“十二五”期间上海城乡统筹发展问题研究

“十二五”期间上海城乡统筹发展问题研究

“十一五”期间，上海经济实力不断增强，城乡基础设施明显改善，郊区工业化、城镇化水平明显提高，城乡各项社会事业取得新进展，为推进城乡统筹发展奠定了良好的基础。从总体上看，上海已经进入突破城乡二元结构、消除城乡差距、加快实现城乡一体化发展的关键时期。“十二五”期间，上海实现城乡统筹发展的动力将更多来自城市，来自建设现代化国际大都市战略背景下的城市化进程，其路径将更多地依赖于体制、机制以及政策的创新突破。

一、“十一五”时期奠定了城乡统筹发展的基础

“十一五”期间，上海经济社会发展取得显著成效，综合实力明显增强，有力地推进了城乡一体化的进程，为下一步上海城乡统筹发展奠定了良好的基础。

1.经济实力不断增强

2008年，全市实现GDP 13 698亿元，按可比价格计算，比上年增长9.7％，已连续17年保持近两位数增长，人均GDP达到10 529美元；全年地方财政收入2 382亿元，比上年增长13.3％；城乡居民收入保持较快增长，2008年城市和农村居民家庭人均可支配收入分别达到26 675元和11 385元，均居全国首位⁽¹⁾。上海经济持续快速发展，为推进城乡一体化和新郊区建设奠定了重要的物质基础。

2.城乡基础设施明显改善

“十一五”期间，枢纽型、功能性、网络化的重大城市基础设施体系加快建设。2008年完成城市基础设施建设投资1733.18亿元，比上年增长18.2％，占全社会固定资产投资总额的比重为35.9％。其中，交通运输邮电通信投资947.5亿元，市政建设投资543.34亿元，公用事业投资112.81亿元⁽²⁾。洋山深水港区三期二阶段工程、浦东国际机场第二航站楼、A11沪宁高速公路拓宽改建等重大城市基础设施项目基本建成并投入运营；轨道交通基本网络建设加快推进，7号线、8号线二期、9号线二期、11号线北段一期实现结构贯通；全市高速公路网通车里程达到637.4公里。而且，在基础设施建设投入方面，“十一五”期间上海郊区保持与城区1∶1的比例。这一重要举措，大大改变了上海农村基础设施长期落后于城市的局面，农村环境、公路、公共交通等都有了明显改善。尤其是近年来，上海着力于城乡交通一盘棋的建设，发展与市中心区域连接的高速公交线、城乡巴士和轨道交通网，使大多数的行政村都通上了公交车，上海远郊交通大为改观。

3.工业化、城镇化水平明显提高

“十一五”期间，按照“三个集中”⁽³⁾的要求，上海郊区农业集约化、工业园区化、农民市民化取得了新的进展，工业化、城市化进程不断加快。据调查，目前上海郊区已成为全市工业产出的主要区域，郊区工业总产值已占到全市比重的85％，工业已成为郊区经济发展的重要支柱⁽⁴⁾。“十一五”期间基本形成了“1966”的城镇发展体系，即1个600平方公里的中心城、9个新城、60个新市镇，还有600个中心村，城镇化不断推进。工业化、城市化的发展，加快了农业劳动力向工业和服务业转移。郊区农民可支配收入中，非农收入已超过70％；郊区250万农村劳动力中，从事非农业的已达180万，农民“拿工资”已成为缩小城乡差距的最有效的渠道。

4.城乡各项社会事业取得新进展

一是社会保障体系不断完善。至2008年年末，全市共有819.68万人（包括离退休人员）参加城镇基本养老保险。小城镇社会保险、外来从业人员综合保险和城镇高龄无保障老人养老保障政策覆盖面继续扩大。小城镇社会保险参保人数达148.02万人，其中，被征用土地农民参保人数92.95万人；外来从业人员综合保险参保人数达383.8万人；有5.71万人纳入城镇高龄无保障养老政策。农村社会养老保险制度和老年农民政府托底养老补贴政策进一步完善，年内纳入养老保障体系的农民新增15.9万人。提高城乡最低生活保障、最低工资、公益性岗位从业人员收入标准，对城乡“低保”对象发放临时补贴，低收入群众生活得到进一步改善。城镇低保标准从350元/月提高到400元/月；农村低保标准从2 800元/年提高到3 200元/年；职工最低工资标准从840元/月提高到960元/月；小时最低工资标准从7.5元提高到8元；老年农民托底养老补贴从85元/月提高到100元/月⁽⁵⁾。二是教育、医疗、文化等社会资源向郊区辐射。到2007年年底，上海已完成700所村卫生室标准化、600多家村级综合文化活动室、142家为农综合服务站、1 000多家便民农家店建设，并新建了一批社区事务受理室、农家书屋等。2007年安排了1亿元改善农村学前教育办学条件，市级教育费附加安排3亿元资金资助远郊农村改善义务教育办学条件，上海还加强教育资源统筹，促进优质教育资源向郊区辐射，9个城区与郊区9个区县实行教育对口合作交流，已形成91对城郊结对学校，有300多名城市优秀教师到郊区支教，有近300名郊区老师到对口中心区挂职锻炼和轮岗培训，有效地促进了郊区农村学校办学水平和教育质量的提高⁽⁶⁾。

