现代化养老服务业发展的“五大结合”

现代化养老服务业发展的“五大结合”_现代化养老服务业的发展战略、模式与对策研究： 以浙江省为例

在发展养老服务业过程中，必须坚持战略科学布局与项目落地实施相结合的原则，政府要高屋建瓴，在战略布局上首先要把握整个产业的发展方向，科学规划养老服务业的结构、布局与发展步骤，加强对养老服务的制度规范，提高社会公众对养老服务的关注与重视。其次，要提高养老服务业项目实施的有效性，将规划付诸实践，真正益于老年、益于社会。在浙江省养老服务业市场化路径研究上，本研究提出了“五大结合”等观点。

随着老龄化程度的加剧，社会对养老服务的需求日益增加，养老服务业走市场化发展之路是应对多元化、复合化老龄需求的必行之举。在探索养老服务业发展的模式与路径方面，浙江杭州绿康老年康复医院首创的“绿康模式”走在了创新前列：“医养结合模式”，为老人提供医疗、康复、健护一体化服务；“院中院合作模式”，连锁发展打造绿康品牌，得到了各级政府部门和社会各界的广泛认可。时任国家副主席的习近平同志于2008年对该医院进行了考察与调研，高度肯定了医院所做的一系列有益的改革探索。如今，“绿康模式”在全国范围内被积极推广与应用，本书作者对绿康医院进行了实地调研，在深入了解“绿康模式”创新性的同时，深刻思考养老服务业的发展桎梏与矛盾冲突，积极探索“在夕阳老人中发展朝阳产业”的模式与路径，并由此提出了养老服务业发展的“五大结合”。

一、坚持立足现实与适度超前相结合

养老服务业的发展要从实际出发，充分考虑到宏观、中观、微观不同层面的影响因素。既要考虑国家的经济发展水平和社会文化状况，又要考虑老龄市场的发展趋势与特点，还要兼顾老年人的消费特征与需求变化情况。在立足现实的基础上，要适度超前，科学预测养老服务业的发展趋势与特征，做好养老服务业的整体发展规划，尤其在养老需求预测、养老机构设置、养老资源配置、从业人员培训等方面做出前瞻性的规划与安排。此外，要坚持创新原则，在养老服务业的发展进程中坚持养老服务模式创新、养老服务项目创新。通过坚持实际与合理规划相结合，确保养老服务业发展方向的科学性和正确性。

二、政府引导示范与市场资源配置相结合

养老服务业有别于一般产业，它既具备了公共事业的“公共性”，又体现了市场参与的“营利性”。因此，养老服务业的发展壮大要坚持政府引导示范与市场资源配置相结合，要明确各社会主体在养老服务业发展中的角色定位，互助合作、互相监督，以达到“主体复合”的效果。例如，由政府规范市场竞争行为、制定养老服务规范、培育老龄专业人才；由民营企业参与市场竞争、提供产品与服务、探索市场化模式；由社会组织作为第三方发挥监督、评价职能，协调政企关系，引导社会舆论方向。在纵向方面，要求各主体提供“专业化＋综合化＋一体化”服务，即提供专业的医疗保健服务，提高服务人员的综合素质，让老人享受到系统、便利、一条龙式的服务，注重产业化发展，关注上下游产品开发，以达到“功能复合”的效果。

三、公共服务均等化与高端服务差别化相结合

养老服务业的持续发展离不开对养老需求的科学分析。在保障老年人“老有所养、老有所医”基本需求的前提下，重点做好“老有所乐、老有所学”等高端需求的开发，坚持公平性与效率性相结合，有层次、有针对地满足不同老人的养老需求。政府、企业、社会力量要互动配合，在公办民营模式下，对民营企业参与采用招标形式，以提高养老服务业的市场化程度，在市场竞争中甄选出一批能提供高品质服务、低成本运作的企业。同时，在民营企业经营绩效评价中引入第三方评价机制，促进管办分开，提高评价的客观、公正性，以利于养老服务业和民营企业的有序竞争、健康发展。

四、结构全面优化与重点领域推进相结合

养老服务市场可细分为老年疗养市场、老年公寓市场、老年服务市场、老年娱乐文化市场、老年旅游市场等，为老年人提供全方位、全过程的产品与服务，以应对养老需求多元化、复合化趋势提出的要求。为此，浙江省养老服务业的发展首先要在结构上得到优化、全面化，使得复合需求能得到相应的复合供给。此外，要坚持重点领域推进原则，根据区域发展现状与老年人特点，优先满足老人的首要、切实需求，在经济相对落后地区保障老年人的住宿、医疗、康复需求，使老年人真正“老有所医，老有所依”；在经济发达地区，适度发展高端养老服务，鼓励民营企业积极参与，为老人提供益于身心的休闲娱乐项目，也为民营企业发展找到养老服务业的市场赢利点。

