浅谈对纳税评估的认识

吕大钟　李玉华

纳税评估是当前强化税源管理的重要内容和手段，是税源管理的中心工作。实施纳税评估，是强化税源管理、提高税收征收率的有效途径，是在纳税人和税务部门之间建立起一种互相尊重、信任、平等、和谐征纳关系的载体。

纳税评估，通过评估分析及税务函告、约谈和实地调查核实等措施，及时发现和解决纳税人计算填写错误、政策理解偏差等非主观故意问题，同时为纳税人提供深层次的税法宣传和针对性服务，帮助纳税人正确履行纳税义务，提高纳税人的税法遵从度。此外，纳税评估结果为信用等级评定提供依据，帮助诚信纳税企业享受更优质快捷的服务，避免对其不必要的行政干扰，同时，将涉嫌主观故意偷逃税等需要立案查处的纳税人移送税务稽查部门查处，维护和谐的经济秩序，促进公平竞争环境的形成。

纳税评估是税务机关运用数据信息比对分析的方法，对纳税人和扣缴义务人申报纳税的真实性、准确性进行分析，通过税务函告、税务约谈和实地调查等方法进行核实，从而作出定性、定量判断，并采取进一步征管措施的管理行为。

纳税评估作为一项国际通行的税收管理制度，是强化税源管理、提高税源监控能力和水平的重要手段，是营造一流税收环境、促进经济发展的重要举措，对于提高对纳税人履行纳税义务情况进行事中监管的能力、堵塞管理漏洞有着极其重要的作用。

税务机关在纳税评估过程中，对经评估分析发现的涉税疑点和问题，通过税务函告、约谈等方式与纳税人沟通，对税法进行宣传解释，及时解决纳税人由于对税收政策理解偏差等原因造成的涉税问题，降低征纳双方税收风险，减少纳税人不必要的损失，为纳税人提供更深层次的服务；另一方面，对有偷逃骗税嫌疑等情形的纳税人及时移送稽查部门进行查处，做到目标准确，针对性强，充分发挥税务稽查震慑作用，同时提高工作效率，降低税收成本。

纳税评估是当前强化税源监控管理的重要内容和手段，是税源管理的日常性、基础性工作和重要方法，是税源管理的中心工作，是介于征收与稽查间的一种新的税收管理手段。在整体征管流程中，纳税评估处在“承前启后”的位置。它是征收的延伸和深化，对其起重要监督作用；是实施稽查的前置和条件，为其提供准确的依据。

纳税评估的主要内容：纳税评估是综合运用各类对比分析方法筛选评估对象；对所筛选出的异常情况进行深入分析并作出定性和定量的判断；对评估分析中发现的问题分别采取税务约谈、调查核实、提请处罚、提出管理建议、移交稽查部门查处等方法进行处理；维护更新税源管理数据，为税收宏观分析和行业税负监控提供基础信息；等等。

纳税评估工作流程：确定纳税评估对象—实施纳税评估分析—进行疑点问题核实—处理评估结果—评估结果信息反馈。

第一，提高税源监管能力，堵塞管理漏洞；第二，深化税法宣传，提高纳税人的依法纳税意识；第三，提高稽查工作的质量，发挥税务稽查整体效能；第四，积极组织收入；第五，税务机关严密内部管理杜绝随意执法和为税不廉行为的发生。

确定纳税评估对象是纳税评估工作的首要环节，一般情况下，采取计算机自动筛选和人工分析筛选相结合的方法确定。计算机自动筛选确定是指根据计算机对各类日常涉税信息的自动比对提示，从达到预警值的信息中确定评估对象。人工分析筛选确定是指依据辖区内税收、税源分析、行业税负监控结果，结合各项评估指标和税收管理员掌握的纳税人实际情况等因素综合确定评估对象。

随着网络信息技术的迅速发展和经济发展方式的多样化、内容的复杂化，一些发达国家开始致力于税收体制和征管方式改革，借助现代管理和现代科学技术不断提高管理效能。其中，新加坡、英国、美国、日本等国家采取“案头审计”或“办公室审计”“评估”“计算机核查”等不同形式实施的纳税评估管理尤为典型。纳税评估已成为一项国际通行的税收管理制度，在税收管理过程中发挥着越来越重要的作用。