二、现阶段上海城乡差距的具体表现

虽然上海已经具备了城乡统筹发展的基础条件，但是城乡差距仍然存在，在有些方面还有继续扩大的趋势。现阶段上海城乡差距具体表现在以下四个方面：

1.收入差距继续扩大

城乡差距最明显的外在表现形式就是城乡之间的收入差距。从图1可以看出，上海城乡居民的收入差距仍然明显存在，而且值得注意的是，最近几年城乡收入差距的“喇叭口”呈现继续扩大的趋势。由表1可见，上海城乡人均可支配收入比从2000年的2.11∶1扩大到2005年的2.24∶1，到2008年已经扩大到2.34∶1⁽⁷⁾。上海郊区“农民”数量在逐年减少的同时，传统的农民群体正在成为典型的低收入人群。根据我们的调查，上海郊区越是传统型的农家，即农田少、经营能力弱、只在当地寻找非农就业机会的农家，其收入越低。城乡居民储蓄差距远远超过了城乡居民的收入差距，如果考虑实物资产与金融资产，则上海城乡居民的收入差距更大。

图1　上海城乡居民家庭人均可支配收入比较

数据来源：《上海统计年鉴》2009年版。

表1　上海城乡居民家庭人均可支配收入比较单位：元

（续　表）

数据来源：《上海统计年鉴》2009年版。

2.就业机会不平等

收入差距的背后是就业机会的不平等。农民收入低，主要是工资性收入上不去。从2008年的数据看，上海农村居民家庭人均可支配收入中，工资性收入占总数的71.9％，农业纯收入仅为总数的6.2％，财产性和转移性收入占21.9％⁽⁸⁾。由表2可见，自1997年以来，农村家庭经营纯收入（农业纯收入）不断下降，农民收入的增加主要来自工资性收入的增长，但近年来农村居民工资性收入增长相对缓慢，导致城乡居民收入差距出现新的扩大。这一现象的背后，是城乡劳动力之间存在着明显的就业机会与收入保障的不平等，农村劳动力就业门路不多、渠道不广、收入较低等问题仍然较为严重。郊区农村劳动力就业主要进入当地中小型的私营企业，这是一个完全开放的、没有任何保护的就业市场，在大量外来农民工的压力下，郊区农村劳动力的收入水平难以提高，大多低于全市规定的最低工资线。加之农村居民普遍人力资本水平低，部分农村从业人员存在文化程度偏低、职业技能缺乏、平均年龄偏高以及就业观念偏差等缺陷，使其难以适应新兴产业及其岗位的要求，也在很大程度上阻碍了农村劳动力实现非农就业⁽⁹⁾。与之形成对照的是，近年来为了解决城镇劳动力的下岗失业问题，政府方面花了很大的力气，从失业救济到提供公益性岗位、实行就业托底、扶持自主创业等，形成了系列化的特殊政策。可以说，城乡就业机会的不平等是导致城乡居民收入差距扩大的源头，农村劳动力就业困难是城乡差距在经济层面上的一个重要问题。

表2　农村居民家庭人均可支配收入情况（1990—2008年）

（续　表）

注：2000年前平均每人可支配收入按纯收入口径计算。

数据来源：《上海统计年鉴》2009年版。

3.社会保障存在落差

上海农村居民的社会保障水平较低，基本民生条件亟待改善，城乡社会保障存在较大落差。无论是“镇保”还是“农保”，与城市社会保障相比，无论是其覆盖面还是补偿程度都有较大的差距，社会保障的差距也导致了社会不公。上海的农村基本养老和医疗保险尚未实现完全覆盖。一大批因城建开发征地变为城镇户口的失地中年农民的就业安置问题很难解决，他们在领取两年低保之后将面临生活来源无着落的问题。同时由于农村的社会保障水平较低，在一些偏远的农村地区，相对于城市地区而言，农民生活困难、缺医少药、看不起病的问题依然存在。目前上海农村养老保险人均每月106元，是镇保的1/4，城保的1/9；农村合作医疗人均年报销金额为200元左右，是城镇医疗保险的1/10⁽¹⁰⁾。城乡社会保障的差距使得农村的老年人口贫困化成为一个比较普遍的现象，相当数量的农村老年家庭没有彩电，更没有冰箱，生活相当节俭，与城镇退休老年家庭有着极大的反差。

4.社会事业差距较大

虽然“十一五”期间对上海郊区农村的社会事业加大了投入，但与城市中心地区相比，仍然存在较大的差距，农村社会事业发展相对滞后。其主要表现为：

（1）农村社会事业规模较小，质量较差。农村社会事业设施差距较大，服务能力和水平相对落后，教育、卫生、文化等专业技术人才的严重缺乏，制约着社会事业发展的质量和水平的提高。

（2）农村社会事业投入总量不足、结构不合理。郊区义务教育生均经费不及中心城区的一半；农民职业技术培训主要依靠乡镇财政投入，经费严重不足；卫生和文化事业尚未建立稳定的投入增长机制。

（3）农村人口压力造成农村社会事业供求结构压力不断增加，城乡人均社会事业差距不断扩大。伴随着市区的产业和人口向郊区的急剧转移以及外地人口的大量涌入，郊区社会事业的需求急剧扩大，教育、医疗、卫生、文化等社会事业难以适应郊区经济社会发展的需要。同时，伴随着农村人口老龄化的加剧，农村居民对社会福利事业和公共服务的需求也在增加。

（4）农村社会事业发展水平较低，制约着郊区社会事业发展质量的提高。人才资源相对缺乏，优秀教师、医技人员短缺，年龄结构不合理和优秀人才流失现象较为严重，是制约郊区社会事业发展的关键因素。由于收入缺乏保障，乡村医生青黄不接的现象比较严重。乡镇教师的收入和生活待遇水平也普遍偏低，郊区近年来教师流失现象比较严重。与现存的硬件设施和设备水平相比，社会事业的服务内容相对贫乏，专业化管理水平相对较低，缺乏社会资源的互动交流和纵向整合。

