纳税评估的概念

第一节　纳税评估的概念

一、从“评估”说起

要理解“纳税评估”，首先要从“评估”的概念说起。简单了解一下评估的概念和它的发展历程，有助于我们更加全面深入的理解纳税评估的概念。

（一）评估的概念

评估（Assessment），也称“估值”（Valuation），就是对价值的估算。它既不是对价值的简单说明，也不是对价值的精确认定，通常是指人们根据自己所拥有的技巧、经验、数据和专业知识等对价值作出的一种判断。人们在购买住房、汽车甚至一项生活日用品的时候，常常会将该商品的价格与类似商品的价格进行比较，然后对其价格的合理性作出判断。从某种意义上说，这就是一个评估的过程。当然，这只是消费者凭借经验和直觉对商品的价值作出的一种判断。作为学术研究对象的评估，是指依据某种目标、标准、技术或手段，对收到的信息，按照一定的程序，进行分析、研究，判断其效果和价值的一种活动。

可见，评估通常是对某一事物的价值或状态进行定性定量的分析说明和评价的过程。从这个意义上来讲，评估结论是对评估对象的价值或所处状态的一种意见和判断。而这种意见和判断，则是建立在对评估对象的技术可能性、经济合理性的充分地、客观地和科学地分析过程基础上的，因而能给相关部门或单位提供可靠的参考依据。

（二）评估的产生与发展

评估是商品经济和市场经济发展到一定阶段的必然产物。随着市场经济制度的产生和发展，商品交易的规模不断扩大，为保证交易的合理性和公平性，对评估的需要和要求也随之大大提高。总体来看，评估大体经历了三个发展阶段，即原始评估阶段、经验评估阶段和科学评估阶段。

1.原始评估阶段

在原始社会后期，生产的进一步发展导致了剩余财产的出现，这就为私有制的产生提供了物质基础。随着私有制的出现，出现了商品生产和商品交易，于是就产生了对评估的客观需要。在商品、土地、牲畜、和珠宝玉石等贵重财产的交易过程中，由于这些财产的价值通常难以确定，交易双方往往难以对价格达成一致意见，这时，双方需要找到一个较有经验并且双方都信得过的第三者进行评判从而达成一个公平价格，以使买卖成交。这个第三者或者称经纪人（broker）在协调的过程中需要各种理由和方法给出一个双方都能接受的价格，实际上扮演了类似现在评估员的角色。

原始阶段的评估具有以下几个鲜明的特点：

（1）直观性。评估仅仅靠评估人员的直观感觉和主观偏好来进行，通常不会借助专业的测评设备。

（2）非专业性。评估人员通常并不具备专业评估手段和技能，也没有受过专门训练，而往往是由交易双方或一方制定的人员来进行评估，甚至由那些并不懂多少评估知识，但却在一定范围内德高望重的人员来进行评估。

（3）无偿性。交易双方通常无需支付给评估人员一定的报酬，评估人员也无需对评估结果承担法律责任。

2.经验评估阶段

随着经济的进一步发展和交易变得日趋频繁，评估人员也逐步向专业化和经常化方向发展，从而产生了一批具有一定评估经验的评估人员。这些评估人员以过去的经验数据为依据，结合自己在长期的资产评估中积累起来的丰富经验和知识进行评估。由于他们具有更加丰富的经验，因此资产交易双方都愿意委托他们进行评估。从时间上看，资本主义发展初期的评估基本上就属于经验评估。

经验评估的基本特点是：

（1）评估人员具有一定的评估经验和专业水平，评估业务也比较频繁。

（2）评估人员对评估业务进行有偿服务。

（3）评估结果的准确性主要取决于评估人员积累的评估经验和思想素质。

（4）评估人员要对评估结果承担法律上的责任，特别是因欺诈行为和其他违法行为而产生的后果更要承担法律责任。

3.科学评估阶段

评估发展的现代阶段就是科学评估阶段。科学评估是指把现代科学技术和管理方式引入到评估当中来，大大提高了评估的准确性和可信性。同时，评估的人员也开始专业化，评估人员通常以评估作为自己的终身事业去从事。评估的结果也开始法律化，评估结果通常都要经过法律部门的公证，评估人员对评估结果要承担法律责任甚至连带法律责任（参见专栏1-1）。