五、战略科学布局与项目落地实施相结合

养老服务业的发展需要政府高屋建瓴，在战略布局上首先把握整个产业的发展方向，科学规划养老服务业的结构、布局与发展步骤，加大对养老服务的制度规范，提高社会公众对养老服务的关注与重视。同时，要提高养老服务业项目实施的有效性，将规划付诸实践，真正益于老年、益于社会。特别是要做好养老服务业专业队伍的建设工作，要变革社会对老年护理工作和护理人员的态度，尊重护理人员，肯定其社会价值。强烈呼吁社会关注老人、关注护理人员、关注护理工作，让护理人员首先得到人格和社会地位的尊重，其次得到专业化的培训与教育。

养老服务业的发展需要政府、企业、社会及家庭的共同承担和推动。在全国大力发展养老服务业的背景下，浙江省作为中国的经济强省，人民生活水平普遍较高，养老服务业发展也相对较快，应从自身情况出发，具体问题具体分析，制定适合自身养老服务业发展的对策。本研究从“五个走向”出发，提出了推动浙江省发展养老服务业的对策建议，以期不断完善浙江省养老服务体系。

一、从政府主导走向市场主导

长期以来，我国养老服务业的发展主要是在政府的主导下进行，政府主导的发展模式有其存在的合理性和一定的优势，同时也存在不少弊端，主要表现在以下几个方面。第一，政府主导，政府既做裁判员又做运动员，妨碍了公平竞争市场环境的形成。政府在养老服务业发展中集决策、执行、监督三权于一身，自己制定规矩，自己来执行，这无疑不利于养老服务业的发展和市场竞争机制的形成。第二，政府主导不利于加快推进养老服务业改革。在我国市场经济体制逐步建立趋于完善的大背景下，政府主导在养老服务业发展过程中的负面效应十分明显：由于存在政府垄断，难以引入竞争机制，一些服务质量低下、本应被淘汰的老年服务机构不仅没有被淘汰，还因获得政府补贴而扩张，而一些具有良好服务意识和充足资金的民营企业却无法进入养老服务领域，导致养老服务业发展停滞不前。第三，政府主导意味着政府直接掌握大量的经济资源和一定的干预微观经济活动的权力，容易滋生集团性、体制性的腐败问题，这无疑造成了养老服务业发展的恶性循环。

鉴于政府主导模式在养老服务业发展中存在的众多弊端，研究组认为，浙江省养老服务业的发展应该从政府主导走向市场主导。按照政府引导、市场主导的思路，制订扶持养老服务业发展的具体措施。

（一）政府鼓励企业和其他社会组织参与到养老服务业的发展中来，引入竞争机制

通过不断创新服务内涵、服务手段和服务方式，提高养老服务企业的市场竞争力。支持有条件的企业通过兼并、联合、重组等方式，实现规模化、品牌化、网络化经营，发展一批拥有知名品牌、具有较强抗市场风险能力的大型养老服务企业或企业集团。

（二）从优化资源、提高管理效率和促进社会公平的角度，政府应尽快转变观念和职能，逐步由“家长式”管理转变为“服务型”管理

根据特殊老人群体的数量，逐渐缩小和控制福利性养老机构规模，必要时可以增强政府向私人机构购买服务的力度。与此同时，鼓励、倡导和大力发展民办养老机构，促进机构养老服务业朝着产业化方向发展，这样既防止福利性养老机构的权力异化、国有养老资源浪费以及资源分配不公，又有利于养老服务业的产业化快速发展。其中政府通过履行各项职能，实现由养老服务市场的“主要承担人”向养老服务市场的“拉动人”转变，突出养老服务供给者的作用，促进养老服务业的健康有序发展。

（三）要制定养老服务业发展相关条例和法规，提高规模积聚度，扩大辐射影响力

要把握养老服务业发展方向，对养老服务业进行宏观调控和分类指导，确保各类老年人群能够获得相应的养老服务。对养老服务业发展进行总体规划，通过规定机构设置条件和标准，限定入住对象的条件，制定养老服务的内容、标准及相应价格标准等基本规范，对养老服务业进行规范管理和监督，确保养老服务质量的提高。

（四）政府应创新融资模式，鼓励社会力量共同参与养老事业

养老机构的管理应进一步对社会开放，改变政府垄断的局面，鼓励所有企事业单位、社会团体、个人等社会力量参与养老事业。重点培育民间慈善组织，通过其向社会募集资金，兴办养老院，创新慈善事业组织制度，允许慈善基金和养老院以个人名字命名，由捐款人确定资金使用方向，以此来激发捐款人的捐款积极性。最终打造出资金多元化、经营规范化、服务人性化的养老服务体系。

