专业稽查局实施“有效执行”战略的思考

专业稽查局实施“有效执行”战略的思考

第二稽查局　郭筑明

实现率先全面建成与国际接轨的现代化公共管理部门的奋斗目标，市局党组决定，将2004年确定为“有效执行年”，真正把握了整个地税事业创新发展的脉搏。结合专业稽查局工作实际，如何实施“有效执行”战略，并将其寓于稽查工作的全过程，值得深思。

一、正确理解和把握“有效执行”的基本内涵

纪平局长在《全面建设与国际接轨的现代化公共管理部门，为首都经济发展和社会进步做出新贡献》报告中指出：“有效执行是指全体地税人员，在正确的战略部署和战术安排下，以构建高效的学习型地税组织和全方位打造地税文化为特征，创造性实现地税愿景的能动过程。有效执行是地税管理现代化的核心，贯穿和覆盖整个地税工作，体现为最终工作成果”。精辟的论述，涵盖了“有效执行”的内涵和外延。

正确地理解和把握“有效执行”的基本内涵，笔者认为，应结合专业稽查局的实际，立足专业稽查局职能，从六个方面深刻领会“有效执行”内涵。

1．围绕“四个一”治税理论，确立以“依法行政、务实创新、廉洁高效、协调发展、创一流稽查水平”的发展战略。紧紧抓住税务稽查——国家税收最后一道防线的特点，积极围绕稽查选案、实施、审理、执行环节做好文章，使稽查服务、稽查办案、稽查队伍建设协调发展。

2．围绕打造现代化稽查管理平台，以依法行政为基础，以信息化建设为支撑，以人为本，深化服务，推进稽查工作上台阶，作为战术安排。

3．围绕专业稽查局中心工作，实施过程控制，实现高效的组织运行。我局建立的“局级执法”管理体系，就是以稽查办案为中心，实施各环节控制的有效组织形式，充分发挥“局级执法”依法、统一、协调的管理效能，实施集约化管理模式，降低管理成本，提高运行效率。

4．弘扬奋发的团队精神，奋发的团队精神是一个团体凝聚力和战斗力的体现，也是有效执行的内在动力。我们应该建立和倡导“团结务实，开拓创新，爱岗敬业，永争第一”的团队精神。

5．以人为本，培养杰出的人员品质，突出人的因素和作用，以改革创新的精神，建设适合人轻松愉快的学习、工作和生活环境，建立适合人全面发展的管理机制，关心人，爱护人，激励人，塑造人，使全体干部、职工生活得愉快、工作得顺心，为稽查工作的发展凝聚力量。

6．建立充分的信任沟通，广开言路，努力营造“志趣相投”、和谐昂扬的工作氛围。

二、寻找实施“有效执行”战略的有效途径

市局党组决定将2004年确定为“有效执行年”，是北京地税发展史上的一次重大抉择，是形成地税文化的显著标志。地税文化的形成是全体地税人十年共同奋斗的结晶，“有效执行年”升华了地税文化。结合稽查工作实际，以及对“有效执行”基本内涵的肤浅认识和理解，笔者认为，在“有效执行年”里，我们必须正视过去工作中存在的问题，才能找出一条适应本局发展的“有效执行”的有效途径。

在过去3年多的时间里，我们认真完成市局部署的各项工作任务，紧紧抓住涉外稽查特点，探索稽查规律，积极开展稽查办案工作。3年共查补收入5亿元，查补税款在100万元以上的大要案40余件，并成功地查处了美国某著名软件公司涉税5000余万元的个人所得税案，以及香港某著名房地产有限公司涉税8290余万元的城市房地产税案。但我们也应清醒地看到，在发展过程中还存在不少的问题。

1．干部队伍稽查办案能力还不能完全适应地税事业的快速发展和现代化稽查管理工作的要求。近两年，人员增长速度比较快，由建局初期的36人增加到目前的90人，虽然全体干部都具有大专以上学历，综合文化素质较高，但办案人员从事办案工作时间短，办案经验相对不足，高知识还未能完全转化为实际办案能力。

