“十二五”期间上海服务业发展战略思路研究

“十二五”期间上海服务业发展战略思路研究

“十二五”是上海现代服务业发展重要的战略机遇期。第一，上海人均GDP已经突破10 000美元大关，向国际大都市转型的步伐正在加快。国际经验表明，大都市在转型过程中，服务业将获得快速的发展。第二，金融危机尽管已渐趋缓和，但危机的影响可能将贯穿“十二五”的始终，这为上海服务业的发展增添了许多变数。第三，2010年召开的世博会对上海服务业的发展带来直接的刺激，而“后世博”效应也将贯穿“十二五”的始终。第四，国务院2009年4月通过的《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业　建设国际金融中心和国际航运中心的意见》对上海未来经济转型和长远发展有着重要的意义，特别是对金融、航运以及由此而延伸开来的现代服务业的发展有重要的推动作用。

因此，上述四重因素将构成“十二五”期间上海现代服务业发展的基本环境，如何实现四重因素的和谐共振，是上海推进服务经济发展、实现城市功能转型的关键之所在。

一、上海服务业发展的历史回顾与总结

20世纪90年代开发开放浦东以来，上海服务业的产值比重一直呈稳步提升态势，并在1999年首次突破50％的大关。此后，上海服务业进入一个停滞徘徊期，服务业比重连续数年稳定在略高于50％的水平上，传统的增长动力似乎突然消失殆尽。从2007年起，上海的服务业开始重拾升势，当年产值比重达到52.6％，一举扭转了服务业增长乏力的局面。2008年席卷全球的金融风暴对上海服务业并没有带来太大的不利影响，服务业仍然保持快速增长势头，并且一直延续到2009年。截至2009年前三季度，上海生产总值为10 214.82亿元，按可比价格计算，比上年同期增长7.1％。其中，第一产业实现增加值55.57亿元，同比增长0.7％；第二产业实现增加值4 246.8亿元，同比下降0.6％；第三产业实现增加值5 912.45亿元，同比增长14.1％。服务业占GDP的比重达到57.9％的历史新高（见图1）。考虑到四季度制造业有所回升，全年服务业比重将达到57％左右。

1.上海服务业发展的总体特征

其一，2007年以后，服务业取代制造业成为推动上海经济增长的主导力量，并且服务业比重有加速上行的态势。这符合上海进入城市转型期，服务经济取代工业经济成为经济发展的主导形态的内在要求。

图1　上海服务业产值占GDP比重的演变

其二，生产性服务业成为服务业发展的主力军。金融、信息传输、计算机服务业和软件业以及租赁和商务服务业，不仅规模较大，而且也保持了较高的发展速度，而科学研究和技术服务业尽管规模较低，但稳步增长的势头明显。全市770家重点生产性服务企业前三季度实现营业收入2 063亿元，实现利润231亿元，同比增长5％以上。这些都充分表明以信息、知识、创新为主要特征的生产性服务业不仅发展迅速，而且方兴未艾，如果引导得当，必将成为上海现代服务业发展的新亮点。

其三，房地产业和交通运输仓储邮政业已经发展到较为成熟的阶段，体量大增速低，同样符合国家大都市的一般发展规律。需要指出的是，2009年房地产业的暴发性增长完全得益于政策刺激，不具有长期可持续性。

其四，与国际大都市的服务业相比，上海在教育、文化、医疗卫生保健和居民服务业等领域仍存在一定的不足，是上海进一步提升服务业比重，确立服务经济主导地位的重点发展领域之一。

其五，金融危机对上海的城市转型“机”大于“危”。这也符合国际大都市城市转型的一般规律，纽约和伦敦都是通过城市危机进一步确立了生产者服务业在全球的比较优势从而一举成为全球城市的。从本次金融危机的冲击以及国家为了应对危机而出台的一系列刺激政策上，我们也可以看出，其对上海服务业，特别是金融保险和房地产业产生了积极的影响，相应地，对上海制造业的发展可能会产生一定的抑制作用，并且这种抑制还将保持一定的时间。这种抑制在强迫上海制造业向高端转型的同时，也将迫使其把低端的不符合上海比较优势的制造业向外转移。这种制造业大范围的空间转移以及由此而引发的各种兼并重组活动，将极大地刺激上海商务服务业、金融保险业以及信息服务业的发展。

