实施有效治理

把握工作态势　实施有效治理

——关于浙江省出生人口性别比偏高问题综合治理的调查与思考

胡玉璋

为回顾总结我省2003年以来全省出生人口性别比偏高问题综合治理工作的情况，我们先后赴金华、温州和宁波的7个省定性别比重点管理县、2006年以来退出重点管理的2个市县以及其他一些偏高县调研，召开了14个县、乡座谈会，共有47个乡镇（街道）的计划生育分管领导、计生办主任、村两委领导、村（居）计划生育服务员和驻村干部参加座谈，同时与卫生、食品药品监督、财政、劳动保障、公检法等相关部门座谈交流，还随机访谈了海岛、山区等地部分育龄群众。通过对2003年以来相关统计数据的比较研究，我们认为，一些重点管理县（市、区）治理工作成效明显，治理工作中有不少成功经验，但也存在一些亟待解决的问题。目前，全省治理工作最紧迫的任务是总结推广成功的经验和做法，有针对性地解决各地治理工作的问题，落实有效的治理措施。

一、2003年以来全省出生人口性别比偏高态势

（一）全省出生人口性别比仍然偏高，地区之间分化加剧、差异明显。 2004年全省出生人口性别比是109.24，2005年为108.49，2006年为108.29,2007年为109.02，2008年为109.38。全省出生人口性别比2003年以来有下降趋势，但总体呈现高位徘徊态势。分地区看，根据2008年人口出生情况统计数据，全省11个市中，浙北杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、舟山6个市的性别比是103.21，继续保持在正常范围。但是，其中的嘉兴、绍兴和舟山3市已经低于正常范围的下限；其余的杭州、宁波和湖州也都在105以下。2008年，浙南丽水、衢州两市回归到了107以下的正常范围；但金华、台州两市的性别比继续高于110，温州则高达122.74，区域分化加剧，差异十分明显。

（二）部分地区出生人口性别比回落并退出省重点管理县，但一些地区仍然呈明显升高态势。2004年全省确定了16个治理工作重点县，2006年义乌、瓯海、椒江退出重点县管理（连续三年性别比平均值低于全省同期平均值），2007年洞头、临海退出，浦江县增列为重点县。分析2006年全省13个重点县数据显示：2004年出生人口性别比从120.77下降到2005年的117.46，再下降到2006年的115.61，不仅遏制住升高势头，而且实现了稳步回落。从2007年的12个重点县看，上半年出生人口性别比为118.32,较上年同期继续下降了2.17个比值。但是，2008年，11个省定重点县的出生人口性别比急剧上升了3.06个比值，达到了123.13，甚至高于2003年确定重点县时的122.16。苍南、永康、东阳3个县（市），2006-2008的三年中一直处于持续上升态势。说明了一些地区治理效果不稳定，甚至呈现反弹上升态势。

（三）二孩及二孩以上性别比重度偏高，根据调查统计推测重点地区存在十分普遍的性别选择现象。根据2007年上半年调查统计，全省二、多孩性别比在130以上，同比继续上升0.80个比值。2008年，全省二、多孩性别比仍然高达132.69，较上年又升高了1.83个比值。实地调查发现，一是符合政策生育二孩的“一女户”家庭存在比较普遍的性别选择现象。2007年1-5月,浦江县两个人口大镇“一女户”家庭总共出生子女分别为21个和13个，其中一个镇男21个，女0个，另一个镇男12个，女仅1个。二是违法超生家庭大都有强烈的选择男孩的偏好。违法超生越多，地区性别比偏高问题越严重。2006年1月至2007年6月,金华市共违法超生子女2868个，其中男1709个、女1159个；苍南县违法超生的二孩，男孩1528个、女孩只有260个。三是伴随着基层管理力度的加大，客观上加剧了性别的选择。浦江县“十五”时期平均出生人口性别比是111，2006年下半年以来，开展人口计生工作专项整治活动，力度大，措施硬，但全年的性别比却上升到124。说明选择性别生育没有得到根本遏制。

二、治理工作的主要经验

（一）各级党委政府高度重视，党政领导协调力度大，治理工作有保障。市、县（市、区）党政领导亲临基层一线，调研、指导和督查性别比偏高综合治理工作，亲自召集部门协调会，听取“两非”案件查处情况汇报，协调解决案件行政、司法处理中的难点问题。政府设重奖打击利用B超非法鉴定胎儿性别的违法案件。奖励举报力度大。瑞安市对发现“两非”案件的举报人最高奖励达2万元、对侦破刑事案件的单位每案奖5万，查处行政案件的单位每案奖2万。龙湾区把举报非法B超鉴定的奖励金提高到每例5000-8000元，2004年以来接受举报26人次，兑现奖金9万元。