2．办事效率还不能完全适应“局级执法管理体系”的要求。个别同志对新生事物接受能力相对较差，不同程度的存在“等、靠、看”的思想，工作还缺乏主观能动性和创造性。在协调工作中还存在某些“掣肘”现象，办事效率不高；在管理工作中，部门职能界定不是很清晰，缺乏相应的科学评价考核方法，督查督办乏力。

3．制度落实还不能完全适应规范化建设的要求。建局3年来，我们制定了大量的工作制度，基本上形成了比较健全的制度体系，但是制度的落实还不令人满意，在实际工作中，还不同程度的存在有章不循的现象，影响一些工作的正常开展。

4．个别同志的工作责任心和工作作风还不能完全适应我局发展的需要。表现在工作责任心不强，工作作风不扎实。

以上问题涉及我们工作的方方面面，制约着稽查工作进一步发展，其关键是缺乏正确的运用系统的观点、联系的观点和发展的观点去分析问题和解决问题；缺乏科学的管理方法、管理理念指导我们的实践工作。工作单位职能不同，存在的问题可能不一样，但在其发展的过程肯定会存在这样或那样的问题，这是客观规律，只有正视存在的问题，找出问题，才是正确实施“有效执行”战略的有效途径。

三、专业稽查局正确实施“有效执行”的有效措施

根据专业稽查局的职能，要实施“有效执行”战略，在找准问题的基础上，正确实施“有效执行”战略的有效途径，笔者认为，其措施无非有这样四个方面，谁去执行？执行什么？怎么执行？执行的结果如何？

（一）合理定位执行主体是有效执行的关键

“有效执行”是一个能动的发展过程，“有效执行”的主体是人，只有牢固树立“人人都是执行者”思想意识，才能形成从上至下、从领导干部到一般干部的有效执行链条，才能发挥最大的执行效应，产生最好的执行效果。能动的过程在于创新，在于充分发挥人的主观能动性。要充分调动人的潜能，就要创造适应人发展的良好环境，把个体能力与整体发展相统一，融于良好的团队精神。要使“人人都是执行者”不成一句空话，就要看你有没有“执行”的能力，“有效执行群体”才是实施有效执行的关键。

要真正做到做正确的事，用正确的方式做成事，“有效执行群体”是前提。想做成事，但没有能力；有能力，但不想做成事或不用正确的方式做成事，这都不能说是“有效执行群体”的一分子。如果有了“有效执行群体”，但没有良好的发展环境，就不能发挥“有效执行群体”的作用。也就是说，一个单位要真正实现“有效执行”，首先要解决的问题就是“人的发展环境”和“人的素质”，以及如何协调发展的问题。

1．建立良好的发展环境，一个单位或一个部门，领导班子是关键，只有坚强的领导班子，才有号召力和影响力，才能产生凝聚力和战斗力，才能实施科学决策。领导班子政策水平、领导能力、思想作风、理论修养等众多要素，决定和影响着一个单位或一个部门的政治命运和前途；决定和影响着“有效执行”等先进管理理念的贯彻落实；决定和影响着全体干部积极性和创造性的发挥，可以说决定着一个单位或一个部门“生死存亡”。因此，必须下大力、采取有效措施加强领导班子建设。

2．“正确的路线确定以后，干部是决定的因素。”人的素质，笔者认为在众多的素质要素中“品德、能力、体质”尤为重要，可以说是三足鼎立，品德是前提，能力是基础，体质是保障。在培养人的素质教育中，这三者相互联系，弱化任何一方，都是不可想象的。因此，在稽查工作中，我们必须坚持三者兼顾，克服“为办案”只注重能力培养，而不重视品德培养，或轻视体育锻炼，忽视人的健康因素。必须建立系统的培训、培养规划，要把长远规划与近期计划紧密结合起来，为“有效执行”培养一批有效执行的群体。