2.上海服务业分行业的发展速度

从2001年到2006年的五年间，服务业的增长速度是GDP的0.93倍（见表1）。14个分行业中，几个产值比重较大的行业，包括交通运输仓储、批发零售和金融，其增长都出现了明显的下降，唯有房地产表现尚可，总体上超过GDP的增长速度，但其增幅在2005年和2006年也出现了大幅下降，其余行业的增长虽快于GDP，但其产值比重较低，对服务业的增长产生不了太大的拉动作用。

表1　2001—2008年上海服务业分行业相对整体GDP的增长情况（设同期GDP增长为1）

注：A—服务业；B—交通运输、仓储和邮政业；C—信息传输、计算机服务和软件业；D—批发和零售业；E—住宿和餐饮业；F—金融业；G—房地产业；H—租赁和商务服务业；I—科学研究、技术服务和地质勘查业；J—水利、环境和公共设施管理业；K—居民服务和其他服务业；L—教育；M—卫生、社会保障和社会福利业；N—文化、体育和娱乐；O—公共管理和社会组织。

资料来源：历年《上海统计年鉴》。

2007年对上海服务业来说是一个重要的转折年，这一年服务业整体上出现了明显的加速发展，并且这种势头一直保持至今（见表1）。从分行业来看，增长最快的是租赁和商务服务业，2007年和2008年两年的平均增长率是同期GDP的2.76倍，而沉寂多年的金融业也突然爆发，连续两年出现了高增长。批发和零售业也一改往年的颓势，增长速度明显加快。另外，信息传输、计算机服务和软件业、居民服务业也一如既往地表现出强劲的增长势头，成为带动上海服务业快速增长的重要力量。

3.上海服务业分行业的发展规模

把2007年和2008年两年作为一个整体来考虑，得到表2的结果。可以看出，金融业的产值比重最高，占到整体GDP 10％的份额；其次是批发零售业，略高于9％；其他占比在5％以上的行业依次是房地产业和交通运输仓储邮政业；而信息传输计算机服务和软件业以及租赁和商务服务业的比重也较高，达到4％以上；其他行业的产值比重则基本上在3％以下。

表2　上海服务业分行业的产值及其比重单位：亿元；％

（续　表）

资料来源：历年《上海统计年鉴》。

把服务业分行业的增长速度与产值规模综合在一起并同前期的发展情况作纵向比较，可以对上海服务业的发展作更为全面地刻画，如图2所示。2007—2008年上海服务业分行业的发展情况可分为以下五种类型：

规模和速度“双高”型：金融、批发零售业、租赁和商务服务业。

规模和速度“适中”型：教育及信息传输、计算机服务和软件业。

规模和速度“双低”型：水利、环境和公共设施管理业，住宿和餐饮业，文体娱乐和卫生社保和社会福利业。

大规模低增长型：房地产业和交通运输仓储邮政业。

小规模高增长型：居民服务业、科研、技术服务和地质勘查业、公共管理和社会组织。

与“十五”相比，变化最为显著的是金融业。上海的金融业经过1990—2000年的高速增长后，在“十五”期间陷入了停滞状态，年均增长远远落后于同期GDP的增长速度。但从2006年开始，金融业出现了爆发性增长，到2009年上半年，金融业实现增加值849.21亿元，同比增长27.2％，高出2008年同期约19个百分点，占全市GDP的比重为14.3％，仅低于2000年15％的历史最高水平。但我们也必须要看到，近几年金融业的超常增长同股市大幅回暖有直接的关系，而2008年到2009年国家出台的一揽子经济刺激计划又大幅增加了资本市场的流动性，直接推动了金融产业的快速发展。从这个角度上说，目前金融业的高速增长是不可持续的，一旦宽松的货币政策退出，股市进入平稳运行期，上海的金融业很难保持如此高的增长势头。与此相类似的还包括房地产业。2009年在国家经济政策的直接刺激下，上海房地产市场也迎来了一个爆发性增长。

图2　服务业分行业的规模和速度

另外一个可喜的变化是批发零售业的恢复性增长。曾几何时，上海批发零售业在全国占有举足轻重的地位，全国第一的位置保持多年。进入21世纪，上海批发零售业连续几年低于GDP的增长率，也远低于上海其他服务行业的增长速度。2008年这一态势得到根本扭转，其相对于GDP的增长速度为1.41。从全国比较看，上海批发业的地位要高于零售，显示出国际大都市所应该具有的辐射能级。