纳税评估在国外发达国家的成功运用，推动了我国对纳税评估的探索。随着纳税评估日益受到重视，纳税评估的理念逐步树立，纳税评估逐步走向规范、走向成熟。但是由于我国在经济、文化、法治理念等方面与发达国家客观存在差距，在现阶段，纳税评估还需要理论的指导，在实践中还需要深入探索。

1．有利于加强税源监控能力，提升税收征管水平。税收征管质量的高低，取决于税务机关对各类税源监控能力的强弱，而税源监控手段是否先进、科学、易行，又直接影响到征管的效率。在纳税人数量逐渐增多，工作人员相对不足的情况下，加强纳税评估是提高税务机关税源监控能力必不可少的措施。纳税评估犹如税务机关实施管理的“雷达检测站”，通过设置科学的评估指标体系，借助信息化手段，对监控区域内全体纳税人的纳税情况进行“扫描”，及时发现疑点，向其他管理环节传递排除疑点的意见，使各项管理措施环环相扣，防范偷逃骗抗税行为的发生。

2．有利于提高纳税服务水平，实现税企之间征纳关系更加和谐。纳税评估是税务管理的一项重要举措，纳税评估的开展使税务机关的税收征管更具人性化，更有人情味。首先，纳税评估给了非故意而少缴税款的纳税人一个自我纠正机会，对一般涉税问题免予行政处罚，避免了纳税人由于对税收政策不了解而少缴税款却受严厉行政处罚的可能，把纳税服务的内容具体化。其次，纳税评估约谈等方式让评估对象对疑点进行说明、解释的过程，也是税务机关进行税法宣传辅导的过程。

3．有利于加强征管各环节的联系，提高税收征管的效能。当前，征、管、查各环节强调相互制约的多，强调相互联系的少，相互间的协调不够紧密，造成各环节的脱节，税收管理工作被弱化。纳税评估在征收与稽查环节之间建立起一条联系的“纽带”，有效弥补了二者之间的脱节，对于加强征管查间的横向联系发挥了重要作用，提高了整个税收征管工作的效能。

4．有利于提高纳税遵从度，促进税企双方业务素质的提高。在纳税评估过程中，税务机关通过专门的技术手段分析出评估对象可能存在的申报纳税疑点，并要求评估对象进行解释，纳税人自查的过程是一个被动学习的过程。在约谈中，税务机关与纳税人交换意见，分析存在的非故意性错误产生的原因，宣传政策，解答疑难，是一次再学习过程。另外，纳税评估专业性强，对业务素质要求高，促使税务干部广泛学习税收业务、财务会计、计算机等知识，不断提高自身综合素质。

税收征管新格局的确立，赋予了纳税评估更深的内涵和更广的外延，纳税评估在税收征管中的地位和作用越来越突出，但纳税评估并不能解决纳税申报管理中的所有问题，有其局限性，主要表现：

1．信息的局限。纳税评估受数据信息库内容丰富程度以及经济环境成熟度的制约，如果没有广泛的数据信息来源或评估对象恶意做假提供虚假资料，一定程度上影响评估分析中疑点的发现和判断。

2．方法的局限。纳税评估主要通过评估指标体系的运用分析来实现对评估对象纳税申报情况的评价，若评估指标体系建立不够完整、不合理，维护不及时，不能有效发现纳税申报疑点，以及评估分析、约谈和实地调查较高的专业性要求，可能造成评估过程中错误排除疑点。