（二）确立明确的目标是有效执行的基础

“有效执行”从广义上来看，可以说是一种理念，一种文化，但从狭义或某个个体来看，就是执行什么，如何才算是“有效执行”。在执行的过程中，“有效”还有另一层深刻的含义，就是如何创造性地发挥主观能动作用，达到预期的效果。笔者认为，目标就是“有效执行”航船的灯塔，有了它，“有效执行”之船才能满载靠岸。目标不仅为管理勾画了蓝图，也为管理指明了方向。从领导到一般干部，从整个稽查局组织到每个人，都必须用目标指引自己的行动。抓住了目标也就抓住了管理控制的关键，也就可以实现有效地控制，也决定了组织运行时的最终目的，执行时的行为导向、考核时的具体标准，只有有效地把握住目标，“有效执行”才将是有效的、高效的。

北京地税把“率先建成与国际接轨的现代化公共管理部门”作为一个奋斗目标，为了早日实现这一目标，我们应当做什么，是值得我们每个地税人思考的课题。“从我做起”是每个地税人发自内心的呐喊。专业稽查局虽然业务单一，但工作也是千头万绪的，面临的挑战也越来越多，确立的目标不可能面面俱到，这就需要明确工作重心，抓住主要矛盾，选准一个突破口，集中全力向这个目标努力。为实现市局提出的“率先建成与国际接轨的现代化公共管理部门”长远目标，2004年，第二稽查局把稽查服务、稽查办案、稽查队伍建设协调发展，打造现代化稽查管理平台，作为具体目标。

心理学原理告诉我们，人类的一个普遍心理是：如果当工作到了一定的时间和程度，而没有看到一定的绩效，就会产生焦躁不安的厌倦的情绪，对手中的工作失去兴趣，也就谈不上调动自己工作的积极性，这样自然会使工作止步不前，这是人类心理的规律之一。因此，必须建立分段目标并逐一实现，让每一个人有所适从，产生更高的积极性，让他们在短时间内看到成果，这对他们来说是最好的鼓励。2004年，我局重点确定了10大项工作70余项阶段目标，并将阶段目标分解到各部门和个人，从而形成稽查局目标体系。各部门和个人对分目标拟定相应的措施，使之同执行者的责任紧紧结合起来，以保证目标得以实现。

建立和完善围绕目标实现自我管理的制度，保证各项目标有效执行。建立目标体系，使各部门和个人在工作前就知道各阶段局整体目标、部门目标和个人目标，实施严格的目标管理考核，责权利统一，既增添了压力，也增加了动力，全体干部以目标为指导，自主地调节自己的行为，以适应目标管理，并主动及时地发现目标偏差，采取纠正措施，使自己的行为和目标方向始终保持一致，培养了干部协调合作的团队精神。

（三）构建协调、控制、高效的组织运行机制是有效执行的重要保障

在稽查实践中，“有效执行”始终是理论指导实践和实践上升为理论的有效载体。确保各项工作“有效执行”，构建协调、控制、高效的组织运行机制是有效执行的重要保障。以构建第二稽查局运行机制为例：

1．建立完善的制度体系。“没有规矩不成方圆”，正如总设计师邓小平同志所说的那样，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。邓小平同志朴实的话语道出了制度的真谛。如果没有制度的保障，权力如果不被制约，干部职工就会产生抵触或者腻烦心理，甚至会压制或者打击大家的工作积极性和创造性。建立适应专业稽查局发展的制度，必须要用联系的、发展的观点，进行长期的、统一规划，尽可能地避免短期行为，制度很多，相互交叉，让干部职工无所适从，克服“政出多门”现象，建立规范的、统一的、操作性强的、有效的制度体系，第二稽查局在制度建设方面，作了统一规范，主要是以“第二稽查局工作规则”为基本依据，将原有的各项制度，重新进行梳理和整合，形成制度体系，并结合制度在落实过程中存在的问题，在发展中不断完善，使之更具可操作性。