事实上最值得关注的行业是租赁商务服务业及信息传输、计算机服务和软件业。这两个行业从2000年起便保持了持续稳定的快速增长，规模也不断增加，成为上海服务业发展的新兴力量。这种发展趋势也同发达国家服务业发展的规律相吻合。但从国际大都市的发展经验看，这两个行业还有较大的发展空间。

和国际大都市相比，上海服务业中发展较为滞后的是教育、文化体育娱乐以及卫生、社会保障和社会福利业。统计数据表明，医疗保健和教育是发达国家最重要的服务产业之一。发达国家医疗卫生占GDP的比重一般达到8％，而美国在2004年达到16％的水平，是美国第一大产业。从教育产业占比来看，世界各国平均达到4％—6％，而美国已经超过了10％。相比较而言，上海在这几个领域的发展存在明显的不足。一般认为，这同行业垄断的因素有很大关系。而教育和医疗恰恰是世界银行有关专家在研究上海产业后建议大力发展的行业。

二、“十二五”期间上海服务业发展的条件分析

1.“后危机时代”对上海服务业发展的影响

国际金融危机过后，全球经济迎来一个不断筑底并缓慢复苏的过程，中国和发达国家经济尽管已经探底回升，但并不能排除二次探底的可能，经济复苏仍存在较大变数。这种伴随着不确定性的经济复苏是“后危机时代”的基本特征。国际大都市的转型经验表明，危机期间是产业结构剧烈调整的动荡期，伦敦和纽约正是通过这种调整而一举崛起为全球城市的。因此，“后危机时代”对上海而言既是严峻的挑战，同时也是巨大的发展机遇，关键是如何把握住产业调整的方向、力度和节奏。

国际金融危机将对上海乃至中国微观经济组织的生存状态和发展模式都会产生深远的影响。传统的依靠外需＋优惠政策来获利的增长模式将越来越困难，与此同时，劳动力成本、环境成本对企业的生存压力将日渐凸显。这些压力所产生的合力的指向性是十分明确的，即企业必须要走自主创新的道路，通过技术、品牌以及新的商业模式来获取利润。这种转变对服务业的发展是至关重要的，大量学理性研究和实证性研究都已充分表明，企业对信息、知识和技术的需求，是生产性服务业得以快速扩张的根源。

国际金融危机的发生和延续也直接推动了一些有利于上海服务业发展的政策的出台。比如，刺激消费政策促进了批发零售业的发展；外贸政策的调整推动了内外贸一体化进程，刺激了服务贸易的发展；扶持中小企业发展政策改善了中小企业的融资环境，促进了各种小额贷款公司、村镇银行等金融服务业的发展；审批数量的减少，审批流程的清晰、透明，审批方式的革新（比如网上审批的普及），也大大降低了服务业的交易成本；等等。

2.国际金融、航运中心建设对上海服务业发展的影响

在国务院发布推进上海国际金融中心和国际航运中心建设的意见之后，上海又连续出台了关于国务院意见的《实施意见》（沪府发［2009］25号）以及《上海市促进国际金融中心建设条例》两部法规性文件，这为上海现代服务业的发展提供了强大的政策支持。

从国家的要求看，上海到2020年要基本建成与中国经济实力以及人民币国际地位相适应的国际金融中心和具有全球航运资源配置能力的国际航运中心。这一要求的内涵是十分丰富的，其实质是要求上海率先转变经济发展方式，从资源推动的工业经济转向创新推动的服务经济。由此上海需要在许多高端服务领域产生突破，即进一步强化上海服务功能的集聚力和辐射力。这些领域大多是需求已经产生但供给受政策制约不能发展或不能充分发展的领域，比如各种债券产品（企业债券、资产支持债券、项目收益债券等）、各种金融衍生产品和期货产品、再保险业务、金融控股公司及综合经营、私人银行、券商直投、离岸金融、信托租赁、汽车金融、国际贸易的人民币结算、小额贷款公司、并购贷款、个人税收递延型养老保险，等等。并且这些产品的意义绝不是单向度的，其中许多产品都是上海建设国际金融、航运和贸易中心所共同需要的，比如航运金融、再保险、离岸金融、人民币跨境结算等。这些产品的拓展深化不仅是上海建设“四个中心”所必需的，而且也将对上海产业结构升级和城市功能提升发挥重要的基础性作用。