专栏1-1

北京城建集团涉嫌财务造假审计数字打架引纠纷

北京城建四公司曾参与奥体中心、新央视大楼等一系列地标性建筑的建设，堪称“明星”施工队，而今已经面目全非。

几年来，杜书明一直坚持自己的观点，向外界申诉，其作为一个民营企业4年前是如何重组进入城建四公司，进而发现亏损造假账的黑洞的。

杜书明表示，他自2008年注入城建四公司4 000万元资金重组以后，不但至今尚未从中获得利好，反而被判解除协议净身“出局”。同时，因北京城建集团基于1.95亿元的银行借款产生的反担保保证合同纠纷，被法院查封了自己所在房地产公司34套合计价值2.5亿元的房产。

事件缘起：杜书明入主城建四公司

杜书明11月30日在实名认证的新浪长微博中，以“城建四董事长”的身份表示，据他了解，城建四公司目前拖欠民工工资、各类工程款、材料款、税款等高达10亿元，因五险一金、集资款、加班费、白条承包兑现款、职工买断工龄补偿金等各项费用，导致各种诉讼高达1 000多起……

同时，据公开可查的北京市地方税务局2009年末的欠税公告，截至2009年11月30日，城建四公司总共拖欠税款6 386万元，排名当时北京欠税“黑名单”第一。从2009年至今，城建四公司已经3年未通过工商年检。

4年前（2008年），为深化国有企业改革，盘活原有存量资产、妥善安置并稳定职工队伍，城建四公司经过国家相关部门批准，引进杜书明所在的房地产公司北京瑞丰恒基房地产开发有限公司（以下简称瑞丰恒基）民间资本，进行股权改制。

改制后的城建四公司注册资金3亿元人民币，北京城建集团占股20%，瑞丰恒基占股74.5%，自然人股东等占股5.5%，城建四公司由此完成工商注册手续，成为一家民营控股企业。杜书明也由此开始担任城建四公司董事长职务。

一家房地产开发商同时拥有一家建筑企业，这在杜书明当时想来，亦是一个完美的结合。然而，也正是这样一场最初设想的美梦，变成了杜书明真实“噩梦”的开始。城建四公司也就此开始深陷一个改制前从未料想过的更深泥潭。

初现矛盾：两份财务报告“打架”

据杜书明出示的由北京市中信公证处公证过的当时的6封邮件里，在《2005年实现利润情况简要说明》、《关于2006年度公司财务决算的请示》、《关于2007年度财务决算工作的请示》中，显示城建四公司从2005年-2007年，实际实现利润分别为-7 417.22万元、-11 504.78万元、-10 366.00万元。

而按照杜书明向记者提供的资料，北京城建集团当时给杜书明提供的由利安达信隆会计事务所有限公司出具的城建四公司上述三年财务报表则显示：2005年-2007年，公司净利润分别为21 961.57元、8 238.19元、1 460 615.16元。

拿着这两份截然不同的财务报表，杜书明也不知道该相信谁。紧接着随后的一件事，让杜书明对北京城建集团提供给他的审计报告产生了更多疑问。

2008年3月，杜书明组织的公司内部6人专项审计组，针对城建四公司下属的“天通苑搅拌站”的审计结果也正好出炉，当时的审计发现2006、2007两个会计年度财务报表严重虚假，虚增利润至少992万元。同时，经公司纪委组织相关人员约谈，认为搅拌站主要管理人员存在侵吞公款、接受商业回扣等重大嫌疑。为此，包括杜书明、于天恩、张锁全等在内的全体6名董事亲笔签字通过决议，向公安、检察机关报案。

疑点重重：净资产相差悬殊5.96亿

如果说上述接二连三、令人错愕的财务事件，对于入主不到三个月，仍怀抱美好愿景来到城建四公司的杜书明是当头一棒。那么，2008年12月中审会计师事务所的审计报告的出炉，彻底打破了杜书明对城建四公司一则美好的设想。

杜书明告诉《每日经济新闻》记者，两份相差悬殊的审计报告，分别出自中审会计师事务所“中审审字【2008】第8334号”《北京城建四建设工程有限责任公司原董事长、总经理于天恩任职期间财务状况和经营成果的专项审计报告》，和由北京正宏会计师事务所有限责任公司出具的“正宏评报字【2007】第004号”《北京城建四建设工程有限公司拟实施股权结构调整项目资产评估报告书》。