2．实施有效的过程控制。第二稽查局紧紧抓住“稽查办案、稽查服务、稽查队伍建设”主线，建立了完善的“局级执法”管理体系，对稽查实践过程的有效控制。近3年来，在“局级执法”管理模式下，成功查处了“微软”、“恒兆”等一批有影响的大要案，特别是对“股票期权”缴纳个人所得税案件的查处，对界定、适用有关个人所得税政策，规范纳税人有关“股票期权”缴纳个人所得税行为，做出了积极的贡献，成果是显著的。实践证明，“局级执法”是我局对外行政执法的统一标识，也是对内实现有效控制的载体。它按照稽查四个环节科学设计，分设案源管理、实施管理、审理管理、执行管理、服务保障和评价六个子系统，框架的搭建和设计，是在进行深入地调查和研究，认真总结稽查工作规律，吸收和借鉴成功稽查管理成果的基础上完成的，符合社会经济和税收发展的规律。“局级执法”管理理念是先进的，符合稽查工作依法、统一、协调的工作要求。对于稽查实践过程中一些“掣肘”现象，正是我们在“局级执法”实践过程中，提高再认识的过程。这是事物发展的客观规律，需要我们不断总结、完善，只有这样，才能进一步提升“局级执法”管理体系效能，使之更符合、更适应稽查工作发展规律。

3．创新管理手段。依托信息化建设成果，实现手段创新。我局是以自行设计、开发的税务稽查管理信息系统为依托，理顺选案、实施、审理、执行关系，梳理业务流程，是实施过程控制的有效手段。在机构设置方面，尽可能地适应整体发展的需要，调整相应机构，实现业务重组，实施扁平化管理，减少管理层次，增加管理幅度，推动稽查实践的集约化运行，加快建立高效率、低成本的现代化税务稽查管理模式。

4．建立标准化工作机制。执行的有效性，就在于统一工作标准。从改革和发展的角度，科学地设置岗位、确定岗位工作量、制定工作标准，合理地配置人力资源，最大限度地调动人的积极性和创造性，实现个人所学、个人能力、岗位所需三者相统一，实现有效执行的最大效果。

5．建立督办、协调机制。督办、协调是实施过程控制的有效手段，各级领导干部对确定的目标，要定期进行督查，切实履行职责，充分发挥作用。通过全方位的督办、协调、检查，进一步增强广大干部职工履行职责的事业心和责任感，全局上下形成一个有效运行的整体，使件件工作有落实，项项任务有结果，保证各项工作有效执行。

（四）建立科学的“有效执行”评估标准

实施“有效执行”战略目标，笔者认为，从大的方面来说，体现一种文化精神，建立一种文化氛围；从小的方面来看，关键是执行的效果。

1．保证“有效执行”的战略目标。为了保证“有效执行”少走弯路，就必须对确定的目标，特别是对重大的目标事项进行科学的评估。科学的评估要抓住三个重要环节：

（1）事前评估，即做到论证前置，根据工作任务的难易程度、重要性等的评估情况，确定合理的实施计划，选配得力的、能够担当重任的人选；

（2）事中评估，即实现过程控制，时刻了解、掌握工作任务的完成进度、有什么困难以及需要得到什么帮助等，有针对性地进行督促、帮助和指导，可以大大提高工作的质量和执行效率；再次是事后评估，即衡量工作是否有效，是否实现了我们预期的目标，还存在什么样的问题？这是一个总结、评价的过程。事前、事中和事后评估三个环节是相辅相成的，事先评估是基础，事中评估是手段，事后评估是提升，不能割裂对待。没有事先评估的工作是理想化的、盲目的，不但会造成人力、物力和财力的巨大浪费，而且也不会收到预期效果。同样，只重视事后评估，而忽视事先和事中评估，以成败论英雄，不但会挫伤一部分踏踏实实、默默无闻工作而未收获成绩的同志的积极性，而且会助长一部分同志养成好大喜功、投机取巧的不良习气，这同样是不可取的。实施目标评估是实施“有效执行”战略的重要方式之一。

2．建立公正的绩效考核。目标评估可以说是对完成事项的前瞻性预测，绩效考核是对实施“有效执行”效果的最后检验，是对人的能力、完成目标事项的综合评价。另外，也可以说是对领导决策、计划是否可行的一次综合评价。科学地制定绩效考核办法，可以奖优罚劣，奖勤罚懒，鼓励和保护干部职工工作的积极性和创造性，是形成良好团队精神不可或缺的重要组成部分。