国家赋予了上海在这些领域以及一些其他相关领域的先行先试权，如同20世纪90年代浦东开发一样，这些政策必将为上海高端服务业的发展注入新的可持续的动力。目前，前期制定的161项工作中，约有1/3已经取得了突破，其结果也是明显的。2009年前三季度，上海各类金融市场交易总额达到184.8万亿元，同比增长58％，外资法人银行已经落户上海20家，占到全国总数的2/3；上海口岸进出口总额达到4 135亿美元，占到全国的1/4。

3.世博会对上海服务业发展的影响

2010年世博会为上海服务业带来巨大的商机，从住宿餐饮、批发零售到交通运输、旅游会展再到金融保险、信息服务，都成为直接或间接的受益行业。据有关方面的预测，世博会将为上海服务业增长贡献2—3个百分点。显而易见，仅仅考虑到世博会的因素，2010年上海服务业仍将保持高速增长态势（预计在13％—15％之间），服务业比重将更上一层楼，有可能突破60％大关。因此，真正需要谋划的是如何将“世博效应”长期化和稳定化，把短期内的“强心剂”内化为持续有效的“内力”，如何借世博这一重大机遇为上海产业结构升级注入新的动力。从国际经验看，许多城市，比如大阪、谢菲尔德、汉诺威、巴塞罗那等，都是借助大型会展的举办而获得新的发展动力，实现了转换发展路径，提升城市功能的目标。

上海目前已经对世博园区的后续利用作了深入的研究，也形成了几个可供比选的方案。总体看来，这一块区域将成为上海未来国际贸易、大文化产业、创意设计产业以及体验经济的核心区域，不仅会弥补上海目前服务业功能的缺失，而且也将成为引领服务业持续发展的新的动力。

4.其他影响上海服务业发展的条件

其一是浦东综合配套改革，同样赋予了上海在转变政府职能、深入推进行政管理体制改革方面诸多的先行先试权。许多研究均已指出，上海服务业发展最大的障碍在于体制层面的制约，而综合配套改革正为上海理顺政府和市场的关系，肃清不利于现代服务业发展的各种体制机制羁绊提供了难得的机遇。其中比较重要的制约因素有：政府审批权限的精简和透明、条块权力之间的互相协调、民营企业进入壁垒、行业和部门垄断、政府与国有企业的关系、行业协会、商会功能的重塑等。在这些矛盾中，政府无疑都是矛盾的主要方面，因此关键是要对政府的权力、功能作重新定位，其最终目标就是成为“法治政府”、“公共政府”和“服务政府”。的确，发展至今，上海已经超越了单靠一两个优惠政策支撑的发展阶段而必须要在体制层面形成整体性突破，事实上这也是中央赋予浦东综合配套改革试点的一个重要初衷，同样也是中央要求上海实现“四个率先”的根本所在。上海如果能在上述领域持续产生新突破，则上海的现代服务业就会有一个不断完善的制度环境，而这正是服务业长期健康发展所必需的，是上海服务业不断发展、结构和功能不断升级的根本动力。

其二是虹桥综合交通枢纽。这同样是影响上海未来服务业发展以及城市功能提升的一个大项目大工程。首先，交通枢纽的建设将优化上海交通运输体系，促进上海同城内部以及上海与长三角、同全国以及同全球的快速联结。其次，依托交通枢纽工程，上海将在周边打造一个功能完备、规模庞大的新的商务贸易集聚区即虹桥商务区，该区域将吸引国内外企业总部、外事机构、外资企业、国际机构入驻，同时也将配套建有国际学校、涉外住宅、涉外酒店、展览展示设施、商务办公楼，成为上海未来城市空间发展的重要“次中心”。第三，该区域将进一步完善和优化上海的城市空间布局，成为引领周边区县，特别是嘉定、青浦、松江和闵行四个区产业发展的关键节点，而周边地区，包括中心城区的长宁区，也在积极调整自身发展规划，充分借势，进一步助推了虹桥综合交通枢纽未来的发展前景。目前该区域已经规划有400万平方米的商务办公楼宇，与浦东开发时小陆家嘴的体量相当。考虑到技术进步和开发经验的成熟，预计该区域将成为交通、生态、生活、数字信息环境更为优良，集中航空物流、国际采购展览、信息服务、专业服务、总部经济、涉外宾馆、国际教育文化等多元化功能于一身的综合性商务办公区，成为面向长三角的商务服务平台和面向长三角的总部经济集聚地，成为服务长三角、服务长江流域、服务全国的重要交通、服务枢纽。