（5）农村社会事业机构管理运营效率较低，社会事业规划存在盲点，一些农村社会事业存在空白。社会事业的公益性和经营性缺乏明确的界定标准、运营主体不明、管办不分等现象依然存在，政府独揽包办过多，社会力量投资社会事业的动力不足、进入门槛过高，造成郊区的一些社会事业机构缺乏活力、运营费用无人买单等问题。根据“1966”城乡建设规划的目标，在自然村合并为中心村的过程中，一些镇、村在行政上合并后自然镇、村仍然存在，这些镇、村的社会事业由谁来管的问题成为一个难题，社会事业建设上的历史遗留问题和合村并镇后出现的新问题亟待解决⁽¹¹⁾。

三、“十二五”期间推进城乡统筹发展需要突破的瓶颈问题

现阶段上海仍然存在比较深刻的城乡二元结构。全面推进城乡统筹发展，实质就是要进一步推进城乡二元结构的转变，并从以往着重于经济二元结构调整转变到社会二元结构调整，核心是统筹公共财政资源分配、统筹劳动就业、统筹社会保障、统筹居民资产流动、统筹城乡规划等。要实现这些统筹，必须消除长期以来制约二元结构转变的体制机制瓶颈和观念瓶颈。特别是在五项统筹内容中，当前要着力推进社会保障城乡统筹和居民资产流动城乡统筹。

1.统筹公共财政资源分配方面的瓶颈

公共财政资源的分配从长期看必须走向统筹。这里的公共财政资源，主要指用于基础设施、公益事业、教育文化、环境治理等方面的财政资源。上海的公共财政资源分成三块，一块是全市一级的，一块是区县一级，一块是乡镇（街道）一级的。最近十多年由于经济越来越集中于中心城区和各个市级开发区、新城，前两块的份额在不断上升，而乡镇的份额在不断降低。另一方面，后两块还要把创造的财政收入部分上交市财政并被主要用于城市建设。多年来，公共财政资源分配中的城市化倾向没有发生根本变化。在市级公共财政资源分配中，基础设施、教育、科技、卫生、文化、市容、环保、就业、社会福利是主要的公共投入领域，但这些公共资源投入的空间分配，绝大部分集中在那些能够提供经济增长源泉，能够较快造就城市新标志以及公共资源存量已经高度集中的中心城区和新城。农村面积虽大，但在直接的公共资源投入与转移支付上，与城市是很不对称的。这种公共资源分配中的城市倾向，既有传统政绩观与“重城市轻农村”观念的影响，也有存量公共资源集中在城市的惯性影响⁽¹²⁾，还有更深层次的体制机制问题。

一是传统政绩观瓶颈。推进城乡统筹发展是一个总体目标，但现在真正能被各级政府化为具体执行目标的，仍然是GDP的增长目标、支柱产业的竞争力与产业集聚程度。因为这样的努力将更快地产生易于评价的政绩效果。在传统的政绩观下，增长率与标志工程成为公共财政资源分配的导向原则，相对有限的公共资源只会采取非均衡的方式集中分配在具有增长潜力，并能取得形象效果的中心城区、重点开发区和新城，而郊区农村，还有可能成为税源的净流出地区，不断地为城市建设作贡献。所以，最近几年不少乡镇要求放权扩权，以增强自身经济实力。没有正确的政绩观，就没有公共资源分配的公平性，就不可能为城乡统筹发展提供有力的物质保证。

二是长期以来形成的“重城市轻农村”的城市化倾向。形成城市化倾向的背后机理有三个方面：一是现在资源集中在城区，拥有分配权，或者说在分配上拥有发言权的决策者、决策影响者都住在城区，很自然在决定公共财政资源分配时难免具有城市情结；二是大量教育、医疗、环卫、文化等设施和机构集中在城区，这些设施和机构对资源投入有很强的刚性需求；三是城里人权益意识比较强，对政府有要求，而农村人只要有工作、有饭吃，其他要求就比较低，这样更助长了公共财政资源分配中的城市化倾向。

三是财政资源的地方独占和分割体制。各级政府通过招商引资，发展经济，可以获取更多可供支配的财政资源。由于最近十多年企业更多地集聚于开发区和城区，所以城区政府的地方财政收入越来越多，越来越稳，而乡镇政府因为农村集聚不了好企业，加上农民收入低，中央严格控制乱收费，其财政状况每况愈下。上海为了改善郊区农村的财政收入状况，采取了一些特殊政策，如到郊区注册的企业可享受较低的税率，这样让郊区多增加一些税源，但仍然没有扭转税源向城区集中的趋势，特别是在服务业发展主导的格局下这一趋势更加明显。问题是各个政府获得的地方可支配财政资源仅限于本地区使用，具有明显的独占性，这样公共财政资源在现行的财政体制下被严重分割，城区特别是中心城区越来越好，越来越有财力；而农村特别是偏僻的农村越来越差，甚至出现了政府负债情况。特别是为了保护水源，上海在农村划出若干水源保护区，严格限制发展工业，甚至不能发展畜牧业，但相应又没有建立财政补偿机制，导致这些农村地区出现了一批经济非常薄弱的乡村。像目前这样一种财政管理体制，可以说是全世界独一无二的。当社会主义市场经济逐步趋于成熟后，这种体制的弊端将越来越明显。

