事件的概念

非常规突发事件概念提出时间相对较短，目前国内外学术界还没有形成统一的界定。在国外，“非常规突发事件（unconventional emergency）”通常被称为“极端事件（extreme events）”。2000年，Priscilla Nelson and Rachelle Hollander对极端事件进行了界定，认为极端事件具有响应活动是非线性的、极少发生但一旦发生演化快速、多产生于社会和自然世界、导致人类社会和生态环境发生变化、带来灾难性后果或具有潜在的巨大危害和影响等方面的特征（刘霞等，2011）。

近几年来，由于突发事件频繁发生，其性质恶劣程度加剧，影响规模扩大，对社会经济造成严重损失。因此，我国国家自然科学基金委员会于2008年启动实施“非常规突发事件应急管理研究”重大研究计划中给出了“非常规突发事件”这一新的概念，而与其相近的概念主要有“灾害（disaster）”“危机（crisis）”“突发事件（emergency）”。从国外已有文献看，灾害、危机和突发事件是不同和相互关联的事件，在对个案和现象描述时甚至可以相互替代（Craig Calhoun，2004）。

（1）灾害（disaster）

国内外关于灾害的定义十分广泛。FEMA（1990）提出灾害是对一个社会造成财产破坏、人员伤亡或伤害事件。Logue，James（1996）从灾害后果出发，提出灾害是引起过度病状和致命性的极端环境事件。Keller等（1997）从灾害刻度的角度提出，灾害应该具有一定的标准，如果一件事件造成了10个或更多的伤亡，100万美元的损失，50个人员撤离，这件事件就可以称为灾害。联合国国际减灾战略（ISDR）（2002）认为灾害是一种严重的、能够在很大范围内造成人类、物质和环境损害，并且这种损害超出了社会依赖自己的资源所能承受的能力的社会功能失调。

国内也有很多学者对灾害进行了论述，代表性的如简明牛津字典对灾害的定义为“突然发生的巨大灾祸，不幸事件”；韦氏字典也认为灾害是“一个突然发生的，造成巨大物资破坏、损失以及危难的不幸事件”；史培军（2002）认为，“灾害是地球表层致灾因子、孕灾环境以及承灾体综合作用的产物，其中，孕灾环境是影响致灾因子和承灾体的背景条件，致灾因子是灾害产生的充分条件，承灾体是放大或缩小灾害的必要条件”。从现有文献来看，关于灾害的定义不同学科差别较大，尚没有形成统一界定，其概念还在进一步拓展中。

（2）危机（crisis）

关于危机，不同的学者有不同的认识。Fink（1986）认为，危机是在确定的变化逼近时，事件的不确定性或状态。Hilary Davies和Megan Walters（1998）将危机定义为“严重的转折点”“决定性片刻”“决定性时间”。Carolin Keown等（1997）在总结从1972年以来关于危机界定的各学科相关文献的基础上指出，普遍接受的危机概念界定目前尚未出现，以后也不可能出现。“危机”一词更倾向于结果的高度风险性，主要指“危险”与“机遇”并存的状态，而并非只有坏的方面。但危机是一个事件或情景这一基本认识已经被所有的危机管理学者认同。

（3）突发事件（emergency）

早期的“突发事件”主要局限于医学界，近年来，突发事件开始包括恐怖威胁，例如辐射、生物学、化学攻击和爆炸等（John E Eiland et al，2004）。Craig Calhoun（2004）认为，突发事件现在是涉及多种灾难、冲突、人类苦难的术语。国外研究强调突发事件有急迫性、后果严重性、不确定性、危害性等特性。不同国家对突发事件的定义，如表3-1所示。

表3-1　不同国家对突发事件的定义

*中华人民共和国主席令．中华人民共和国突发事件应对法［EB／OL］．http：／／www．gov．cn／ziliao／flfg／2007-08／30／content＿732593．htm，2007-08-30．

从广义和狭义视角看，一般突发事件又可以分成广义突发事件和狭义突发事件，具体界定如表3-2所示。

表3-2　广义和狭义的突发事件界定

本书的突发事件采用了狭义概念，是指强调公共特性的“突发公共事件”。根据我国2006年1月颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》，突发事件分类如表3-3所示。

表3-3　突发事件的不同分类

（4）非常规突发事件（unconventional emergency）

对于非常规突发事件概念的界定，主要是从2008年开始国内学者进行的一些研究。杨继君等（2008）认为非常规突发事件是指在各种事故灾害、公共卫生和社会安全等领域中出现的问题异常突出的、灾害程度异常严峻的特重大事件。我国国家自然科学基金委员会（2008）年启动实施“非常规突发事件应急管理研究”重大研究计划中提出：非常规突发事件是指前兆不充分，具有明显的复杂性特征和潜在次生衍生危害，破坏性严重，采用常规管理方式难以应对处置的突发事件。

林鸿潮（2009）认为，作为一个动态情景下应对主体与事件本身相互作用、相互影响的过程，非常规突发事件自身表现出难预测性（发生原因）、不确定性（演变过程）和严重的社会危害性（影响后果）等特征（或这些特征的集合）。对应对主体而言，则表现为超过其既有的风险认知范围和常规手段下的可控程度，从而需要使用非常规方式予以应对。

马庆国等（2009）认为，非常规突发事件是日常进程中几乎不发生的（一年，甚至几年、十几年都不发生），因此很难被纳入常规的管理范围。非常规突发事件一旦发生，应对该突发事件的决策者和受灾群体几乎没有相应的决策规则和经验可以依循与借鉴，该事件对社会影响范围大且严重，并且容易发生次生灾害（如地震后的泥石流、流行病等）。

康青春等（2010）认为，非常规突发事件是指那些历史上不曾发生过（如“非典”“禽流感”事件），或者虽然发生过，但是发生的条件、规模发生了很大变化（如南方雪灾、汶川地震等），且涉及范围极广、造成的影响极大、所需动用的救援资源远远超过本地（甚至本国）能力的事件。

刘丹等（2011）认为非常规突发事件是突发事件的一类，非常规突发事件具有突然发生和快速蔓延等特点，需要来自集中结构中单一的权威决策者快速决策。华国伟等（2011）指出非常规突发事件是历史上不曾发生过，如“非典”事件，当事件发生时其发生条件、规模与以往相比发生了很多的变化如汶川地震，造成的影响极大、所需动用的救援资源远远超过本地能力的事件。吴倩（2012）指出，非常规突发事件是指无前例参照的，或形态上、性质上、致因上、影响程度上异于、甚于以往同类事件的突发事件。

综合上述观点可以看到，对非常规突发事件、极端事件和巨灾等概念，国内外现有研究还没有统一的界定，但上述概念存在一定的共性，均体现了应对主体与事件本身之间存在着动态相互作用和相互影响，均表现出灾害发生时原因的难预测性、演化过程的不确定性和后续结果的严重社会危害性。从内在本质看，非常规突发事件是一类极端不确定性事件；从外在表现形式看，非常规突发事件多引起一连串后果和影响严重的灾害链出现；从应对方式看，非常规突发事件的有效应对和处置离不开不断变化发展的复杂演化系统，需要运用非常规应急处置手段。

鉴于此，本书认为非常规突发事件是指，前兆模糊，无前例或在起因、规模、演变等方面与以往同类突发事件相比发生了巨大变化，伴随大量次生灾害，人员、财产损失大，无法用既有经验法则等常规应急管理方法有效应对的重大级别（或特别重大级别）突发事件。为了省略起见，在本书中的部分地方还用“事件”对“非常规突发事件”进行了替代。