3．专业的局限。对一些特殊的专业领域通过比对分析难以有效发现问题，通过纳税评估很难找出所有的纳税申报疑点，纳税评估效果有限。

新加坡是推行纳税评估制度较为规范的国家，纳税评估贯穿于税款征收、日常管理和纳税检查的各环节，是对纳税人进行监控的最有效手段。

1．纳税评估信息来源。税务部门进行纳税评估时主要依托两个电子信息库：一是通过电子信息系统，向社会各界调取纳税人的相关资料，构成评税情报库。如向银行调取存款和基础资料，向证券公司调取股票及股息资料，向内政部调取亲属关系资料，向注册局调取关联公司资料等。这些情报、信息作为采集的重要数据，进入税务部门计算机系统构成评税情报库。二是通过纳税申报采集纳税人收入、支出、扣除等涉税申报信息，这些信息构成申报信息库。

2．纳税评估方法。

（1）核对法。即通过评估情报库和申报信息库的信息进行核对比较，看是否相符，据此对纳税人申报纳税作出正确评估。

（2）财务分析法。即评税师根据已经掌握的各行业财务指标的标准即平均值，经过财务分析后，利用计算机系统找出偏离标准值的纳税人进行评税。

3．纳税评估特点。新加坡纳税评估工作有三个基本特点：

（1）纳税评估分工较细。在税务部门内部建立明确的分工协作机制，税务处理部负责发放评税表，处理各种邮件、文件和管理档案；纳税人服务部对个人当年申报情况进行评税；公司服务部对法人当年申报情况进行评税；纳税人审计部对以往年度评税案件和有异议的评税案件进行复评；税务调查部对重大涉税案件进行调查。如果在评税中发现重大涉税问题，必须转入税务调查部进行调查。

（2）重视纳税人的自查自纠。在评税工作中，如果发现纳税人有违法事实，一般都要先给纳税人一个主动坦白的机会。如果纳税人仍置若罔闻，那么此事将由无知事故定性为主动事故，处理方法也由简单罚款变为追究刑事责任。如果纳税人对评税结果有异议，可先缴税再申诉举证，举证责任在纳税人。如评税机构拒绝修正，纳税人可上诉至税务检讨委员会，如仍维持原评税结果，纳税人可到法院起诉，由法院进行最后裁决。

（3）评税智能化。主要依托计算机系统进行。评税的依据是评税人员通过各种渠道搜集的情报信息以及纳税人申报表中提供的信息。

在美国，税收征管实现了现代化，在纳税人自行申报基础上，税务机关的重点放在税收审计上，税收审计人员约占税务机关人员一半以上。其特点是：

1．税务部门能有效地获取纳税人大量的涉税信息。美国法律规定联邦政府、州政府、社会保障局、银行、海关、电信、新闻、商品期货交易委员会、农业部、国防部、能源部、法院、移民及归化局、国债局、邮政局等部门每年都应当向税务部门提供包括货币收付报告、国外银行账户、犯罪活动情况、车辆登记、不动产转让、遗嘱文件、租赁权证等多种信息。美国将纳税人的社会保险代码作为税务代码，有了税务代码，才能在银行开户，享受社会保险或者就业、经商、签订合同，为此，税务部门能从第三方有效地获取纳税人大量的涉税信息。

2．纳税评估智能化程度较高。纳税人申报后，税务部门将大量的精力放在严格审核纳税人申报的每份纳税申报表上。纳税人的报税资料输入电脑后，电脑会自动进行逻辑审核。把一方的支出和另一方的收入进行审核比较。如果在审核过程中，发现纳税人有计算错误或申报不实者，税务部门会书面通知纳税人要求其改正或直接确实为审计对象，这个过程类似于我们讲的纳税评估。在被确认审计对象后转入到税务审计，就如纳税评估工作中的移送稽查环节。

纳税评估可以在宏观上推动经济的又好又快发展。以发展的眼光看，面向21世纪的税收工作任重而道远，税收评估在整个税收征管工作中将占有重要的地位。开展税收评估工作不仅能使税收征管的前景蓝图变得更加清晰、更加完整，并且能将税收征管中大规模计算机、网络化的运用效果充分地呈现出来。同时，税收评估适应社会主义市场经济的要求，税收评估的深入发展必然要对生产销售的全流程实施全方位控制，形成更加科学、更加严密的税收评估体系，达到推动经济又好又快发展的目的。

（作者单位：天津市和平区地方税务局）