与模式或纯粹程序模式”而提出的，其本意是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活，它的提出标志着民主政治实践将进入一个更加精细化的发展阶段。^[11]发展党内协商民主，需要在思想理论、制度建设和发展模式等各个方面做出系统的构建。

（一）营造党内协商民主的思想舆论氛围

从自身结构讲，党内协商民主主要包括党内协商民主意识、党内协商民主制度和党内协商民主行为。党内协商民主意识是实施和发展党内民主思想的前提和心理动因，而党内协商民主行为主要体现为党内协商行为的原则、方法和作为。为此，首先需要增强全党上下的民主协商意识，营造有利于发展党内协商民主的思想舆论氛围。

第一，要加强党内协商民主的思想与理论建设。在坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的基础上，确立人民民主和党内民主同步推进的理念，加强政治协商民主理论与机制研究，加强现代民主、党建、民主协商等相关理论的建构，凝聚政治理论智慧，达成协商民主共识，从而有利于增强党员的权利意识、参与意识和主体意识，培育合作精神，减少冲突，化解党内矛盾。^[12]

第二，要营造一个公平、透明的政治参与氛围。党章强调“保障党员主体地位，落实党员知情权、选举权、参与权、监督权”。因此，要改进党的领导方式和执政方式，建立健全广大党员依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的有序参政议政党内协商民主机制。

第三，建立党内有效民主沟通的话语体系。党内协商民主体现新时期民主精神，因此，党内协商民主也应建构出交往行动中符合话语伦理的交往空间，在党内构建出更能体现共和主义精神的，有利于全体党员政治参与，对国家和社会、公共权力活动有批判功能的话语民主。^[13]

（二）健全党内协商民主的保障机制

十八大报告明确提出:“政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。”哈贝马斯将协商民主称为商谈民主、话语民主或程序民主。从这个意义上来讲，协商民主必然包括各种保证其有序实施的法规制度文本、实施程序和话语体系。

第一，加强党内协商民主的制度建设，切实推进协商民主的参与、决策与监督的科学化、制度化与规范化。要增强程序设计的科学性、制度执行的制约性，确定各个程序和环节的责任部门、工作职责和时限要求，用制度保障各领域、各级别的党员更好地进行政治协商、民主监督和参政议政，从而不断增强党内协商民主的合理性与合法性。《党章》规定党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生，党的上级组织经常听取下级组织和党员群众的意见，及时解决他们提出的问题，党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，党禁止任何形式的个人崇拜。近些年来，我国党内民主的实践有了长足的发展，出现了基层“公选、公推直选、直选”等形式，其中差额选举比例也有所提高，这些都是实行党内协商民主的重要体现。

第二，构建党内协商民主的组织结构，确保党内协商民主的有效运行。党内协商民主是个广泛、多层次、包容性的民主格局，从纵向渠道上看，中央党组织、地方党组织、基层党组织包括党组都需要协商民主。从横向上看，每位党员都有权就关于国家大政方针、党政管理、社会公共事务以及关系群众切身利益的问题进行广泛的协商。因此，要构建一个协商沟通、决策供给、监督保障与凝聚协同的协商组织机制，形成系统、规范的党内协商民主政治生活格局。

第三，提高党内协商民主的实效性。要深入探索开展专题协商、对口协商、提案办理协商等多种形式，拓宽调研考察、会议论坛、评估会等参政议政方式。加强基层党员协商民主形式，如村民议事、民主听证、民主恳谈等形式，加强公推直选和差额选举的力度，加强基层党组织的社会自治能力，反映广大公众的民情民意。此外，还要加强党内网络协商民主，建立网络论坛、微博等新媒介参政议政的渠道与平台，扩大党内协商民主的深度与广度，让党员从发表讲话到发表意见，从被动参与到主动献计献策，充分发挥每位党员的协商民主主体的能动性与创造力。

【注释】

[1]肖国飞，浙江传媒学院社科部主任，教授，研究方向为马克思主义理论、政治学。

[2]宋红岩，浙江传媒学院社科部讲师，研究方向为马克思主义中国化、政治传播。

[3]徐疾:《发展党内民主必须正确处理好七大关系》，《延边党校学报》2010年第1期。

[4]艾国:《论党员权利的特征、实质和限度》，《理论与改革》2005年第3期。

[5]孔凡义、姜卫平:《国外党内民主研究:贡献和局限》，《国外社会科学》2012年第4期。

[6]李敏:《协商民主理论与中国政党制度建设》，《重庆三峡学院学报》2009年第5期。

[7]陈家刚:《协商民主引论》，《马克思主义与现实》2004年第3期。

[8]张书林:《党内民主发展中的七大新范畴体系》，《大连干部学刊》2011年第12期

[9]李贺林:《新时期党员队伍组成结构变化的主要趋势》，《人民论坛》2012年第9期。

[10]《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第372页。

[11]刘继峰:《协商民主:深入推进党内民主化进程的有效范式》，《天水行政学院学报》2010年第6期。

[12]陈云云:《协商民主视阈中的中国共产党党内民主建设》，《创新》2010年第6期。

[13]高卫民:《西方协商民主发展的分析及其启示》，《和谐社会:社会建设与改革创新——2007学术前沿论丛》。