二、从城市主导走向城乡区域统筹

城市是人口集中的区域，基础设施完善，资源条件较好，有较完善的社会保障体系，老年人生活水平较高，机构组织健全，政府拥有较多的财政资源，政策法规更有执行力，这些都决定了城市养老服务体系的相对全面性、完善性和先进性。在我国城市化的背景下，养老服务体系的构建以城市为主导有其存在的合理性，然而，随着我国城乡二元经济结构的改变，农村养老问题的矛盾逐渐显现出来。浙江省作为我国较发达的地区之一，城乡养老矛盾也较为突出。一方面，随着老龄化问题的出现，浙江省城市养老的高费用和养老院资源的缺乏加重了城市居民的养老负担；另一方面，“空心村”的出现也给农村养老问题带来了严峻的挑战，即随着浙江省城市化的发展，农村里的青壮年涌入城市打工，而留在农村的多数是妇女和老人，农村常住人口犹如大树之空心，农村养老问题也凸显出来。因此，打造城乡统筹的养老服务体系就显得十分必要。

浙江省打造养老服务体系的核心就是向老年人提供各种服务，使老年人能够“老有所依”。它既包括城市养老服务体系，也包括农村养老服务体系。城市养老服务体系和农村养老服务体系二者之间不是隔绝的，而是在一定程度上融通的。两者之间的融通主要表现在两个方面：一是经济发达地区的农村可以参照城市的养老服务体系，而经济落后的市县养老服务体系可以适当简化，发展与自身条件相适应的养老服务体系；二是农村的老年人可以到城市享受城市养老服务，城市的老年人也可以到农村去享受农村养老服务。为此，应从以下几个方面入手：

（一）统筹城乡养老服务体系

相对于城市，农村人口比较分散、基础设施薄弱、社会保障较差、大部分老年人生活水平较低、政府财政也非常少等特点决定了农村不可能拥有一个高层次的复杂的养老服务体系。相反，简单的、实际的、符合农村特点的养老服务体系才是农村养老服务中最需要的。经济发达的农村在设计养老服务体系时可以更多地参考城市的养老服务体系，而经济富裕的老年人也可以到城市进行养老。

养老服务业的发展需要政府经费的启动。以杭州市民政局社会福利处的计划为例，在2008年新增各类养老机构5家，增加床位400张以上，以同样的经费选在周边农村更好的环境可以放大10倍的成效。但是，异地使用这些经费受体制限制而变得异常困难。因此，急需建立统筹城乡养老服务的体制，以提高“城乡老年服务业水平”为根本出发点，按照“以城带乡、以工促农，城乡一体、统筹发展”的总体要求，着力推进统筹城乡养老服务业发展战略。先行先试、主动探索，不断完善养老服务业城乡公共资源均衡配置、各类生产要素自由流动的体制机制，加速城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务和社会保障、社会管理一体化。

政府部门可以将城市养老服务体系与农村服务业相结合，在城乡结合部或城市郊区建立规模化、设施完备的养老机构。这样既能降低成本以满足城市居民的养老需求，也可以有效带动乡村经济发展，从而促进浙江省城乡一体化发展，实现城乡二元经济结构向现代经济结构的转换。农村养老服务体系中，由家庭、敬老院、村老年服务站、镇老年服务中心、村卫生服务站、社会相关机构分支等机构组织为老年人提供各种养老服务。家庭服务在农村养老服务体系中占有非常重要的地位，对于大部分的农村老年人来说，家庭服务是最主要的部分。同时，在村一级行政单位设置村卫生服务站和村老年服务站，在镇一级行政单位设置镇老年服务中心和敬老院，镇老年服务中心在养老方面对村卫生服务站和村老年服务站进行领导。村卫生服务站同时受乡镇卫生办公室领导，镇老年服务中心和敬老院受乡镇民政办公室领导。

（二）建立城乡结合养老服务业发展的试点机构

在实地考察中，我们发现，浙江农村由民主选举产生的新农村领导班子，具有经济头脑灵活、管理经验丰富的特点，他们在积极推进新农村建设的同时，也在思考如何振兴农村经济，而发展农村服务业正是振兴农村经济的途径之一。浙江老龄服务业市场广大，蕴含无限商机，利用农村“空心村”的房子或者在生活环境优美的农村地区开办养老院或疗养院，发展新型服务产业，既符合国家和浙江省委省政府的政策，也是因地制宜发展村经济的新途径，因此，这种思路的提出立即得到他们的积极响应。