三、“十二五”期间上海发展现代服务业的总体思路

仔细梳理上海服务业发展脉络可以发现，凡是有特殊优惠政策的年份，服务业发展都比较快，而优惠政策缺乏的年份，服务业则往往会陷入停滞状态。比如20世纪90年代上海服务业的快速发展，特别是金融业的快速发展，显然同浦东开发开放所带来的优惠政策密不可分，1990—2000年的十年间金融业相对GDP的增速为1.72倍，而1991年实施的《上海市住房制度改革实施方案》和1998年推出的“住房分配货币化”政策，直接刺激了上海房地产业的腾飞，十年间房地产业相对GDP增长速度高达13.18倍。进入21世纪，特别是加入世贸组织后，带有歧视性的地方优惠政策开始逐渐取消，原来只能由上海做的一些业务现在其他省市都可以开展。再比如，上海在2002年率先制定了《上海市鼓励外国跨国公司设立地区总部的暂行规定》（以下简称《暂行规定》），其中税收、经营权限、人才、一次性补贴等各方面的优惠措施对上海吸引跨国公司总部发挥了重要作用，但随着国家政策的调整和变化，各种更规范的适用于全国的法律出台，《暂行规定》中的优惠措施并不再具有吸引力，与此同时，其他省市也出台了更加优惠的政策，这些都对上海进一步吸引跨国公司总部带来负面的影响。政策优惠一旦失去效力，则上海服务业的发展便出现动力不足的情况。而2008年以来上海服务业比重的大幅攀升显然也是受国际金融危机和国家出台的一揽子经济刺激计划的影响：国际金融危机使得上海制造业出现大幅下滑，而国家出台的宽松的货币政策又直接刺激了金融和房地产业的发展，此消彼长，上海服务业比重才会出现幅度如此之大的提升。

之所以存在这样的一种发展模式，其根本原因在于上海的服务业仍然在很大程度上受到体制方面的约束，这种约束是市场力量所无法单方面冲破的，必须要靠政府自身的调整和改革来解决这一问题。毫不夸张地说，体制层面的约束已经成为制约上海服务业发展的主要障碍。正因为如此，上海（也包括其他地方）往往需要特殊的政策来冲破这种体制束缚，一旦政策的优惠力度不再，服务业便会迅速失去发展动力。

因此，上海未来的发展模式必须要寻找一种内生的自我发展的可能性，不能再单纯依靠优惠政策在短时间内的刺激。而把这种可能性转变为现实性的基础，便是一个完善的富有弹性富有技巧的行政管理体制。着眼于长远，上海应坚持从“系统性”和“制度性”两个方面设计服务经济发展总体规划，为服务业发展奠定坚实的基础。

而从现实层面分析，上海也已经具备了在体制层面进行系统性改革和突破的可能性。首先，上海服务业比重已经达到57％的水平，在一般性服务业已经充分发展后，高端服务业面临进一步拓展和提升的迫切要求，而高端服务业对体制机制环境有更高的要求。第二，国务院发布的关于建设“两个中心”的意见对上海金融和航运服务业的发展提出了具体的目标、要求和相关配套的政策措施。第三，浦东综合配套改革试点也赋予了上海在行政管理体制方面的先行先试权。第四，中央和上海不止一次地提出要建设“法治政府”、“服务政府”的要求。把上述四个方面综合在一起，不难看出上海已经具备了在体制层面产生系统性突破的内外部条件。

基于上述考虑，我们认为上海“十二五”期间发展服务业的主要思路是：制度性完善与政策性突破双轮驱动，一方面，在“法治政府”、“公共政府”和“服务政府”理念的指导下进一步调整政府与市场的关系，完善政府的行政管理体制，调整两级政府在财权、事权上的分配关系以及条线之间的协调性；另一方面，充分利用浦东综合配套改革和“两个中心”、“世博会”等带来的先行先试权，大胆创新，加快推进行政管理体制、国资国企、垄断行业和社会事业改革，进一步放松管制，降低门槛，扩大开放，推动各类市场主体特别是民营经济的蓬勃发展，激发市场主体的活力和经济自身发展的动力，通过这些新政策促进新的市场发育，并通过市场发育进一步检验、调整甚至是倒逼与之相配套的行政管理体制，从而形成政策突破、市场发育和制度完善之间的良性互动。