中审会计师事务所在2008年12月为城建四公司出具的审计结果显示：截至资产重组协议书中确定的基准日2006年9月30日，城建四公司净资产约为-5.59亿元。

而据2007年11月，杜书明和城建四公司双方签订的《资产重组协议书》显示：截至评估基准日2006年9月30日，城建四公司经评估确认的资产总额为27.178 9亿元；负债总额为26.810 8亿元；净资产为3 681万元。据杜书明表示，这份《资产重组协议书》中的评估依据就是上述北京正宏会计师事务所有限责任公司出具的《评估报告书》。

北京城建集团也正是以评估后的3 681万元净资产，以及一座当时所称5 000平方米办公楼估价3 000万元作为参股资金，获得改制后的城建四公司20%的股份。

“-5.59亿元（中审出具的数据）和3 681万元，二者相差5.96亿元！”杜书明惊叹，并认为“城建集团用这3 681万元出资为虚假出资”。

更令杜书明不安的是，当时中审审计结果同时显示，截至基准日2008年9月30日，北京城建四公司净资产为-6.94亿元。显然，这和杜书明入主城建四公司之前的预期相差甚远。而至此，杜书明已经通过重组向城建四公司注入资金4 000万元，借款1.7亿元，提供反担保1.95亿元。

纠纷升级：城建四公司牵出反担保责任官司

尽管杜书明已对城建四公司的财务报表提出质疑，但最先被告上法庭的，却是杜书明。

2009年3月，北京市第一中级法院受理了北京城建集团要求解除与杜书明瑞丰恒基公司之间资产重组协议的诉讼。

北京城建集团当时的诉状称，瑞丰恒基仅履行了首次新出资的4 005.552万元缴付义务，而后拒不按期履行出资义务，违反了《资产重组协议书》及《公司章程》，并在经营过程中恶意制造矛盾，给城建四公司造成了严重损害。

杜书明则辩称，北京城建集团同样出资不到位、虚假出资，并就此向北京市高级人民法院提起诉讼，要求北京城建集团补足出资款，并提出对城建四公司交接时资产进行评估的申请。

2009年10月，北京市第一中级法院最终以瑞丰恒基未按照约定注资，判决双方解除重组协议。2010年5月和2011年5月，北京市高级人民法院在两次审判当中都维持原判。杜书明随即又上诉到最高人民法院。

与此同时，城建四公司因未能按期还款，银行依据与北京城建集团签署的担保合同，直接从后者账户中划走了借款等额款项。随后，北京城建集团起诉要求瑞丰恒基公司及其关联企业、杜书明承担借款反担保保证责任。

截至目前，北京城建集团基于1.95亿元（加上另案反担保金额9 700万元）银行借款反担保保证合同纠纷，已申请法院查封、执行瑞丰恒基公司34套合计价值2.5亿元的房产。

争议焦点：审计报告真伪之争

不难看出，一切的纠纷源自几份截然不同的审计报告。

尽管《每日经济新闻》记者在采访时，北京城建集团没有对此作出回应。但据当时的民事判决书记载，北京城建集团在庭审中，对于杜书明所出具的“中审”审计报告中相关内容有异议，并不予以认可。不予认可的具体原因，民事判决书中并没有明确记录，由于北京城建集团拒绝记者采访，暂时也无从得知。

此外，北京市第一中级人民法院在2009年的判决中，对杜书明出具的“中审”审计报告也未给予采信。法院给出的理由是：“资产评估”与“审计”性质有着本质的区别。“资产评估主要是对账上所列实物资产，比如房产、车辆、存货、低值易耗品进行价值评估，而审计则是对账上的非实物资产，比如货币资金、往来款项、利润情况进行审定，看各非实物资产在会计表上的例示是否准确、完整、合理、无差错。”