为避免重复建设、一拥而上造成资源的浪费，建议先在浙江省内选取几个城乡差距较小的县市进行城乡统筹养老服务试点机构。在试点示范中，应把握好示范的先进性，无论是养老机构，还是养老服务，试点示范设计时均体现它的先进性；把握好示范的实效性，如果典型设计得“高、大、全”，在实践中很难有推广价值，从而形成“听听生动、看看激动、实际难动”的局面。通过示范辐射效应，总结经验后再逐步在全省推广。

（三）促进各地区间养老服务业的协调发展

由于受到历史条件、经济水平以及人员素质等主客观因素的影响，浙江省各地区之间存在经济、文化水平发展不协调现象，各地区之间贫富差距随之不断扩大。因此，除了进行养老服务业的城乡统筹建设外，浙江省还应注意发达地区和欠发达地区养老服务的跨地域联动合作，以杭州、宁波、温州等发达地区带动金华、衢州、丽水等不发达地区，实现浙江省养老服务业的和谐发展。具体操作应该是双管齐下：政府一面要对养老服务业发展比较慢的地区给予强力的支持；另一面还要引导养老服务业生产要素跨区域合理流动，促进各地区间养老服务业协调发展。

从目前来看，发达地区的养老服务业已经达到了较高水平，而落后地区的养老服务业发展还处于非常困难的境地，这就需要当地政府以及民间资本提供一些财力的支持，以期实现基本公共服务的均等化。另外，浙江的发达地区应该从全局角度出发，把先进的养老服务业建设经验传递给欠发达地区，辅以人力物力支持，以期达到地区间养老服务业的协调发展。

三、从硬件主导走向软硬配套

当前的国有、集体养老机构由于竞争压力小，对老年人服务水平不高，服务内容主要停留在硬件支持上，而忽视了像服务质量等一些软件上的配备，由此带来了一系列阻碍老年服务业发展的问题。第一，老年服务专职人员队伍建设不足，机构服务人员素质普遍较低；第二，老年服务管理水平低；第三，提供的服务产品少。然而，随着老年人需求的改变，硬件方面的给予已远远满足不了他们，他们更多需要的是个性化的服务与硬件的配合。因此，有必要从硬件主导走向软硬配套。

（一）壮大老年服务专职人员队伍，提高服务人员专业素质

首先是引进社会工作者队伍，设置社工岗位。协调劳动保障、财政等部门，为养老服务设置公益性社工岗位，让社工参与到为老服务中来。在这方面，深圳的经验值得我们借鉴。深圳目前开发了5000个社工岗位，1300个编制内社工，3700个编制外社工，政府以每个岗位6．6万元／年向社会组织购买。这样以钱养事，不养人，既降低了管理和监督成本，又提高了养老服务队伍的专业化水平。

其次是推广养老护理员职业资格考试，充分借助民政职业技能培训中心平台，搞好初级资格培训，力争全部持证上岗。在此基础上，逐步开展中级、高级和技师等资格培训，不断提高养老服务专业化水平。

最后是壮大志愿者队伍。倡导社会各界志愿者与养老服务机构开展结对活动，建立起专业人员与志愿者相结合的社会福利服务群体。鼓励老年人加入到志愿者队伍中来，老年志愿者通过自助和助人，不仅可把快乐和欢笑带给社区，把真情和暖意带给其他老年人，而且还可用自己的实际行动证明老年人不是社会的包袱，而是社会的财富，从而可提高老年人的自信，帮助他们实现自我价值。

（二）提高老年服务管理水平，创建浙江养老服务品牌

过去形式化的养老服务机构管理模式遭到了人们的质疑，这种生硬的管理模式已无法满足当前老年人的需求，尤其是对精神追求比较高的老年人，这与和谐社会建设也显得格格不入。因此，要在组织管理、人才管理和机制管理上做工作，提高老年服务管理水平。首先，建立养老机构协会，落实上级对养老机构的扶持政策，充分发挥统筹协调的作用。其次，培养具有医疗、护理、社工专业背景的专业技术人员，从事养老服务的各类岗位，造就一支高素质的管理队伍。最后，建立完善的规范和监督预警机制，建立对养老机构的资质评估，提高对养老机构的监管力度。

发展规模化、品牌化的养老服务，已成为国际养老服务发展趋势。例如，法国政府为了方便老人生活，专为老人设计替代敬老院的村庄，村内设有商店、医院、活动中心等设施，让老人们生活丰富、精神充实。美国的太阳城中心也是世界闻名的老年人专业社区，它接纳55岁以上的中老年人，是标准的老年人乐园。那里不仅有独立的邮局、超市、医疗机构、银行、教堂，还有各种室内外游泳池、网球场、高尔夫球场、保龄球场、健身娱乐中心等。浙江的养老服务也应向这个方向迈出步子，在总结经验的基础上，继续推进特色养老服务机构建设，增加服务项目，建立服务质量评估体系，创建有浙江特色的养老服务品牌，为全国乃至世界的养老服务提供经验。