2.统筹劳动就业方面的瓶颈

增加农民收入，是建设新农村的重要内容。但仅靠农业，由于上海郊区农村人多地少，规模程度非常低，所以靠农业增收局限性很大。只有让更多的农民离农并可获得稳定的就业岗位，才能从根本上解决农民的增收问题。

解决就业，一要靠完善的市场机制，二要靠积极的就业促进政策。由于最近十来年郊区农村的集体企业有相当一批已经关闭，所以“就地转移、集体安排”这一曾经对解决农业劳动力剩余问题作出过巨大贡献的就业模式实际已退出历史舞台，取而代之的是完全市场化的就业，并要在更大的范围内流动，跨出本镇的劳动力市场，进入全区、全市的劳动力市场，才能得到更多的就业机会。但一个基本事实是，当农村劳动力向外流动时，面临就业竞争能力不足的问题，他们进入的是一个完全开放的劳动力市场，论文化素质没有城镇劳动力高，论吃苦耐劳没有内地农民强，处于竞争弱势。特别是那些中年劳动力，面对大量流入的外地青壮年劳动力，就业难度可想而知。然而同样解决就业弱势群体的就业问题，城乡之间的政策截然不同，城镇一头，体系完整，力度很大；农村一头，自由市场，力不从心。上海农村劳动力的就业只有放在城乡统筹的框架下，才能获得有效解决。但在就业的城乡统筹方面，也有两个瓶颈存在，一个是市场瓶颈，一个户籍瓶颈。

一是城乡劳动就业市场贯通面临劳动力素质障碍与政策不平衡障碍。目前城乡劳动力实际还处于两个不同的就业市场，城镇劳动力处在一个正规的就业市场，多数属于正规就业，农村劳动力处在非正规的就业市场，多数属于非正规就业，这是二元经济理论阐述的经典模型。在劳动力素质障碍方面，正规企业对劳动力的素质有比较高的要求，尤其是最近几年产业结构升级的速度加快，企业不仅需要有文化的劳动力，更需要具有一定职业能力的劳动力，这就自然地把一大批素质不高的农村劳动力排除在正规就业市场之外。在政策不平衡障碍方面，一是政府在解决就业弱势群体的就业问题时，为了照顾城镇下岗失业人员的再就业，集中对城镇劳动力建立了一套积极的就业促进政策，从而进一步分割了城乡就业市场。二是城乡政府在新增就业岗位的政府能力上有着较大的差距，城区区位优势明显，财力充裕，往往可以进一步强化配套政策，甚至动用财力，通过创造更多的公益性岗位缓解就业压力，而农村乡镇，区域大，财力不足，难以形成强有力的配套政策。

二是城乡劳动就业市场能否贯通，背后的瓶颈还是集中在户籍制度。即至今户籍的作用还在，城乡之间还未形成全面统筹。特别是各个区县各自的配套政策更有可能形成“照顾一方、画地为牢”的政策，不断引发出新的不平等现象。户籍制度及其背后福利身份的破除，可以形成一种冲力，破除行政分割的篱笆，让政策设计中的城市化倾向和政府的地方主义行为失去存在的土壤。只要城乡户籍分割的制度性障碍还在，统筹城乡就业就会受到很大的制约，改善农村居民的收入状况通途难寻。当然，改革户籍制度更重要的意义在于推进社会保障的城乡统筹。

3.统筹社会保障方面的瓶颈

从理论上讲，建立社会基本保障制度，在个人层面实质就是留下一部分节余用于今后的医疗、失业和养老，在整个社会层面实质就是现在创造财富的人群抚养已经退休或没有工作能力的人群。每个劳动者创造的国民财富越多，同时正在创造财富的劳动者越多，就可以更多地为社会福利事业奠定坚实的经济基础。但提高农民社会保障水平首先遇到的难题却是，他们的劳动生产率水平与收入水平本身较低，社会积累能力很弱，农村内部基本不具备建立符合小康社会要求的社会保障能力。因此，农村的社会保障只能是一种输血式的社会保障，通过全市的财富再分配以及“土地换保障”达到目的⁽¹³⁾。

缩小城乡间的社会保障水平差距，是城乡统筹发展的重要方面，也是最核心的衡量指标之一。推进社会基本保障的城乡统筹，实质是要推进“农保”、“镇保”、“城保”的并轨，最终建立城乡一体化的公民基本保障制度。对上海来说，建立城乡统一的社会保障体系，提高农村的社会保障水平，是一个重要的社会发展目标和任务，但如何提高、提高到什么程度，取决于经济发展的实力与公共财富的分配。

从这些年的经济发展看，上海的经济财力越来越强，而且已连续多年地方财政收入保持在20％以上的增幅。这些经济发展的成果应该让全体人民分享，尤其是那些享受社会保障福利还比较少的农民。但是，现实中遇到两个瓶颈问题：

一是政府，特别是有些领导怕背上财政负担。社会保障体系一旦建立就有很强的刚性，而且必须依赖于经济和财政收入的长期稳定发展。所以在解决郊区农民的社会保险问题上，一直步履维艰，部门之间意见不一，实质是怕背上财政负担。比如这几年推行的“小城镇保险”，就是一个典型事例。为了解决征地农民的保险问题，在“城保”和“农保”之间加了一层“镇保”。但“镇保”与“城保”有两大差别，一个是财政负担不同，“镇保”是三级政府共同负担，即区县和乡镇也要负担一块，而“城保”是全市一级负担，“镇保”实际是负担转嫁下级，加大了郊区区县和乡镇政府的财政压力。再一个是待遇差别较大，特别是退休金有很大差别。

