《西双版纳州实施城镇上山战略的思考》简介

田　毅　周玉燕　林　海

一、内容摘要

为适应创新城镇发展及创建和谐社会的需要，云南省省委、省政府提出了“城镇上山、农民进城”的思路。西双版纳的“城镇上山”之路，如今也在这片热土落实展开。本文以西双版纳低丘缓坡土地综合开发利用试点为基础，对西双版纳“城镇上山”进行初探。

二、主要特点

（一）西双版纳州城镇上山战略实施需考虑的几个方面

1.环境问题

低丘缓坡开发利用是一项综合性的系统工程，它的开发利用不同于一般的土地整理，投入大，难度高。像西双版纳这样原始森林茂密的低丘开发，存在着生态环境的特殊性与复杂性，受上山片区地形条件影响，征地、拆迁、安置、地灾防治及废水、废气、废料的排放问题等也使得生态环境保护也面临一些挑战。

2.控制成本的问题

土地问题的核心是利益问题，西双版纳低丘缓坡开发，成本可能会有所增加。比如，水、电、路基础设施投入的增加，土方工程、拆迁问题、建一些挡墙这些成本的增加，等等，因此，控制成本就成为低丘缓坡开发的一个重要指标。当然，直接的建设成本是可以适当提高，但是社会成本、环境成本应进行严格限制，在三者之间如何平衡，如何采取有利的政策措施、经济措施和行政管理措施，降低山地开发成本，成为山地城镇发展的一个制约因素。

3.如何平衡用地上山和林农业保护

如何在引导用地上山的同时，牢固树立集约用地、科学用地的理念；如何发挥好部门职能，正确处理推动城镇发展与加强林业建设的辩证关系；如何充分发挥林业在保护生态、改善民生、促进经济社会可持续发展方面的特殊优势等，这些都是低丘缓坡开发值得注意的问题。

4.如何处理好地质灾害的问题

西双版纳地方好，冬暖夏凉饥荒少。但西双版纳也是个地质灾害频发地区，全州纳入群测群防网的重点监测地灾隐患点100多处，且年均都在增加，全州各县市县级行政区都有成灾记录。面对滑坡、泥石流这些大自然无法避免的“永恒法则”，在低丘荒坡开发的同时该如何处理好地质灾害问题，值得重视。

5.如何完善社会保障体系建设

山地城镇的建设条件特殊，除了保障耕地的安全以外，更要为山地城镇的发展提供良好的后备支撑。由此，就必然涉及政策的保障与城镇产业发展的保障。同时，面对周边村镇老百姓户籍、劳动就业、教育、医疗卫生、住房、人口与计划生育等问题，该如何完善这些社会保障体系建设也应考虑到开发的过程中，从而确保整个建设活动的有序进行。

（二）西双版纳州实施城镇上山战略的思考

1.科学修订、进一步完善各级土地利用总体规划

继续强化规划作为龙头老大的地位，在前期利用低丘缓坡山地综合开发利用取得成效的基础上，认真总结研究山地、开发山地、利用山地、保护山地的经验，并提出向荒山荒坡要建设发展用地、生态用地的措施和进一步完善山地城镇建设的思路和方法，迅速组织和启动编制低丘缓坡土地综合开发利用专项规划及实施方案的编制工作，要抓住国家新农村建设的有利时机，做好村镇规划工作，切实引导农村居民点朝着节约集约用地的方向发展；加快农村土地产权制度创新，克服村庄拆并整理中普遍存在的产权制度障碍，保护好农民和集体的合法土地权益。同时，国土、林业、规划、环保、建设等部门积极协调沟通，《城乡建设总体规划》《土地利用总体规划》和《林地保护利用规划》之间的协调和衔接还需进一步加强。