（三）提供更多的硬件支持，整合养老服务业资源

政府应对浙江省内相关城镇的现有空置房产设施资源进行改造和利用。不论是建立居家养老服务中心，还是建立社会养老服务机构，场地、住房及必要的设施，是必备的前提条件，如果都要靠大量新建设施和场地，成本是非常巨大的。在经济体制和社会转型过程中，许多企事业单位在改制和重组中空置一些房屋和设施，也有部分社区和企业原来办的小学、幼儿园等因上学人员减少，而有一定数量的空置房屋和建筑，这些都是可利用资源，通过改造，可以举办养老服务中心和养老服务机构。这样，一方面是对这些闲置资源充分利用，另一方面解决了养老服务房屋设施紧缺的问题。

政府应出台相关的政策，鼓励企业和社会事业单位对闲置房屋进行改造，促进社会养老服务业的进一步发展。针对养老机构床位闲置较多的情况，建议政府对其进行梳理和整顿。经营状况较好的国办类机构可以在保证特殊群体人人有房住的前提下，合理、科学定价，将剩余床位向社会开放，增加床位利用率；经营状况较差的国办类机构可以向社会招标，由民间经营，政府从经营中退出。至于必须由政府承担的养老对象，政府可以通过购买服务的方式安排他们入住民营机构。通过以上软硬配套措施的实施，可以进一步推动浙江省养老服务业的发展。

四、从单一功能走向复合功能

现代老年的服务需求已大大进步，仅仅是“老有所养、老有所乐”已经很不够，“老有所学、老有所为”更需要得到重视。因此养老服务机构挖掘老年人需求的出发点应从单一的“老有所养”转向复合的“老有所养、老有所乐、老有所学、老有所为”上来，这样不仅能满足老年人的物质需求，还能丰富老年人的精神生活，让他们感到生活有希望、很精彩。要实现养老服务机构从单一功能走向复合功能，需要从以下几个方面作出努力。

（一）加大对养老服务业的财政投资，开发新型养老服务产品

养老服务机构的基本功能要能满足老年人多层次的需求。一是物质生活方面的需求，如衣食住行用；二是精神文化方面的需求，如文化娱乐、保健、医疗卫生等；三是情感和心理慰藉方面的需求，如心灵沟通；四是参与社会，发挥余热，实现自身价值的需求。这就要求养老服务机构不仅要有活动场所、活动设施，还要有专业化的服务人员以及丰富多彩的活动项目。

丰富养老服务业的服务方式需要雄厚的资金作为后盾，各级政府要从履行社会管理和公共服务的职能出发，把老年社会福利事业作为社会保障体系建设的重点，加大养老服务业的财政投资，鼓励养老机构开发新的养老服务产品，丰富养老服务产品的种类，提高养老服务水平，使养老服务机构产品从只局限于生活照料服务扩展到集生活照料、护理、精神慰藉、娱乐为一体的服务，从而大大满足老年人对物质生活和精神生活的需求。

（二）加强机构间合作，促进养老服务要素自由流动

由于信息的不对称，一方面，存在单一养老机构资源的有限性，无法满足老年人多样化需求；另一方面也可能存在养老机构资源闲置，无法获得足够的老年顾客。若能加强养老机构之间的合作，则能很好地解决这个问题。通过养老服务机构之间的合作，养老服务要素能够自由流动，从而发挥不同养老机构的优势，给老年顾客提供多样化的选择，这样不仅能满足老年人多样化的需求，同时也能最大限度地利用养老机构资源。

养老服务机构建设，应在科学预测老龄人口增长的基础上科学规划，整合现有养老资源，与现有的社区服务中心、邻里服务中心、社区卫生资源衔接起来，充分挖掘资源，物尽其用，使现有的资源发挥最大效用。

五、从粗放管理走向现代管理

随着浙江省人民生活水平的不断提高，老年人口数量的不断增加，各式各样的养老服务机构发展很快，整体规模逐年加大，随之而来的管理难度也相应增加，加强养老服务机构的现代化管理来提高其管理水平和管理效率显得很有必要。

（一）明确机构的性质和权属，确定管理主体

养老服务机构权利主体的特殊性及其产权关系的复杂性，决定了产权问题将是养老机构管理体制改革中的重要问题。对于民营养老机构的权属问题，要明确其究竟是属于民办还是国办，明确其投资主体和管理主体，解决投资者与政府之间在利益分配、享受政策优惠等方面的争议。此外，明确养老机构的性质和权属，还能避免经营管理过程中的多头领导和交叉管理、权责归属不明确等问题，是保障养老机构健康、持续发展的前提。