二是城镇居民福利居高不下，新增的公共财富仍在向这一块倾斜。随着经济整体实力的不断增强，可用于社会保障方面的公共财富也在不断增加。但这部分新增的公共财富，在城乡之间的分配中，城镇居民仍被继续优先。因为城镇居民的社会福利更具刚性，而且要优先考虑公务员、事业单位人员的福利提高，接着其他人员也随之跟进，最后可用于农村居民的公共财富就很少了。

4.统筹居民资产流动性方面的瓶颈

这些年城市房地产发展飞速，这与房地产产权改革和市场的不断深化有密切关系。很多城市居民通过公有住房产权私有化改革和购置产权新房，获得了重要的家庭资产性财产，并且随着房产价格的不断上升，其家庭资产也在不断增加，成为家庭生活的重要保障。而农村的住房与宅基地，没有明确私有的产权证。由于没有产权证，农民的住房就不能正常进入市场交易，不能成为具有资产价值的房产，即使私下交易，价格也很低，不能充分反映其实质性资产价格。另外，对于农民经营的土地，现在性质上属于集体土地，他们只有使用权，没有所有权，所以也没有真正成为家庭资产的组成部分。因为产权不明确，农民住房和承包地的流动性很低；由于流动性很低，农民的住房与土地资产价格被大大低估。这些年城乡居民不仅收入差距在不断扩大，而且家庭资产价值差距扩大更快。造成城乡居民家庭财产实际价值差距扩大的原因主要有两个：

一是现行政策上的瓶颈。即至今在政策上仍未承认农民宅基地的私有性，限制农民宅基地流转；仍未建立健全农民承包地使用权流转的市场机制，没有形成系统的配套政策。既然城市居民的住房都以私有为主，都可自由流转，农村居民的住房也理所当然可以实现私有化、可流转。

二是各级政府对推进农民宅基地和承包地使用权流转的力度不够。这项工作难度大，且对基层政府没有较大的利益，所以缺乏内在动力。由于农村土地产权不清晰，在地方政府大力建设开发区、积极发展房地产的冲动下，农民的宅基地、承包地被严重低价征用，农民的利益不断受到侵害。如果郊区农民的宅基地、承包地可流转，那么他们的老有所养也不会成为一个社会问题。

5.统筹城乡规划方面的瓶颈

现在的上海，存在城区越来越好看，农村越来越乱的现象。有的专家把落后的郊区农村比喻为“灯下黑”。这与规划本身也有很大的关系。

一是规划制订本身重城市轻农村。中心城区、开发区、新城是重点建设地区，是规划的重点，而且从规划到建设，都按现代化、国际化的标准进行。而农村地区，规划线条比较粗，具体项目比较少，其规划与建设基本停留在传统的乡村建设、小城镇建设水平。

二是规划水平城乡差距较大。城区的规划往往是由省（市）级规划设计机构承担，相对来说规划水平比较高，而且还经常委托国内外一流的规划机构承担具体规划工作，确保规划达到先进水平。小城镇和农村规划，往往是由区县当地的规划部门，甚至是乡镇的规划所负责规划，然后报上级规划部门审批、备案。由于规划队伍上下差距较大，加上一些小城镇和农村的规划长官意志很强，带有很大的随意性，加大了城乡规划上的差距。

三是规划执行城市重视、农村漠视。这与城乡干部的素质有一定的关系，即城区干部规划执行意识相对比较强，而农村干部规划执行意识比较薄弱，推进发展随意性较大。另外还与规划的财力保障水平有关系，即城区财力强，规划项目容易落实，而农村如果没有外来支持，规划项目只能是“纸上划划、墙上挂挂”。

由于规划上存在上述三种不对称性，进一步加大了城区与农村之间的建设差距。要解决这一问题，关键是要建立上下垂直的规划行政管理体系，更好地规划好新农村建设。

四、“十二五”期间上海促进城乡统筹发展的对策思路

促进城乡统筹发展，将成为我国“十二五”期间经济社会发展的一个重要方面。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出，必须坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重，统筹城乡发展，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农力度，夯实农业农村发展基础，提高农业现代化水平和农民生活水平，建设农民幸福生活的美好家园。“十二五”期间，上海不仅要加快城乡统筹发展，而且要充分发挥国际大都市的优势，在体制机制和政策创新方面率先突破，发挥出应有的示范作用。

1.加大城乡规划一体化推进力度，构筑城乡联动建设和发展格局

推进城乡统筹发展，必须做到规划先行。要认真科学地借鉴国际先进经验，尤其是世界上几个主要国际大都市在城市群结构、交通设施、产业分布、居住方式、人文建设、自然环境等方面的成功模式与理念，将其充分地引入上海建设国际大都市的规划中来。

一是提高郊区规划能级。特别对目前规划最薄弱、但未来发展最重要的一些空间必须提高规划的能级与水平，加强规划的科学性与先进性。所谓能级，就是要从现在郊区城镇规划的能级上升到城市规划的能级，从区县主导的块的能级上升到全市主导的整体能级，形成产业、居住、道路、自然充分和谐的国际大都市规划。

二是强化规划的垂直性。不能过于强调区县的自主权，不能各个区县自己的规划自己做，应该强化全市垂直的规划及其执行管理机构，扩大市级规划部门的人员规模，加强与国际水平的接轨，确保规划的整体性、长期性和法律性。