四、“十二五”期间上海发展服务业的战略举措

为实现政策突破、市场发育与制度完善之间的良性互动，上海需要实现如下的三大转型和五大突破：

一是实现向“法治政府”的转型。服务经济最主要的特征是微观主体的小型化以及生产方式的弹性化、网络化，这是同传统大工业经济本质的不同。在服务经济体系中，创新往往发生在不同行业、不同领域、不同业务的交叉之处，这也正是产业融合的概念。也就是说，创新往往发生在模糊地带，这一地带在以往是没有明确界定的，管辖权是不清晰的，很难将其准确归口。因此，对于这种经济体系，最有利于创新的管理模式是政府尽可能要远离市场，把这一模糊空间的创新交由市场自由发挥，由其自行进行微观资源的配置。

基于此，必须要坚决贯彻“非禁即入”这一市场经济的基本法治原则，凡法律不限制的领域各类经济主体均可以自由进入，改审批制为备案制。目前我们采取的事实上是一种“许可才入”的市场准入方式，凡是政府没有明确说明可以进入的，一般不允许市场主体自由进入。事实上，所谓“强政府”之强，主要体现在这一方面，而不仅仅是政府拥有的审批权。与此同时，政府的各项审批权也要有充分的法律依据，只有对于那些事关国家和社会公共安全、基本社会准则以及可能影响经济主体公平竞争的领域和业务才设立前置审批权，若非如此，或者取消审批权，或者改前置审批为后置审批，或者改审批为备案。

法治政府另外一个基本要求是要在法律的框架下营造一个公平竞争的环境，这对发展服务经济同样是至关重要的。因此，政府工作的一个重要方面是打击盗版、侵权等非法行为，建设全社会的征信体系，利用一切手段打击、惩罚不诚信行为。服务业特别是高端服务业，其本质是提供一种新的知识、信息和完整有效的解决方案，而这些服务业一方面容易被仿冒，另一方面其效果是很难在事前被界定清楚的，往往只有到事后才会知道，甚至在事后也很难界定清楚。因此，高端服务业对诚信环境要求是非常高的，如果诚信环境缺失，则企业提供这种服务的交易成本就变得非常高，阻碍了这种服务业的发育和健康发展。

二是实现向“公共政府”的转型。“公共政府”意味着政府的首要任务是保障和实现公民权利，为公民提供市场失效领域的公共产品和公共服务。因此，政府要重新定位自身的职能，按照服务民生的要求重新划分两级政府的事权和财权，以下几个方面是要重点考虑的：

其一，市政府通盘考虑经济社会发展，而区县政府则主要考虑社会民生发展以及配合市政府完成下达的经济任务，并从这一原则出发调整市、区两级政府的财权与事权。只有这样，才可能真正在需要重点推进的领域内形成合力，避免目前在许多领域出现的政出多门、各自为政甚至是恶性竞争的局面。

其二，淡化GDP考核，加大对市政府民生考核的力度，而对区县考核则基本上侧重于民生问题的解决和建设，并从这一原则出发调整政府考核指标体系，重点是要逐步消除对GDP的考核，把对就业、民生的考核力度放在税收考核之前。在目前税收、GDP考核体制下，地方政府，也包括上海市，不愿意服务业的分支机构入驻，原因在于分支机构的税收是在总部统计。而我们知道，服务业的做大做强是通过大量的分支机构来完成的，如果不能实现多点布局，服务业就很难实现规模化和专业化的统一。

其三，深化国有企业和事业单位的改革，不与市场争利。如果政府和国有企业以及事业单位不能真正脱离，则政府总会在行业的管理者和行业利益的代言人之间发生角色错位，这样做的结果必然是市场竞争环境遭到破坏和扭曲，政府可能会以监管的名义行部门利益之私，甚至会直接出台相应的规章阻止其他主体进入其利益相关领域，即使是在上级政府或法律明确该领域可以自由进入之时，政府部门仍然会设置许多隐性规则来提高其他主体的进入成本或运营成本（也就是俗称的“玻璃门”），以达到行业/部门垄断的目的。