（二）引入现代管理机制，完善绩效管理

首先，在养老服务机构的发展过程中，应逐步引入现代化企业管理机制，按照管理职能及服务功能合理规划，实行院长负责制领导下的“三层四级”负责制（决策层、管理层、操作层和院长级、部门级、科室级、员工级），形成阶梯形的领导与被领导体系。各部门分工明确，同时又相互协调沟通。

其次，完善养老服务机构的绩效管理。在体制上实行经济技术管理责任制承包；在岗位设置上坚持因需设岗，一岗多职；在岗位责任上推行百分考核制；在工资分配中实行现行工资制度与岗位工资或效益奖金相结合并与岗位考核挂钩的合理激励机制；在人员使用管理上全部实行聘用合同制，从而较好地实现责、权、利分工明确，管理体系规范科学，定编、定岗、定责、定标准、定流程、定考核细则，修改管理制度与规范（包括院内质量管理“三级查房”制度、“每月考评”制度、年终考核制度），同时实行民主管理，推进政务公开，建立行之有效且较为完善的养老服务机构绩效评估体系。

（三）集合各方力量，完善监督机制

首先，养老服务机构可以向政府民政部门申请相关资金的支持，争取更多的政策支持。充分利用各种传媒和现代化的宣传手段大力宣传养老福利社会化，向社会开放，广泛筹集由社会各界热心于慈善事业的人士、法人及其他社会组织志愿参加组成社会福利基金会，谋求一些相关慈善机构的支持和帮助。同时充分利用社会志愿者资源，努力造就相对稳定的专、兼职义工服务队伍。

其次，完善养老服务的支持网络。借鉴国外经验，挖掘和利用社区的资源。现代社会很大的一个优点就是资源共享，要实现资源共享，政府可以明文规定社区内的各个机关、团体、学校、医院等和社区实行共建，资源共享。社区工作者也可以动员社区内的单位实行资源对外开放，达到资源共享。

第三，进一步完善资金监督机制。福利机构收到的公益性捐赠财产，其利益归属上的复杂性、所涉利益主体的多样性、捐赠目的的公益性，都决定了其监管的必要性，也决定了对其监管的必须是政府监督和社会监督并重的双督模式。

一、营造人性化的服务氛围，实施有效激励措施

营造人性化的服务氛围对医护人员和老人都非常重要。对老人而言，由于缺乏亲人的长期照护，其孤独心理特别明显，除了依赖养老机构的硬件设施外，机构的软件服务更能贴近老人，因此特别需要为老年人提供人性化的关怀和服务。这些关怀和服务的提供者主要是医护人员，特别是与老人长时间接触的护工，医护人员真诚、正面的情感表现能让老人感到温暖。

事实上，当前民营养老机构中医护人员的工作满意度并不高，长期照护老人身心压力都非常大，为此也特别需要人性化的关怀和服务，尤其是来自养老机构的物质和精神肯定。对医生而言，机构要做好员工参与、绩效奖励和有效沟通方面的工作，让医生能更好地共享服务信息、自由地发表服务建议、自主地开展工作计划，并且为医生改善工作环境和条件，提升薪酬水平和绩效奖励，尤其是要营造更为自由和顺畅的沟通环境，使医生能深入地了解老人需求、愉悦地与其他医护人员交流服务心得。对护工而言，机构要做好服务培训、绩效奖励和有效沟通方面的工作，让护工能掌握更为全面、系统、高水平的服务知识和技能；搭建开放的沟通平台，让护工能倾听老人的需求，同时纾解自己的内心压力；尤其是要保障护工的薪酬水平、改善其工作环境。总之，民营养老机构需要紧紧抓住医护人员的有效激励点，提升其满意度。

例如：绿康爱心护理医院始终贯彻“以人为本”的服务理念，倡导设立“5·29护理员节”。其目的在于尊重护理员，使护理员的工作取得全社会的理解和支持，调动护理员工作的积极性和主动性，对老年人、残疾人和病人生活品质的提高具有重要意义。“护理员节”期间，绿康还向社会发出倡议，倡导全社会形成“尊重护理员、理解护理员、爱护护理员、关心护理员”的社会新风尚；同时要求护理员要自尊、自强，努力学习文化、护理知识和技能，加强职业道德修养，为进一步提高护理服务质量打下坚实的基础。