法院也由此认为，审计仅仅是对账上的非实物资产进行审定，而未对实物资产进行审定，审计报告不能全面、客观地反映城建四公司的资产状况。

法院所述不无道理，包括记者采访的第三方人士也表示，资产评估中的数据和审计报告不能完全画等号。

不过，这也并不代表审计报告数字完全无效，毕竟，任何一家审计公司都需要对自己的审计结果负责。

同时，据记者查看杜书明所提供的多份财务资料发现，多家审计公司针对城建四公司在同一基准日的财务数字，均出现相互打架的情况，让整个事件依旧显得疑雾重重。

最新进展：杜书明举报再燃希望

从目前来看，这似乎已经是一笔不太能算得清的账。在外界看来，杜书明这几年的屡败屡诉、四处举报已几近疯狂。

而杜书明这次再度燃起希望的支撑是，今年11月初，最高人民法院要求杜书明准备书面材料，将北京市一中院及北京市高院的审理判决、律师代理意见以及相关材料制作成光盘送往立案厅。这意味着最高人民法院将要决定该案是否直接由该院“提审”，如果“提审”则意味着，对已经发生法律效力的判决、裁定或发现可能存在错误。

这在杜书明看来，是个非常积极的信号。

继今年2月举报无果以后，11月26日，杜书明再次向银监会递交了《关于北京城建集团有限责任公司骗贷的情况反映》材料。同时，开始在新浪微博实名举报。

杜书明同时告诉《每日经济新闻》记者，今年8月，他已经将案件相关材料提供给中国人民大学法学院副院长龙冀飞、民商事法律科学研究中心主任杨立新及清华大学法学院教授崔建远，三位法律界人士联名就该案中的诸多疑点，提供了法律咨询意见书。

更为关键的是，杜书明表示，就在今年4月份，由举报材料引发的“反担保案中案”，已经获最高人民法院提审。

至于谁能最后拯救城建四公司这支曾经的“明星”队伍，至今仍然是个未知数。

记者观察：报告数字“打架”或因工程结算不及时未能入账

据杜书明提供的《国有资产评估项目备案表》，《每日经济新闻》记者发现，截至评估基准日2006年9月30日，尽管最后的评估价值净资产为3 539万（注：此处数字与资产重组协议上的3 681万数字略有差异），但净资产的账面价值显示为-1.36亿，之所以“由负转正”（增减值约1.71亿），其中最大的一笔“加分”，是因为一块账面价值41万元的土地使用权，被视作无形资产，评估价值达到了1.55亿元。

记者注意到，该份评估报告中，净资产所依据的账面数字，和“北京中审时代会计师事务所”（以下简称中审时代）为城建四公司出具的2006年9月30日的审计报告数字完全雷同：资产总计25.72亿元、负债总计27.08亿元，从而得出净资产-1.36亿元。据杜书明表示，中审时代的前身正是文章前面提到的北京正宏会计师事务所有限责任公司。

也就是说，中审时代的审计报告应当是被当时的北京城建集团所认可，并作为城建四公司资产评估的数据依据。

通过再次对比，杜书明所聘请的“中审”会计师事务所和北京城建集团所认可的“中审时代”的审计报告数字又有所差距，“中审”数据显示，截至2006年9月30日，城建四公司资产总额25.29亿元，负债总额30.89亿元，净资产-5.59亿元。两份报告净资产审计数字相差4.23亿元。

此外，记者发现，“中审”会计师事务所和“利安达信隆会计师事务所”，以2007年12月31日为基准日，针对城建四公司的财务审核结论也相差悬殊。

其中，中审当时的审计结果是资产总额为25.41亿元，负债总额为31.89亿元，公司当期净资产-6.48亿元；而利安达所得结论是：公司资产总计16.57亿元，负债14.27亿元，公司当期的净资产为2.3亿元。

显然，在同一审计基准日下，“中审”和“利安达”这两家审计机构得出的两个审计结果依旧截然不同，二者净资产差额达8.78亿元。而利安达的审计报告当时均有城建四公司法人代表、总经理“于天恩”的签字。

更有意思的是，“利安达”这份被“于天恩”认可，也即可代表北京城建集团认可的审计报告，所显示2006年12月31日的数据，和“中审时代”这份同样被北京城建集团所认可的2006年9月30日的审计数据，仅相差3个月时间，总负债上相差近13亿元，净资产相差3.6亿元。（注：利安达2006年12月31日审计数据显示，资产总计16.54亿元，总负债14.25亿元。）

那么，究竟是哪些项目导致杜书明所聘请的“中审会计师事务所”，和北京城建集团方认可的两家审计机构都得出如此悬殊的审计结果呢？

根据记者对“中审”和“利安达”两家审计机构出具的审计报告核对，两份报告当中除“银行短期借款”等一些项目之外，其他项目几乎都不一致。这其中，差距最大的分别是应收账款、存货和应付账款三项，分别相差了5.1亿元、3.4亿元和11.9亿元。