（二）普遍出台针对女儿户的利益导向政策，奖励保障标准高，导向作用开始显现。多数县（市、区）在就医、就业、就学、养老等方面建立了针对女儿户的利益导向政策。温州各县（市、区）普遍将二女户纳入农村部分计划生育家庭奖扶制度中，部分县（市、区）提高对独女户、二女户的奖励扶助标准。如乐清、瑞安市对独女户父母的奖扶标准达到每人每月300元，逐年递增3%；瑞安市对独子户和二女户每人每月奖励扶助100元。龙湾区对全区205户农村独女户父母参照企业职工最低保障标准纳入社保，对不符合参保条件的独女户父母每人每年补助2400元。洞头县中考独女户加10分、二女户加5分。永嘉县将征收到的社会抚养费的40%作为针对独生子女和二女户利益导向政策的专项资金。走访和调查显示，近年来陆续出台的针对女儿户的利益导向政策在转变群众“多子多福”生育观念，减少男孩偏好等方面发挥了积极的作用。比如，洞头县近年放弃二胎生育指标有2700人。走访的瑞安市莘塍镇红光村近年来有16对夫妇放弃二胎生育指标，温州市独生子女领证率有了较大的提高，2007年上半年独生子女领证率达到了13.45%。2008年，全省独生子女领证率同比又上升1.10个百分点。

2007年下半年以来，各地重视解决基层村规民约的“逆导向”问题。比如，瑞安市出台《瑞安市计划生育利益导向村规民约指导意见》，依法规范了全市农村独生子女家庭的计划生育利益导向奖励规定和对违法超生家庭的经济制约规定，从根本上解决了“违法多生家庭反而多得”的“逆导向”问题。

（三）严厉打击非法B超胎儿性别鉴定，惩处力度大，威慑力不断增强。据2004-2007年上半年的统计，温州全市共查处非法B超胎儿性别鉴定案件73件，涉案人员141人，其中逮捕14人，判刑13人；罚款41人，罚金62.58万元；受党政纪处分20人。瑞安市自2004年陈珊珊被追究刑事责任后，又先后侦破“两非”刑事案件11件13人，判处有期徒刑7人；查处医疗机构7家，吊销医疗机构执业证和医师执业证书各1例，取消再生育证27例。对以上案件的查处，及时通过媒体报道，有效打击了“两非”违法犯罪活动，对遏制全市出生人口性别比升高势头发挥了积极作用。

（四）部分重点县落实再生育全过程管理有新起色，强化村级基础迈出新步子。各级党委政府对落实生育全过程管理从村级抓起的认识有较大提高。文成县2006年大胆尝试“村规民约合同管理”，把计生责任落实到村两委，推行村民自我管理、自我服务。泰顺县全面推行村级计生服务员“乡聘乡管村用县监督”制度，实行“人员考录制、绩效考核制、报酬奖惩制”，提高村级计生服务员整体素质。洞头县全面落实村计生服务员报酬，所有村级计生员实行了工薪制，每人每年工资在4000—20000多元不等。强化村级基础，落实重心下移迈出了新步子。

三、主要问题分析

从我们调查分析看，主要存在以下四个方面问题：

第一，定点引产、凭证引产等相关管理制度在落实上还有很大差距。国家计生委等三部委出台的《关于禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的规定》已明确规定了相关部门职责。调研中发现，一些县（市、区）的相关职能部门对实施“两非”行为存有管理不严、查处不力、责任不落实的情况，致使选择性别的人工终止妊娠手术在这些地方比较容易实施。比如，胎儿性别鉴定在温州一些县（市、区）不难实现，老百姓也比较容易得到终止妊娠药品。部分正规医疗机构医务人员受利益驱动，私自到本院以外做引产手术的时有发生；甚至不少引产手术仍发生在正规医疗机构，由在职医师实施。温州市区某著名民营医疗机构非法实施胎儿性别鉴定和选择性别的人工引流产并未受到有关部门的监督管理。这些现象的存在跟个别地方主管部门领导对出生人口性别比偏高问题的认识不到位有直接关系。