二、加强医护人员情绪管理，提升人员服务素质

医护人员的情感劳动表现会直接影响老人感知的服务质量。因此，养老机构管理者应该在各个环节针对医护人员的情绪进行情绪劳动管理。情绪管理的目的是改善员工在工作过程中的情绪表现、控制和调节能力。民营养老机构管理者需要正确认识到情感劳动管理的本质和特征，并在人力资源管理的各个环节做好工作：在招聘过程中应该挖掘适合情绪劳动的医护人员；在工作分析过程中应该明确员工情绪劳动职责，以及确定完成各项任务需要的知识、技能水平；在培训开发过程中列入情绪劳动的培训内容，引导医护人员树立正确的工作态度，根据岗位的要求，对医护人员进行必要的情绪劳动知识及技能的培训，例如如何与老人进行交流和沟通，帮助医护人员“适应压力”，制定一些策略鼓励员工进行情绪的调节；在绩效管理中制定情绪劳动目标，这将有利于医护人员的长远发展。

此外，当医护人员在工作中出现不恰当行为时，养老机构管理者要善于了解这种行为背后的需求，有针对性地调整员工的情绪劳动行为，使之变成一种可控的、利于养老机构长期发展的因素。同时，机构要努力塑造优秀的企业文化，建立人性化、良好的工作氛围；建立健全有效的管理机制（如沟通机制、工作激励机制等），使医护人员在轻松、公平的环境下快乐工作。此外，针对养老照护人员素质低、服务质量差的问题，机构要加强舆论宣传、消除职业偏见，形成尊重老年人服务工作者的劳动氛围；规范家政服务、养老机构的经营管理；推行按岗取酬的分配制度；加强从业人员职业道德与诚信教育、建立从业人员诚信档案等。

三、加强医护团队建设，提升机构护工社会地位

实地访谈过程中，绿康管理人员指出，目前民营养老机构人员流动率高、人才瓶颈过大的关键在于养老服务事业的工作人员社会地位未得到承认、价值未得到肯定。这些工作人员尤其是护工的社会地位不高，他们的辛勤工作很多时候得不到尊重和认可，因此使得从业人员在心理上感受到不公平。但是，随着老龄化的加剧，越来越多的老年人需要获得专职医护人员的照顾和护理，护理队伍的薄弱在很大程度上制约了养老机构的发展。同时，目前护理人员总体上缺乏专业的培训与教育，服务水平和技能有待提高。为此，需要强烈呼吁社会成员关注老年人、关注老年护理人员、关注老年护理工作，让这些护理人员首先得到人格和社会地位上的尊重，其次得到专业化的培训与教育。此外，需要将护理员的概念广义化、扩大化，从专业分工角度，将护工分类为养老护理员、残病护理员及医疗护理员，设置专门的职业资格认证考试，提高护理工作的含金量。

从访谈研究组了解到，浙江省养老服务产业的从业人员主要包括以下几类：全职专业护工、事业在编人员、下岗工人、外来务工者和志愿者。全职专业护工和事业在编人员是通过有关部门考核和统一招聘的，基本有较高的学历水平，素质也相对较高，但是这部分人员仅占全部服务人员非常小的比例。目前杭州最高级别的养老护理人员仅有3位，杭州市社会福利中心拥有杭州市为数不多的“高手”中的两位，这两位护理人员目前的工作主要以管理、培训为主，为其他护理人员提供专业上的帮助。浙江省区县市以下养老院的护理人员基本上都是外来务工人员和下岗的“4050”人员，他们基本没有接受过照护或者是医学方面相关的培训，素质相对较低。由于工资较低，工作强度却很大，护工管理机制杂乱无章，养老机构对人才尤其是高质量人才的吸引力非常小。民营养老机构要可持续化发展，需要做好“三大团队”建设，即研究开发团队、管理团队、技术支撑团队，这三个团队的建设对其他民营性质的养老服务企业而言是同样重要的。尤其在老年医院人才极度匮乏的现状下，加强医护人员的护理学、心理学、社会学、精神学等知识教育显得尤为重要。

需要壮大老年服务专职人员队伍，提高服务人员专业素质。首先是引进社会工作者队伍，设置社工岗位。协调劳动保障、财政等部门，为养老服务设置公益性社工岗位，让社工参与到养老服务中来。其次是推广养老护理员职业资格考试，充分借助民政职业技能培训中心平台，搞好初级资格培训，力争全部持证上岗。在此基础上，逐步开展中级、高级和技师等培训，不断提高养老服务专业化水平。最后是壮大志愿者队伍。倡导社会各界志愿者与养老服务机构开展结对活动，建立起专业人员与志愿者相结合的社会福利服务群体。鼓励老年人加入到志愿者队伍中来，老年志愿者的服务对象都为同辈群体，更能展开深入、广泛的交流，同时老年人过去通常被定义为“弱者”，通过志愿者活动让老年人实现“自助而助人”，不仅可以增加他们的活动量，减缓衰老，也有利于他们摆脱失衡和空虚心理，实现自我价值。