而之所以在这两个项目当中出现如此大的悬殊，中审会计师事务所在报告当中解释称，城建四公司在一些工程项目当中，业主通过不确认结算价格等方式拖欠工程款的情况比较严重，而城建四公司在工程项目的预算、结算管理方面比较薄弱，很多项目在竣工交付使用后的很长时间内无法取得业主对结算价格的确认，从而导致财务部门无法对这些工程款计入到应收账款；与此类似，公司在存货以及应付账款上都存在预算结算不及时，从而导致财务无法入账等问题。

资料来源：每日经济新闻（2012/12/14）。

二、纳税评估

（一）纳税评估的概念

1.纳税评估的概念

纳税评估（Tax Assessment ＆ Tax Audit），有的国家称为税务审计、税收审计或估税、评税，是税源监控的有效手段之一，对提高纳税意识、强化税源管理都具有积极的作用。纳税评估，作为目前国际上通行的一种税收管理方式，在很多国家和地区得到了广泛应用。

纳税评估有广义和狭义之分。广义的纳税评估，泛指相关主体对各种经济活动和涉税事项从税收角度进行的分析评析，如涉税的资产评估、正常交易评估、纳税申报评估、税收遵从评估等。狭义的纳税评估，是对纳税人申报纳税情况作出的评估，这也是人们通常所指的纳税评估。

可见，所谓纳税评估，是指税务机关根据纳税人和扣缴义务人报送的纳税申报材料以及所掌握的相关涉税信息，依据国家有关法律和政策法规的规定，采取特定的程序和方法，对纳税人和扣缴义务人在一定期间内的纳税情况、代扣代缴情况的真实性、准确性进行的审核、分析和综合评定，以及时发现、纠正和处理纳税行为中的错误问题，查找具有普遍性和规律性的异常现象，提出改善日常监控管理和征管措施的建议，实现对纳税人整体性和实时性的控管，提高税收征管质量和效率的管理行为。

纳税评估按照确定方法分为日常评估和专项评估。日常评估是指对非特定纳税人及非特定事项开展的评估；专项评估是指对特定纳税人和特定事项开展的评估。

2.《纳税评估管理办法》中对“纳税评估”的界定与完善⁽¹⁾

《纳税评估管理办法（试行）（国税发［2005］43号）》中对纳税评估的界定是：纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人（以下简称纳税人）纳税申报（包括减免缓抵退税申请，下同）情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。

该定义是一种比较宽泛的、描述性的定义，体现出对这一新生事物研究过程中前期探索性的特征，为将来的发展留下了余地。

但是，“纳税申报的真实性和准确性”的提法是否恰当？可否借鉴企业会计与中介审计间划分双方责任的办法，将纳税评估进行分析判断的对象定位于合法性与合理性，以分清征纳双方的责任，或更具可行性。

在表述纳税评估概念的内涵上还欠清晰，没有体现纳税评估为纳税人提供自我纠错机会和深层次纳税服务以及作为提高纳税遵从的基本措施这几个重要特征，难以与其他税收征管手段进行本质上的区别。但客观上存在着一定的缺陷性，比如：“数据信息对比分析的方法”的概括是否必要？一则有失准确和全面，二则纳税评估过程中后面的税务约谈、实地调查等核实方法是否也要写入定义？

纳税评估的定义可考虑修改为：纳税评估是指税务机关对纳税人和扣缴义务人（以下简称纳税人）纳税申报情况的合法性和合理性作出分析与判断，评价和估算纳税人合理纳税能力，为纳税人提供自我纠错机会，以提高税法遵从程度为目的的行政管理服务行为。

各级税务机关应充分运用各类行之有效的方法和手段，积极开展纳税评估工作，通过纳税评估评价和估算纳税人的实际纳税能力，并为其提供自我纠错的机会，提高税法遵从度，以达到强化税源管理，优化纳税服务，降低税收风险，减少税款流失，提高税收征管的质量和效率的目的。强调“合法性、合理性”，是借鉴企业会计与中介审计划分双方工作内容与责任的办法，将纳税申报“真实性、准确性”的责任仍定位于企业，以分清征纳双方的责任。