三是实现向“服务政府”的转型。政府要树立“全心全意为纳税人服务”的市场经济基本理念，从“管市场”转向“服务市场”、“服务企业”。目前许多服务业在推进过程中都会遇到“多头管理”和“无人管理”并存的问题，即政府的“缺位”与“越位”并存，严重影响到企业经营业务的正常开展。比如在信息服务业领域，由于信息服务业涉及和覆盖的领域较广，目前有多个政府部门都在其相应的职能范围内出台了有关举措并实施监管，但从总体上看还缺乏工作合力，甚至在有些领域出现了“多龙治水”的局面。如在动漫、网络游戏、数字电视等领域，存在着文化、广电、新闻出版、信息等部门多头管理的问题，而且很多部门关注的重点是如何加强监管，而不是促进产业的发展。再比如在专业服务领域，目前对专业服务机构的管理基本上按政府主管部门的职责分设条线，各自进行资格认定和考试发证、发布管理规定，把统一的中介业务分成许多与政府部门管辖范围相对应的专业。例如，评估行业就分成财政部门的资产评估、国资部门的资产评估、房产部门的房地产评估、土地部门的土地估价、物价部门的涉案物品价格评估、二手车估价等。这种做法显然同国际惯例不符，容易导致政出多门，产生管理的重叠和空缺，甚至相互矛盾。可以说，如果政府仍然是“管字当头”，不能放下身段，切实为企业和市场提供服务，则现代服务业就不能真正实现可持续的健康发展。

首先，政府在尽可能减少经济领域里的审批权、管制权的同时，也要对依法需要保留的审批项目全部实行公开承诺制度，明确向社会公众公告，同时也要明确行政审批的流程和注意事项，增加透明度。

其次，强化政府的社会管理和公共服务职能，按照“服务政府”的要求将政府的职能向社会事业、公益事业、公共基础设施建设、生态和环境保护方面去“配置”。与此同时，弱化政府的经济管理职能，加强中间组织包括协会、商会以及其他社会组织的协调、管理和联通功能，使其成为政府转移部分职能的主要载体，并切实发挥应有的作用。服务业的特性及其发展规律表明，社会组织的存在对于服务业的发展是非常重要的。

第三，加强服务业的经济统计工作，加强对环境评估、投诉受理、征信采集的工作，并做好这些信息的及时披露工作。制定统一各类服务业的技术标准和产业政策，加强各部门之间的衔接配合与协调，其中最重要的是要实现信息共享机制，提高政府的服务效率。上海在很多方面，比如信息服务业的发展、科技创新的支持、口岸通关、招商引资等都会涉及服务业标准统一和信息共享等问题。其应该有一个制度性安排予以统一解决。

第四，建立动态的政府管理体制。政府的管理体制应该随着市场的变化做出相应的调整，即政府要适应市场和企业的实际需求，而不是由企业来适应政府的管理权限。比如目前上海的保税区内聚集了大量跨国公司的地区总部，这些地区总部往往采取全球统一采购、配送、分销的生产经营方式，但目前的政策和管理模式不能完全适应国际先进生产经营方式的要求，如不能对保税物流延展部分有效监管、不允许开展原产于境外货物的维修业务等影响了区内企业的业务经营。

第五，加强对共性技术、公共服务中心的完善工作和支持力度。这也是企业反映较为普遍的问题，可考虑成立一个专门机构进行全市统一运作，集聚全市已经形成的零散的平台和公共服务中心，加强资金支持，提高其服务能力和服务的公平性、公开性和普及性。

上述三大转型是现代服务业发展根本的制度基础和保障，也是现代服务业发展所必需的基本环境。除此以外，上海还要形成以下五个方面的突破：

一是区域突破。建立利益共享机制，构建长三角服务业大市场，实现区域内的共赢发展。上海要主动撤除影响产业合作与资源流动的各种行政性壁垒，重点推动长三角区域内的产业链配套合作，鼓励异地企业的联合重组，通过产权纽带建立起利益共享机制。比如，上港集团在长沙、武汉、江阴、南通、温州等地参股投资集装箱码头，发展态势良好。通过相互参股的方式，企业留在当地，地方政府依然能够得到税收，企业也能够获取分红，上海有优势的企业和产业也能够更顺利地“走出去”，实现服务业发展的区域突破，是一种多赢的举措。