第二，“两非”案件查处，在不少地方还没有得到足够重视。一是查案力度不够。2004年以来，苍南县调查“两非”案件11起，查实的6起，追究刑事责任2起。2008年，温州市查处的“两非”案件从2007年的63起下降到了17起。二是跨区域案件查处缺乏协调机制。2007年龙湾区曾有4个管理对象到苍南作性别鉴定，案子已取证查实，在苍南实施性别鉴定的医生也供认不讳，龙湾区已将该案移交苍南司法部门，但苍南并没有对该非法实施性别鉴定者进行处理。三是查实的“两非”案件处理不到位。2005年东阳一退休医生洪跃华非法鉴定胎儿性别和非法实施人工终止妊娠一案，在各级各部门的支持下，收集了大量的有力证据，调查取证工作基本到位。省人口计生委多次督办，金华市有关领导也做出批示，金华市人口计生领导小组两次专门发文查办，但该案件最后不了了之，这对金华市的性别比偏高治理特别是案件的查处造成十分严重的负面影响。四是“两非”案件惩处力度不够，追究刑事责任难以到位。2004年省高院、省检察院和省公安厅印发了《关于非医学需要鉴定胎儿性别行为适用法律的若干意见的通知》（浙检会（研）[2004]15号），这在全国开了先河，但各地相关部门执行该文件力度不一。不少地方对实行非法性别鉴定行为仍限于行政处分和经济处罚，震慑力弱，打击乏力。义乌市2004-2006年共查处85起“两非”案件，查处的力度很大，但没有一例追究刑事责任，致使有些违法当事人屡罚屡犯，禁而不止。计生部门和乡镇查处“两非”的积极性受到消极影响。五是大部分地方镇乡一级办案人力、资金不足，致使案件无人去查或难以查实，造成实施“两非”案件逐年上升。这是各地反映比较普遍的问题。

第三，有些地方再生育全过程管理服务还存有漏洞，村级基础十分薄弱。一是带孕审批调查核实工作不落实。2003年省政府办公厅转发省计生委等部门《关于大力开展出生人口性别比偏高治理工作意见的通知》（浙政办发〔2003〕91号）中明确要求：对未经审批已妊娠十四周以上，经查实有选择胎儿性别行为者，可不再批准安排生育。一些县（市、区）在再生育审批中把关不严，调查核实环节不落实，给带孕审批的性别鉴定对象有机可乘，不少管理对象堂而皇之性别鉴定后再领证生育。二是再生育全过程管理的随访服务工作不规范。一些管理对象在二次孕环检之间，怀孕并非法实施胎儿性别鉴定，发现是女孩立即施行引产，乡镇根本无从发现。三是部分地方对管理对象违法处理不到位，助长了一些群众进行胎儿性别鉴定和选择性别引产的需求。2004年以来，苍南县调查“两非”案件11起，查实6起，无一例取消再生育审批。龙湾区调查“两非”案件24起，查实18起，但取消再生育审批仅3例。当然处理比较到位的地方也有，如同一时期义乌市共查实104起“两非”案件，依法取消了103例二孩生育指标。四是外出流动人口再生育全过程监管理难到位。一些地方对外出人员常住地掌握不及时、孕情底数不清、随访服务管理不落实，致使部分管理对象长期处于失管状态。

第四，计划生育利益导向机制有待进一步完善，针对“女儿户”的相关利益导向尚需加强。一是一些地方正面导向明显不足。一些地方财政困难，计划生育优先优惠政策措施不多，转变群众男孩偏好缺乏必要的物质利益的激励。金华市出台的计划生育优先优惠政策措施受益面窄，标准不高，针对“女儿户”的相关利益导向政策措施很少，导向作用极其有限，不足以激励群众转变生育观念。二是部分地方存在严重的负面导向问题。温州市不少乡村在村集体经济利益分配中按男丁人头分配，女儿户得不到分配，致使有的涉及土地征用的村出现严重的“抢生”、“超生”男孩现象，这种乡村的土政策，极大地强化群众的男孩偏好，直接助长胎儿性别鉴定和选择性别引流产违法犯罪。温州某县级市900多个村，独女户享受村集体利益分配按两份计算的不到10个村。三是不少地方群众对奖励保障政策了解不多。一方面，在落实利益导向政策时还有目标人群“应享受未享受”的情况，奖励保障政策的受益面不大。另一方面，对计划生育各项奖励保障政策宣传不够，政策宣传的乘数效应未能够显现出来。

四、当前突出的困难

在出生人口性别比治理过程中，存在以下三方面的困难。

（一）群众“男孩偏好”根深蒂固，且十分普遍。单纯宣传教育短时期内难以根本改变。“重男轻女”、“传宗接代”、“养儿防老、继承家业”等传统生育观念影响依然十分深刻，相当多的群众生育男孩的愿望极其强烈，不惜选择性别引流产，或生育女孩后送人甚至遗弃或瞒漏报女婴，以达到生育男孩的目的。