强调“为纳税人提供自我纠错机会，以提高税法遵从程度为目的”是进一步明确纳税评估的定位。

强调“评价和估算纳税人合理纳税能力”，是明确评估的实际作用和目的指向。

强调“服务”是突出纳税评估的外在属性和形式。

增加一段描述是进一步强调和明确评估的意义。

专栏1-2

纳税评估与税务审计之间的区别和联系

尽管纳税评估和税务审计之间的关系非常密切，有时候二者可以通用，有时候纳税评估是税务审计的一种手段和方法，但是严格来讲，纳税评估和税务审计之间在具体含义上还是存在区别的。

从广义上来讲，税务审计除包括对纳税人的纳税审计之外，还包括作为一种政府审计的方式，国家审计机关对税务系统、税收制度的审计。如国家审计署对消费税制的审计等。就纳税审计来看，税务审计侧重指对纳税人纳税申报的合法、合规情况进行分析调查，具有事后的性质和特点，在整个税收征管过程中处于相对偏后的阶段；而纳税评估更多指的是对税基数额的估测，如未来我国开征物业税之后，由于房屋短期内很少频繁的出售，为了获得相对合理准确的税基，需要税务机关通过纳税评估来界定税基的具体数额；再如，在个人所得税或附加福利税（FBT）的征收过程中，由于纳税人从雇主那里获得的往往是非货币化的实物等收益，而且这些收益需要在纳税人和雇主之间进行分配，因为其中部分确实是公务支出，这就需要对个人受益的份额进行确定，从而可以得出税基。例如，根据《国家税务总局关于个人所得税有关政策问题的通知》（国税发［1999］58号）第二条规定，企业采用报销私家车燃油费等方式向职工发放交通补贴的行为，扣除一定标准的公务费用后，按照“工资、薪金”所得项目计征个人所得税。公务费用扣除标准由当地政府制定，如当地政府未制定公务费用扣除标准，按交通补贴全额的30%作为个人收入扣缴个人所得税。通讯补贴全额的20%作为个人收入扣缴个人所得税⁽²⁾。因此，如果说税务审计属于税收征管过程中较为后置的环节的话，那么，纳税评估在税收征管流程中的位置则相对靠前。可见，本书的内容其实更加贴近税务审计。本书只是出于人们习惯称谓的原因，仍然称作“纳税评估”。

（二）纳税评估的特征

纳税评估作为一种税收管理方式和技术，不管是与其他的评估活动相比较，还是与税务机关所采取的其他的管理方式相比较，都具有自身鲜明的特征。

第一，纳税评估是主管税务机关依照其职权为提高税源监控水平而采取的一种主动的税收管理行为。

纳税评估的主体是代表国家行使征税职责的国家税务机关。《中华人民共和国税收征收管理法》第五条明确规定，税务机关是代表国家行使征税权的征税主体，也是税收征管的执法主体，它在税收管理中的地位决定了它在纳税评估中的执法定位。当然，这里的税务机关不仅仅包括我国的国家税务机关和地方税务机关，还包括其他履行国家征税权的海关（主要负责征收关税、船舶吨税和进口环节的增值税和消费税）、财政机关（我国有些地方的契税和耕地占用税等与农业相关的税种是由财政机关征收）。他们根据自身工作的需要，也可以开展纳税评估工作。

第二，纳税评估是对纳税人普遍采用的一种管理行为。纳税评估要公平的对待所有的纳税人、扣缴义务人，以及税务机关征收管理的所有税种。

纳税评估的客体是评估活动所针对的对象，也就是对什么进行评估的问题。具体来讲，纳税评估的对象是主管税务机关负责管理的所有纳税人及其应缴纳的所有税种，包括纳税人的申报纳税信息以及与纳税相关的其他信息。纳税评估信息是指税务机关在纳税评估工作中需要掌握的各种涉税信息。广泛、全面、连续地采集涉及纳税人申报纳税的各种有效数据以及与纳税相关的生产经营和第三方信息，是进行纳税评估分析和判断的客观依据。

第三，纳税评估是一项专业性、综合性和实践性都很强的工作，要求纳税评估人员具有较高的财务、税务、法律、计算机、统计等方面的素质，具有较强的分析、判断能力。纳税评估人员不仅要熟悉相关的税收法律、财务知识，对于企业的生产技术流程、市场变化情况都要有全面的把握，在此基础上，还需要有一定时间的评估经验积累。