二是所有制突破。主要是加快国资国企改革，切实落实对民营企业的“平等待遇、开放领域”。切实落实“非公有制经济38条”的精神，提高管制政策的透明度，进一步细化产业投资目录，具体到进入不同的行业有哪些要求，监管部门是谁，申请程序怎样，答复的期限是多少，如果遇到政府不作为导致的无故拖延如何进行行政救济或司法救济等，都应该十分明确、及时地进行公开、公示，政府各部门网站在这方面的功能需要进一步加强。同时，也要支持大型的国有服务业企业集团通过上市或多元化改制等方式，降低国有股的比重，转变经营机制。通过考核等杠杆，推动大型国有工业集团更加专注主业，在做强主业的基础上向产业链的前端研发设计和后端服务延伸。加快退出国有中小企业，充分释放土地、信贷等各种有效资源。

三是事业体制改革突破。加快推进经营性事业单位的企业化、市场化，形成服务业发展的新增长点。根据分类整合、经营性和非经营性分开的原则，实现经营性事业单位企业化。具体而言，将医疗卫生资源分为公共医疗卫生服务体系和有偿服务体系，有偿服务体系实现企业化；除从事基础教育以外的教育单位都应逐步实现企业化；将信息服务业资源划分成公共信息服务系统和社会有偿信息服务系统两大块，公共信息服务系统由政府有关部门统一管理，以社会公共产品生产的机制进行运作，而其他信息服务机构则以行业为系统，归并为社会有偿信息服务系统，实行企业化经营；将政府有关部门所属的会展机构和主要靠行业垄断进行经营的国有会展公司和政府剥离，按行业归并为会展集团；等等。

四是主体突破。完善金融财税支持政策，大力促进服务业中小企业发展。国际经验表明，服务业的主体是中小企业。因此，有必要加强对中小型服务企业的支持，尤其是在中小企业反映最多的融资难方面。一方面，财税部门要积极完善研发设计企业进口关税和出口退税方面的政策；另一方面，要拓宽服务业中小企业的融资渠道，成立财政出资的服务业中小企业贷款担保基金，实行市场化运作模式，为服务业中小企业提供广覆盖、分层次的贷款担保。同时，可以考虑通过税收方面的优惠，鼓励风险投资基金等其他社会资本积极参与服务业企业的发展。与此同时，也要积极吸引跨国服务业企业落户上海。可设立一个集中的投资受理机构，明示投资各类产业所需要的材料和程序，实现真正一站式投资服务；扩大跨国公司总部认定范围，对长三角地区外资营运、销售和采购中心等参照有关规定进行地区总部认定；允许并鼓励境外投资者通过并购等方式对上海服务业进行投资。

五是人才突破。就是要改革户籍制度，放宽服务业人才进沪限制。这是企业反映最为普遍的一个问题，也是关乎上海未来发展的一个重大问题。我们认为，上海至少可在以下几方面进行突破：首先是改变当前对年轻人才进沪严格限制的现状，扩大每年应届毕业生进沪指标，评分标准上向现代服务业企业倾斜。其次，进一步完善居住证制度，简化程序，提高居住证办理的便利性，促进人才的柔性流动。第三，全面推进执业资格证书制度，建立服务业职业资格标准体系。引导各级院校和社会培训机构发展各种类型的服务专业培训，专职培养能够适应国际服务业要求、熟练掌握外语的实用型服务人才。第四，针对上海个税较高的现状，可设立专项基金，对急需的高级人才予以补贴，对急需的专业性人才培训给予适当的资金支持，政府与企业建立培训需求调查机制，编制课程目录，鼓励“订单式”人才培养与灵活的“课程模块”；设立培训专项资金，扶持培训机构提高培训质量；对智力密集型服务企业进行培训的费用进行税收成本抵扣。第五，实施与户籍管理脱钩的人才政策。将居住证发放指标重点向智力密集型服务业倾斜，对引进的智力密集型服务业所需要的高端、紧缺人才，在子女就学、社会保障、住房补贴等方面享有户籍居民同等权利。

（上海社会科学院经济研究所　陶纪明）