2.始终贯穿生态立州的理念

实施城镇上山，必须坚定不移地实施生态立州、绿色发展战略，严格保护自然生态环境，不以征服自然、牺牲环境、毁坏生态的方式，不以破坏生态生命景观系统为代价推进城镇化。傣族的“水、林、田、粮、人”生态文化观保护着我们赖以生存的这方水土，因此西双版纳应充分依托自然地形地貌，做好“山”字文章，形成具有地方民族特色的山地城镇建筑风格。同时，坚持以生态文明的理念推进“城镇上山”的项目，切实做到：项目策划与环评审查同步，项目审批与环评审批同步，项目建设与污染处理、生态修复同步，坚决避让自然保护区、地质灾害多发区和存在隐患地区，确保山地城镇安全、宜居。

3.探索创新投融资机制，解决城镇上山资金不足

城镇上山政策在推进过程中，最大的难题是资金投入不足问题。要按照桥头堡建设及部省旅游合作协议要求，加大低丘缓坡试点专项资金扶持力度，从收取的土地出让金、新增建设用地有偿使用费、坝区耕地质量补偿费中，给予土地一级开发及基础设施建设资金补助。西双版纳应当尽快建立“城镇上山”专项扶持资金，用于支持和改善山地城镇的基础设施建设和公共服务建设。政府在城镇上山过程中应当担当起幕后推动者的重任，应该推进银政合作，以政府信誉及财政资金为担保，融入银行资金用于山地城镇建设。

4.明晰发展模式，培育支柱产业，为产业发展提供良好的支撑

目前云南省城镇上山产业发展模式有：一是以腾冲、西双版纳为代表的影视、康体、休闲度假等文化旅游产业，根据其提供精神性、娱乐性文化产品的特征，通过因地制宜、突出特色，大力推进项目向山地发展。西双版纳要利用嘎洒镇民族特色浓郁、生态基础好的优势，着力挖掘打造丰富多彩的民居文化、婚恋习俗、饮食文化、农耕文化等元素，丰富旅游品种，增强旅游吸引力，为旅游业发展注入新的活力，形成新的增长点，带动城乡经济发展，促进山地城镇的第三产业发展。二是以磨憨、瑞丽为代表的口岸建设用地，结合地理、地貌特征，向适建山地布局。锁定“把西双版纳建成云南桥头堡建设的主阵地”的目标，充分发挥磨憨镇“边境口岸型”小城镇得天独厚的区位和交通优势，做大边贸，促进物流业、仓储业和服务业的发展。

5.注重基础设施建设成本控制，强化公共服务能力建设

城镇建设向山地发展必然带来基础设施配套投入成本增加，要通过调整耕地占补平衡政策、减免山地使用费用等手段，努力提高利用山地的比重，大幅提高占用坝区山地的成本。同时，强化公共服务能力建设，要因地制宜强化教育、卫生、文化、体育、科技、应急救援等公共服务能力建设，确保群众出行方便、购物方便、就医方便、孩子上学方便等。对公共服务设施如交通、通信、能源、水利等进行科学安排，做到设施良好，为新型城镇化提供优质的基础保障与服务。

6.贯彻以“农民”为本，为失地少地农民留足发展空间

“城镇上山、农民进城”就是要贯彻以“农民”为本的要求，依靠市场，尊重农民的愿望，把保障农民权益放在城镇化的首要位置，充分考虑地方产业特点，着重在户籍管理、社会保障、土地流转、劳动就业、子女入学、住房保障、公共服务等方面进行制度创新探索，引导、鼓励和支持农民走出大山，入镇进城创业和定居生活，推动符合条件的农业转移人口逐步转变为城镇居民，形成城乡区域的合理布局，加快城乡规划、建设、管理、服务一体化发展进程。西双版纳可以借鉴丽江市红山村在家门口就近城镇化经验，就地转移就业。严格执行依法补偿基础上的“征地返还”政策，按照10%的比例返还给村集体。“返还地”一次性转变为建设用地，实行严格的规划控制，被征地村组依托“返还地”发展集体经济。

作者简介

田毅，男，1983年生，云南勐海人，中共西双版纳州州委党校政治理论教研室讲师。研究方向：马克思主义基本原理。