（三）纳税评估的职能

20世纪70年代以来，新公共管理（New Public Management）运动的兴起对西方乃至世界各国公共管理理论和实践都带来了深刻影响，促使传统的韦伯官僚制模式向以市场和服务为导向的政府管理模式转变。受此影响，世界各国的税收管理理念都发生了巨变。特别是西方发达国家，税收征管改革的方向，无一不是从“监督打击”型朝着“管理服务”型转变，为纳税人提供高效优质的服务已成为世界各国税务机关的普遍做法，成为当今税收征管改革的国际潮流。许多国家在谈到税收工作时，经常把management（管理）改成service（服务），甚至连税务局的名称也改成了service⁽³⁾，把taxpayer（纳税人）改称client（客户）⁽⁴⁾。例如，美国的税务局就称为Internal Revenue Service，IRS。为了进一步改善对纳税人的服务，我国国家税务总局2009年首次以公告⁽⁵⁾的形式诠释了纳税人的权利和义务，为更好地为纳税人提供服务提供了制度保障。这种变化已经成为世界各国税收征管发展的普遍潮流。纳税评估正是顺应这一潮流而应运而生的。

作为一个系统性工作，税收的征收管理包括税收的征收、纳税服务、税务管理、纳税评估、税务稽查等多个环节。纳税评估作为其中的一个环节，有其独立性，也与其他环节的工作相互联系、相互制约。

纳税评估兼有管理和服务的双重职能。在税务机关的职能中，管理和服务具有统一性。纳税评估是税务机关进行深层次纳税服务的一种重要方式。在纳税评估的过程中，税务机关可以对纳税人、扣缴义务人进行税收法律、法规宣传和辅导，帮助纳税人自查自纠纳税申报中的错误、降低税收违法风险。

纳税评估的职能，首先是根据纳税人、扣缴义务人履行纳税义务的情况进行评价，发现日常税收征管中的薄弱环节，从而提出有针对性的管理建议，提高税收征管质量；其次是要区分主观故意和非恶意涉税违法行为，为税务稽查查处偷税、欠税、抗税、骗税等案件提供具体线索，提高稽查有效性；第三是对纳税人、扣缴义务人的涉税辅导。结合纳税人的生产经营实际，宣传税收法律法规，解释涉税疑义，帮助其提高纳税核算水平，纠正纳税申报中的错误，降低纳税风险，提高申报准确率。

可见，纳税评估既是一种税收管理手段，也是一项纳税服务措施，充分体现了现代行政管理理念在税收管理中的应用。这种职能定位就是纳税评估作为一种先进的税收管理方式的理论基础。

（四）纳税评估与税收征管

税收征管是税收征收管理的简称，是指税务机关为实现税收职能，按照法律、法规、规章、制度的规定，采用一定的方法和手段，对税收征纳行为进行规范管理，对税源实施有效监控，以确保应征税款及时足额全额入库的行政执法活动。

纳税评估则是基于原有征管手段不能全面掌握纳税人、扣缴义务人纳税申报的真实性、准确性，税收征管中“疏于管理、淡化责任”的问题较为突出的情况，应运而生、方兴未艾的一种管理手段。由此可见，纳税评估是税收征管的有机组成部分，是一种崭新的征管手段和特殊的征管方式。

纳税评估与税收征管最明显的区别在范围不同。税收征管是一项系统工程，其涵盖的范围是全方位的，包括税收管理、税款征收、税务检查、违法责任追究等方面，而纳税评估的重点则是税收征管中的纳税申报管理。因此，从工作范围上来看，税收征管与纳税评估是“面”和“点”、“整体”和“部分”的关系。

（五）纳税评估与纳税服务

纳税服务是税务机关为促进纳税人依法纳税和扣缴义务人依法扣缴，根据税收法律法规的规定，在纳税人、扣缴义务人依法履行税收义务和行使税收权利的过程中，提供的满足纳税人、扣缴义务人合法合理需求与期望的各项行政行为。纳税服务的根本目的是提高纳税人、扣缴义务人的税收遵从度。

纳税评估作为一种特殊的、深层次的服务手段，通过约谈的方式详细的、有针对性的向纳税人、扣缴义务人宣传讲解税收法律法规，通过评估分析及时发现纳税人、扣缴义务人在税收申报缴纳过程中存在的异常，是纳税服务的重要组成部分。