三是努力构筑城乡联动建设与发展的格局。“十二五”期间，以规划为先导，统筹城乡基础设施和生态环境建设，加强中心城区和郊区的整体性统一规划，打破行政区划限制，注重城乡建设和区域发展相统一，优化城乡空间布局，形成多核心、多层次的城镇空间布局体系。要以新城建设为重点和突破口，培育节点性新城。这些新城既承接中心城区的辐射，自己又具备一定距离的较强扩散作用。这种多核心、多层次的城镇空间体系，可以加大城乡一体化的推行力度，有利于郊区的城镇化和农民的市民化。

2.加大公共资源向农村倾斜的力度，建立“城市支持农村”的长效机制

统筹城乡发展，必须把增加农民收入、推进农村公共服务均等化作为根本的出发点和落脚点，加大公共资源向郊区农村倾斜的力度，真正建立“城市支持农村”的长效机制。

一是公共服务资源共享。强化中心城区对郊区农村的支持力度和带动效应，发挥中心城区的扩散作用和辐射作用，促进各种公共服务资源向郊区集聚，特别是教育、卫生、文化等优质资源要实行城乡共享，进一步将中心城区过于密集的公共资源进行空间布局的调整。在完成各大学分部的郊区布局之后，对卫生资源、职业教育资源和科研资源进行空间布局调整，鼓励一批公益性大型医疗机构、科研院所、职业教育机构，甚至文艺团体在郊区建立全新的分支机构，通过嵌入方式提升郊区的教育、卫生、科技与文化水平。

二是城乡建设重点外移。配合城市建设重点的外移，实行政府实事工程同步向郊区调整。重点放在轨道交通、环境治理、土地整治等领域，让郊区出行更加方便，居住更加适宜，投资环境更加理想。

三是财政转移支付增加。主要是增加用于改善郊区民生状况的财政转移性投入，重点放在改善社会保障待遇、改造公用事业、提高公共服务等方面。

3.加大农民市民化转化力度，加快统筹城乡就业和社会保障

“十二五”期间，上海要率先统筹城乡就业和社会保障，逐步将现行的针对城镇的就业促进政策和最低工资线保障政策覆盖到全市的就业人员，只要是本市户籍，都进入这一政策体系的实施范围，统一城乡就业市场，让农村就业人员进入有政策保障的正规就业市场⁽¹⁴⁾。特别要充分认识社会保障在城乡一体化发展中的重要性，争取在“十二五”期间实质性地推进社会保障的一体化发展，制定稳步、分批实施镇保人群接入城保、农保人群接入镇保的行动计划和配套政策，使不同人群打破身份限制逐步推进社会保障一体化建设。

一是探索实践镇保与城保的政策接续，不断扩大城保覆盖面。结合农村的城镇化建设和撤村建制，把征地农民直接转为城镇居民户籍，同时将这部分人群直接纳入城保范围。以扩大城保覆盖面为重点，对各类企业和组织形成劳动关系的本地户籍非农从业人员，不分企业性质和从业人员的户籍性质，逐步将其纳入城保参保渠道，按城保标准缴纳保险费并享受城保待遇。对其中的镇保人员，研究制定镇保向城保接续的政策办法，调动用人单位和镇保人员双方的积极性。对原来因征地而加入镇保的人员，分批转入城保，充分体现政策的公平性。对征地养老人员的养老、医保，也逐步纳入城保、居保范围，并享受城保、居保的养老、医保待遇。

二是推行新农保，提高保障水平。在市政府的统一部署下，认真贯彻落实国务院关于新型农村社会养老保险的有关规定，建立新农保体系。做好新农保的养老测算工作，制定符合上海经济发展水平的新农保标准。要合理确定新农保保障水平，既要考虑财力，更要考虑城乡一体化发展的需要，要为实现新农保和城保在基本保障水平上的一体化创造条件。

三是加强财力支持，推进全市统筹。无论是镇保接入城保，还是提高镇保、农保水平，都要以财力为基础、作保障。目前难度最大的，就是城保本身面临着相当的社保金缺口问题。如果再进一步扩大城保人群，特别是已退休镇保人员加入城保，将进一步增加社保压力。这里需要在政策和机制方面进行探索性实践。一是切实做好所有与企业有劳动关系的人员加入城保的推进工作，增加社保资金积累。二是现阶段对镇保、农保要完善区县统筹，然后再逐步推进到全市统筹。全市统筹是方向、是必然，但需要有一个过渡过程。应该努力缩短过渡过程。

四是不断发展、充实外来从业人员社会保险政策，切实保障他们的权益。现在有相当部分的外来从业人员分布在郊区各区县。对重视新二元结构问题，积极创造条件化解新二元结构。要按照国家的统一部署，做好外来从业人员社会保险制度的改革工作，逐步提高外来从业人员参保覆盖面，适时适当地提高外来从业人员综合保险缴费基数与比例。对在上海正规就业的外来从业人员，鼓励其加入城保。积极探讨构建覆盖外来从业人员配偶、子女的社会保险制度，使外来务工人员配偶及子女获得一定的社会保障。做好外来从业人员离沪时的保险接续服务。

4.加大农村土地制度改革力度，大力开展农村土地整治

“十二五”期间，要彻底改变郊区农村建设面貌相对落后的局面，一方面要大力推进新型城镇化，崛起一批现代化的新城、新市镇，与小城镇、中心村构成布局更为合理的城镇体系；另一方面要积极推行农村土地整治和生态建设，盘活建设用地存量，增加经济发展后劲，建设现代生态城镇、绿色乡村和现代化农业。这两项建设都要求对现行的农村土地政策进行调整和改革，包括农村宅基地的置换政策、集体建设用地的垦复政策、集体建设用地的流转政策、城乡建设用地增减挂钩政策等。