四、争取政府政策支持，赢得土地、税收优惠项

杭州市民营养老机构整体服务质量处于中等水平，很大程度上源于过高的机构运营成本。获取土地难、优惠政策落实难，导致民营养老机构获利空间小、生存难度大，无法专注于服务水平的提升。因此，政府与社会应该多关注民营养老机构的生存现状，呼吁政府从土地政策、税收政策方面为民营养老机构“降压”，推动机构更为关注服务质量的提升。

（一）呼吁政府明晰土地优惠政策

在民营养老机构土地政策方面，政府应当采取土地获取管理、土地变更管理、土地使用管理等多个方面的全过程管理。

首先，政府应通过相关政策对民营机构的土地获取进行扶持和控制并举。政府应对民营养老机构放宽用地限制，尤其是非营利性质的民营养老机构，对符合相关标准的养老机构批准后实施和政府办社会福利机构一样的划拨供地方案，出让地也适当地减免土地出让金、土地使用税等；根据营利性养老机构和非营利性养老机构的性质差别，以及养老机构普通、中档、高档的档次区别，有针对性、分层次、分级别地为民营养老机构提供差别化的优惠政策，采取划拨、招标、拍卖、挂牌出让等多种方式相结合的供应土地模式，例如针对基本保障性养老服务机构建设项目用地，供给价格可以以土地整理为参照，采取挂牌等范式供地；对大型综合型高档养老机构建设项目用地，主要以挂牌优先供地为优惠措施；对特别重大的养老机构建设项目用地，可以采取“政府和社会共议”的方式重新考虑供地价格问题。除了对民营养老机构予以政策优惠扶持之外，为了便于后续进行民营养老机构运作的质量监管，必须有效管控养老服务机构的民间资本，要管在起步阶段，对民营养老机构的土地优惠享受条件做出合理化和精确化的规定。

其次，在民营养老机构土地使用过程中，也要制定相关的政策予以引导、监管、扶持和惩处。对民营养老机构的土地性质变更，如从工业用地、商业用地转到养老用地的过程要符合相关标准。非营利性养老服务机构用地未经依法批准，用地单位不得擅自改变土地用途、出租及转让。民营养老机构通过各种渠道获取土地后要着实建造养老机构，为老年人提供服务和便利。违规如2年未开工者，给一定警告，不行为者适当处以罚款惩处，多次提醒后不行为者将按照具体情况做收回土地处理。近年来，养老地产被市场广泛看好，各路国内外的房地产开发商将投资目标对准了养老房产，其中不乏有些开发商以养老机构为幌子，借养老机构土地优惠政策谋取利益，对这部分民间资本要严格控制、依法处置。

（二）呼吁政府明晰税费优惠政策

除了土地供应不足之外，税费减免政策的不明晰、力度不够、难以落实等问题，同样掣肘民营养老机构的可持续发展。土地政策主要是在民间资本进入养老机构产业时对民间资本激励和控制，而税收政策则是在民营养老机构运作的过程中开展扶持和监管。

营业税和所得税：目前对民营养老机构在企业所得税方面的减免政策要求依旧比较严苛，例如《财政部国家税务总局有关老年服务机构有关税收的通知》中就提到养老院提供育养服务的收入可以免征营业税，只有三类养老服务机构可以免征所得税，并且绝大部分是非营利性的民营养老机构才有资格可以享受相关的所得税减免优惠。在这个方面，政府应予以适度的放开，对营利性的民营养老机构也给予一定力度的所得税减免，尤其是对在初创期和困难期的民营养老机构，通过减免企业所得税帮助他们快速成长和渡过难关。其他税：同样，在其他税收方面的减免措施也不少，例如：各类政府部门、企事业单位、社会团体以及个人等社会力量投资兴办的福利性、非营利性养老服务机构免征自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税、车船使用税等。但是这些优惠税收政策只有福利性和非营利性的养老机构才能享受，这大大降低了民间资本进入养老机构产业的积极性，不利于该产业的市场化、社会化发展，因此，对于营利性质的民营养老机构也应该予以其他税收的优惠，但是在力度上可以适当地减小。

除了要适当放宽税收政策，将营利性的民营养老机构纳入税收优惠主体之外，还可以利用其他途径，例如地方税收对民营养老机构总税收的调解作用，地方税收可以适度地将决定权下放给地方政府，按照各地的实际情况和地方特色，因地制宜地给民营养老机构减免相关的税收。同时为了鼓励民营养老机构的积极性，税收可以采取“先征后返”的鼓励政策，有效保证政府对民营养老机构监控的同时，也是对民间资本进入养老机构市场良好的激励。