（六）纳税评估与税务稽查

税务稽查是税务机关依法对偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的检查和处理。纳税评估与税务稽查的最终目的都是提高纳税人、扣缴义务人的税法遵从度，但实现的方式有所区别，纳税评估主要是通过预警服务来实现管理目的，税务稽查则主要通过监督打击来实现管理目的。二者既有联系，又有区别。

1.纳税评估与税务稽查之间的联系

（1）纳税评估与税务稽查都是税收管理的重要内容。税收管理主要由征收、管理、检查三项主要内容组成。纳税评估与税务稽查分别作为管理环节和检查环节中的重要手段，同属于征、管、查有机整体的重要组成部分，有着天然的联系。

（2）纳税评估有助于税务稽查更加有的放矢，提高效率。由于目前税务稽查部门获取信息的渠道不够顺畅，对纳税人、扣缴义务人日常征管信息掌握了解得不够全面。因此，无论是人工选案还是计算机选案，都带有一定的盲目性。而且，我国很多税务机关管理的纳税人、特别是企业纳税人的数量众多，通常数以万计，甚至更多。如在我国东部沿海地区江苏省地税系统办理税务登记的纳税人就超过百万。如果不开展纳税评估，纳税人未缴税款、少缴税款的问题都要靠税务稽查环节来处理，将使稽查环节不堪重负，难以发挥其“重点稽查”的作用。

可见，纳税评估通过评估分析，发现疑点，直接为税务稽查提供案源，不仅使稽查选案环节避免了随意性和盲目性，而且可使稽查目标更加明确，重点更加突出，针对性更强。从某种意义上说，纳税评估就是税务稽查上的瞄准仪，使税务稽查从一般步枪升级成为了狙击步枪。

2.纳税评估与税务稽查之间的区别

纳税评估和税务稽查作为两种不同的税收征管手段，是有着本质区别的，主要体现在以下几方面：

（1）性质不同。税务稽查属于法定程序，侧重于对涉税违法行为的打击和惩罚，带有明显的打击性。

纳税评估目前并非法定程序，而是税务机关为提高其自身工作质量和优化纳税服务所开展的一项举措。对于涉税违法行为，它提供了一种“预警”，在稽查查处和日常管理之间建立了一个“缓冲带”，将纳税人、扣缴义务人可能的违法风险降低到了最低程度。与税务稽查的打击性相比，纳税评估更多体现的是服务性。

（2）程序不同。税务稽查具有严密的固定程序，在每一个环节当中，都应向纳税人、扣缴义务人送达税务文书，如检查之前下达税务检查通知书、调取账簿之前应下达调账通知书等，这些文书都是法定的。如果程序有误或缺少文书，税务机关都应承担相应的法律后果。

在纳税评估的整个过程中都没有法定文书。纳税评估过程中的文书除《询问核实通知书》、《纳税评估建议书》之外，其余均为税务机关内部使用文书。《纳税评估建议书》也只是对评估对象的建议，而不是法定文书。因此，与税务稽查相比，纳税评估的程序相对简单、灵活。

（3）处理方式不同。纳税人、扣缴义务人的违法行为一经稽查核实，不仅需要补税、加收滞纳金，对企业处以查补税款50%以上5倍以下的罚款，必要时还要移送司法部门追究其刑事责任。

纳税评估的直接处理结果较轻。评估中发现评估对象非主观故意少缴税款的情形，一般是由纳税人自查补缴并加收相应的滞纳金，不涉及处罚。

（4）不经评估、不得稽查。纳税评估是目前国际上、特别是西方发达国家一种较为通行的税收管理方式。他们很多都在以“审计”、“估税”、“计算机稽核”等不同形式实施着本质上相同的一种管理方式。并且，这些国家或地区一般是评估多、稽查少。如果税务局到某一企业来稽查，往往说明这个企业存在严重的偷逃税款问题，意味着这家企业要大祸临头了。而纳税评估则是一种例行的日常税收管理方式。

与国外的情况相反，我国却是稽查多、评估少。无论有无偷税问题，也无论涉税问题性质，动辄上门稽查、兴师动众，必然会给纳税人造成较大的心理负担，并且不可避免地影响到其正常的业务经营。

由此可见，实行纳税评估是我国税收征管与国际惯例接轨的必然产物。从长期发展趋势来看，遵循国际惯例，“不经评估、不得稽查”将成为我国税收管理的基本原则。