（二）外出流动人口量大面广，不少管理对象长期处于失管状态。据文成县统计：文成县有10多万外出务工人员（仅在国内），其中6万多育龄妇女流出户籍地，占流出人口70%。由于外出人口数量庞大、流动性强，外出管理成本高、难度大，常态化管理难落实，致使部分管理对象长期处于失管状态，流出人口计划外生育占全县计划外生育80%。泰顺县司前畲族镇新北居委会，已婚育龄妇女580人，其中外出孕环检对象225名，占已婚育龄妇女38.8%，春节能回家的占14%，全家外出，常年无法联系的占3.2%。

（三）有的县财政十分困难，针对女儿户的利益导向政策难以落实。部分欠发达县财政比较窘迫，有心出台针对女儿户的优先优惠政策，但心有余而力不足，转变群众男孩偏好缺乏必要的物质利益的激励。宣传效应不断递减。

五、对策建议

出生人口性别比偏高问题治理工作是综合性的系统工程，在领导重视、打防并举的同时，建议在以下几个方面作出努力：

1、结合社会主义新农村建设，进一步落实村级计划生育工作的职责和任务，花大力气夯实基层基础。要把计划生育工作纳入新农村建设总体规划中，抓基层，强基础。全面落实再生育全过程管理和服务是治理出生人口性别比偏高问题的最有效的手段。必须把计生任务和责任落实到村两委，加强对村两委计生工作考核力度，真正实现管理重心的下移和关口的前移，严格控制计划外怀孕。

2、以宣传教育为先导，建设新型生育文化，努力引导群众改变“男尊女卑”落后生育观念。以宣传教育为先导，大力宣传男女平等的新型生育观，建设基层新型生育文化。要扎实开展“关爱女孩宣传维权行动”，推广永嘉县计划生育维权委员会维权调处宣传机制，加大法律援助力度，调处计划生育维权案件，督促落实计划生育利益导向政策，维护女儿户家庭的合法权益。特别要进一步依法规范和完善村规民约，减少“逆导向”，从根本上消除损害女儿户家庭合法权益的制度障碍，塑造有利于女孩成长、女儿户家庭发展的基层社会文化环境。

以落实行政的、法律的制约措施为手段，严格按照《省条例》规定，依法行政，加大社会抚养费征收和兑现力度，提高违法的经济成本。

3、贯彻中央《决定》精神，落实三部委规章规定的部门工作职责，加强部门协调与配合。市、县人口计生、卫生、食品药品监督等部门要严格按照三部委规章的部门职责要求，落实责任，各负其责，严格实行定点引产和凭证引产制度、严格规范终止妊娠药品管理和B超管理等相关制度，及时沟通信息，加强部门间的协作，坚决纠正监管不严、查处不力的问题。市、县（市、区）要将出生人口性别比治理工作列入对部门的考核内容中，加大对相关部门依法履行职责的监督考核力度，真正形成党政领导、部门配合、群众参与、综合治理的合力。

4、强化市内区域协作，建立长效区域联动机制，落实查案专项经费。建议性别比偏高问题较严重的市成立性别比整治工作小组，具体承担专项整治工作任务，牵头跨县相关治理工作的协调处置，加大对“两非”案件督办和查处力度。并设立“两非”案件查案专项经费，保证重大案件查处落到实处。

5、认真贯彻落实再生育全过程管理要求，严格审批环节管理，从制度落实上遏制群众普遍的选择性别需求。各县（市、区）要认真贯彻落实省人口计生委关于加强再生育全过程管理和服务的意见（浙人口计生委[2005]66号），结合当地实际，细化再生育全过程管理的重点对象，突出关键环节，增加孕环检和随访次数。要加大对育龄青年的婚前教育，减少未婚先孕选择性别。要规范再生育审批工作，严把审批关，加大对进行性别选择当事人的惩处力度，有效遏制选择性别的市场需求。

6、进一步制定针对农村女孩和女儿户家庭的利益导向政策，逐步建立农村计划生育家庭社会养老保险制度。群众“男孩偏好”根深蒂固，且十分普遍，单纯宣传教育短时期内难以根本改变。要建立有利于女孩就学、女性就业、女性政治参与，特别是有利于农村女儿户家庭经济发展的社会经济政策体系。

虽然温州市针对女儿户的利益导向政策已在全省首屈一指，但享受对象面不大，还不足以导向群众减少男孩偏好。建议在政府财力许可情况下，加大对女儿户养老保障力度，逐步建立农村计划生育家庭社会养老保险制度，从根本上解决农村女儿户家庭的养老后顾之忧，真正实现女儿户家庭政治上有地位、经济上有实惠、养老上有保障。当前，要提高对农村女儿户家庭夫妻奖励扶助金补助标准，帮助农村60岁以上计划生育家庭夫妻改善生活条件，满足他们的基本生活需求和基本医疗需求。

（作者工作单位：浙江省人口计划生育委员会）