一是着力推进农村土地整治工作，推进美好家园建设。编制好新农村建设和农业发展中长期规划，合理布局农村居民点和基本农田保护区、自然生态保护区，构建土地节约集约型小城镇空间结构体系。根据规划要求，制定村庄整治和农地整治行动计划，突出基本农田保护区、自然生态保护区范围内的土地整治，缩并自然村，推行中心村公寓化、社区化建设，防止农村违章搭建，对分散零乱和废弃的宅基地、厂房、公共设施用地进行清理、垦复，尽可能转为基本农田。特别要实施农村污水集中处理和垃圾集中处理工程，切实保障农村环境建设。

二是积极推进土地流转，盘活农村建设用地。以盘活农村存量土地，节约集约利用土地为目的，鼓励和支持农村建设用地流转。积极构建城乡统一的建设用地市场，促进农村集体建设用地使用权的规范流转。通过土地使用权的有偿合作、入股、转换和市场化流转，保障农民和农村集体利益，加快农村建设用地的流转。积极试点城乡建设用地增减挂钩政策，通过建设用地指标确权和交易，确保村镇利益，调动他们开展农村土地整治的积极性。

三是加快推进土地承包经营权流转市场建设，加快农业的规模化经营。上海具有建设规模化、现代化农业的有利条件，而规模过小、经营分散的农业模式，特别是一些农户把土地转包给外来农民经营的做法，客观上也已要求上海在土地承包经营权的流转上，特别在建立健全土地承包经营权流转市场上必须走出新的一步。同时，这一市场可以与农村非农建设用地市场一并建设，形成两大交易板块。要建立有形的市场服务机构作为交易服务平台和政策体系，促进土地流转有效、有序，保障好农民利益，调动农民流转土地的积极性。

四是大力推进农村人口向新城新市镇集中，节约集约农村建设用地。制定新型城镇化发展规划，加大规划执行与政策支持力度。在靠近新城、新市镇的乡镇以及农村居住人口流出较多、乡镇工业基础薄弱的乡镇，率先推行农村人口直接向新城、新市镇集中的试点，既解决新城、新市镇人口规模问题，又解决新城、新市镇的建设用地指标问题。针对农村住宅空置率与宅基地潜在需求同步走高的矛盾问题，探索宅基地连同房产进入集体用地建设市场交换的机制，加快农民居住向城镇集中。探索建立农村土地整治与农村人口城镇化挂钩的政策机制。对拆迁进入城镇并自愿永久转让承包地经营权的农村人口，纳入城镇人口管理范围和城镇社会保险范围。可以进一步考虑乡镇合并，节约建设用地，保障新城新市镇发展。

5.加大城乡公共服务均等化推进力度，大幅度提高郊区农村的公共服务水平

把推进公共服务的均衡化发展作为加快推进城乡一体化发展的重要任务和目标，采取更加有力的措施，完善设施、健全组织、培育功能、优化服务，全面推进农村社区公共服务平台建设。

一是加快推进农村社区“六位一体”的公共服务体系建设。在全面完成街镇公共服务中心建设的基础上，逐步铺开，全面覆盖，高起点、高标准地规划改造和新建一批村级社区公共服务中心。社区公共服务中心要集六大功能为一体，即行政服务、便民服务、文化体育服务、医疗保健服务、社会安全服务、党建服务。制定出台有利于农村公共服务体系建设财政投入、土地使用、人员配备的推进政策。把对这一载体建设的进度和质量，纳入对相关部门和各街镇的年度目标管理和考核范围。

二是以“充分就业社区”为重要抓手，进一步推进就业服务体系建设。继续实施积极的就业政策，完善以政府责任为主的区、街镇和社区（农村）三级促进就业社会责任体系，加强就业指导和培训服务，促进创业带动就业。着重开展创建“充分就业社区”活动，努力完善三级就业服务网络，全覆盖排摸“双困”⁽¹⁵⁾人员、“零就业家庭”和低保家庭的情况，制定切实措施，有效实施就业帮困。鼓励自谋职业，提倡自主创业，加大政府在支持就业和创业方面的投入力度。进一步强化劳动监察监督，切实维护劳动者的合法权益。

三是以教育资源均等化配置为导向，深入推进教育服务体系建设。深化教育体制改革，推进大众教育的平民化和精英教育的社会化，满足市民多层次的教育服务需求。继续推进基础教育设施的标准化建设，着重加强农村地区和新城市化地区的教育设施配套建设。按照均衡优质、城乡一体的要求，进一步优化地区间的教育资源配置，一方面大力引进高层次教学人才，提高优质师资的总量；另一方面积极推进教师尤其是名校长、名教师的校际轮岗，全面提升非重点学校的教育质量。拓展农民工子女尤其是16—18岁子女的教育培训工作，提高农民工同住子女进入公办学校就学比例，扩大中职校对农民工子女的招生规模，逐步实现充分就学。推进中外合作、产学合作，搭建多类型的职业教育体系，通过建设培训基地、实施培训工程、补贴培训费用、颁发培训证书等方式，鼓励各类人员积极参与职业技能教育、知识更新教育，创建学习型社会。

四是以“人人享有基本卫生保健”为目标，继续推进公共卫生服务体系建设。加大公共卫生、公民基本医疗保障等方面的财政投入，改善就医环境，提高医疗水平，促进公共卫生服务均等化发展。探索建立地区级医疗中心与基层医疗机构相联动的医疗联合体，形成“1560就医圈”⁽¹⁶⁾。公共卫生立足大卫生角度，突出从疾病治疗向预防保健、健康管理模式的转变，一方面要有效预防控制重大疾病和突发公共卫生事件，保障公共卫生安全；另一方面要完善社区卫生服务中心和卫生站的网络建设，规范科室设置、服务项目、服务流程、人员配置，提高服务能力，改进服务模式。大力推进健康社区建设，探索建立多元化的健康管理、服务和参与模式。提高医疗资源的总量，加强对特殊医疗资源的投入，在老年护理、康复、精神卫生和妇幼的床位设置方面予以优先考虑。

五是以满足郊区人口多样化文化需求为要务，积极推进社区文化服务体系建设。进一步加强郊区社区文体设施建设，推动文体服务向社区延伸。组建好、管理好各类群众性的文体社团，活跃基层文化氛围。建立一支高素质的群众文体组织和辅导队伍，经常性地组织开展基层活动。积极推进农村文化建设，实现标准化农村社区文化活动中心全覆盖，充分发挥农村社区文化活动中心的功能。

六是以改善基本民生条件为要求，更加重视来沪人员服务体系建设。以街镇来沪人员综合管理服务站为依托，配强队伍，完善功能，积极做好来沪人员就业指导、子女教育、信访申诉、计划生育、证照办理、科技申报等各项服务管理工作。继续加强对外来农民工就业情况的动态检测，完善农民工就业服务体系，加大对农民工的职业培训工作力度。在农民工就业集中地区建设一批集中居住点，逐步改善农民工居住条件。

6.立足国际大都市远景，建设现代生态城镇和绿色乡村

保持和提升郊区的生态优势，也是上海建成“四个中心”和现代化国际大都市的重要标志和保障。郊区的生态建设反映在空间上，就是要建设现代化的生态城镇和现代化的绿色乡村。

一是尊崇城镇自然风貌，提升城镇功能品位，打造富有特色魅力、宜居宜业宜游的生态城镇。营造宜居环境。着力优化城镇空间结构，合理布局产业集聚区、生活居住区、商业服务区、生态景观区；加强绿地建设，依托城镇公园、广场、社区、道路、湖泊、湿地，实施绿化、净化、美化工程，提高城镇绿化率，扩大城镇绿地空间；加强城镇环保基础设施建设和市容市貌综合整治，塑造城镇文明形象。引导绿色消费。鼓励使用节能节水节材产品和可再生产品，形成健康文明、节约资源的生产和生活方式；推动新建住宅和公共建筑、公共照明系统节能低碳，率先推广使用太阳能产品；淘汰落后用水技术设施，推广使用节水型器具，提高中水回用率及污水再利用率；推进废旧物资和可再生资源回收利用，提高资源循环利用率。完善社区功能。围绕构建和谐社区，进一步完善社区综合服务中心、就业和社会保障服务中心、社区卫生服务中心和健身娱乐文化等设施；加强基层组织建设，提高社区居民自治和民主管理能力。

二是大力推进新农村建设，改善农村生产生活条件，提高公共服务水平，建设具有江南水乡特征、富裕文明的绿色乡村。优化村庄布局。加强规划引导，重点建设中心村和中心集镇，推进农村土地整治，加大空心村整治力度，逐步取消零星分散的农村居住点。打造生态家园。全面硬化入村通道和村内道路，完善村内集中供水管网和集中排污管网。加快沼气、秸秆、太阳能等可再生能源利用，形成清洁、经济的农村能源体系。以改善村容村貌为重点，开展垃圾集中处理，建设农村生活污水处理设施，加强村旁、路旁、宅旁、水旁绿化，不断改善农村卫生条件和人居环境。大力发展生态有机农业，积极推进农家乐等乡村休闲游。树立文明乡风。塑造新农民，形成新风貌⁽¹⁷⁾。

（上海社会科学院部门经济研究所　王　振　虞　震）

【注释】

(1)数据来源：《上海统计年鉴2009》，上海统计网。

(2)数据来源：《2008年上海市国民经济与社会发展统计公报》，上海统计网。

(3)“三个集中”即工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中。

(4)于志明：《转变发展方式，加快推进上海城乡一体化》，《上海农村经济》2009年第3期，第27—30页。

(5)数据来源：《2008年上海市国民经济与社会发展统计公报》，上海统计网。

(6)徐盘钢：《繁华都市反哺下的沪郊田野——上海谱写城乡统筹的恢宏篇章》，《上海农村经济》2008年第8期，第15—18页。

(7)根据《上海统计年鉴2009》有关数据计算得出。

(8)数据来源：《上海统计年鉴》2009年版，上海统计网。

(9)沈开艳：《上海率先解决城乡二元结构的障碍及其成因分析》，《社会科学》2008年第4期，第8—13页。

(10)沈开艳：《上海率先解决城乡二元结构的障碍及其成因分析》，《社会科学》2008年第4期，第8—13页。

(11)沈开艳：《上海率先解决城乡二元结构的障碍及其成因分析》，《社会科学》2008年第4期，第8—13页。

(12)王振：《大城市郊区新农村建设的目标模式与政策思考》，《社会科学》2006年第7期。

(13)王振：《大城市郊区新农村建设的目标模式与政策思考》，《社会科学》2006年第7期。

(14)王振：《大城市郊区新农村建设的目标模式与政策思考》，《社会科学》2006年第7期。

(15)即家庭经济困难并就业困难。

(16)1560就医圈：指市民步行不超过15分钟就会有一家社区卫生服务中心，60分钟内就能找到一家三级医院。

(17)国家发展改革委关于印发鄱阳湖生态经济区规划的通知，江西省人民政府公报，2010年2月23日。