政策文本的分析视角

改革开放以来，随着农村家庭联产承包责任制改革的普及，政府对合作社发展的政策不断巩固和稳定，农业合作社进入实质发展阶段。从对合作社发展的政策文本的分析可以看出，我国农业合作社政策的发展呈现出明显的阶段性特征。

(一)原有合作社政策的恢复和探索阶段(1978—1984年)

该阶段的关键词是“恢复”、“加强”。首先肯定了合作社发展的重要性，以及合作社的作用。1982年，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》指出“要恢复和加强供销社组织上的群众性、管理上的民主性和经营商的灵活性……实行民主管理。”1982年11月23日杜润生发表《联产承包制是农业合作经济的新发展》的讲话，指出我们要试行合作制的原因在于“……通过合作制使农民在自愿互利的基础上实行联合劳动，自然而然地、毫不勉强地转到基本生产资料公有制上来，改善本身的经济地位……通过合作制，可以把农业这个国民经济基础部门逐步纳入国家计划经济轨道”，并认为“合作制是一种过渡性经济形态”。1983年的中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》指出要适应商品生产的需要，发展多种多样的合作经济。认为“经济联合是商品生产发展的必然要求，也是建设社会主义现代化农业的必由之路”，“适应这种客观需要，合作经济也将向这些领域展，并不断丰富自己的形式和内容”。

1984年的中央一号文件《中共中央关于1984年农村工作的通知〈完善生产责任制和健全双层经营〉》中，第一次提出“农业合作社”的概念，指出“地区性的合作经济组织……可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称”;原有公社与地区性合作经济组织和其他专业合作经济组织是“平等互利或协调指导的关系，不再是行政隶属和逐级过渡的关系”，“地位上不再是行政隶属……政社分开后，农村经济组织应根据生产发展的需要，在群众自愿的基础上设置，形式与规模可以多种多样，不要自上而下强制推行某一种模式”，并且“农民还可不受地区限制，自愿参加或组成不同形式、不同规模的各种专业合作经济组织。”1984年3月19日《中共中央书记处农村政策研究室、农牧渔业部试行〈关于改革农村合作经济经营管理指导工作的意见〉的通知》指出:“由于农村经济尚处于改革的过程之中，我们的一切政策、制度、办法也必然具有探索的性质，都不应妨碍群众的首创精神……尊重合作经济组织自主权的方针。”

从该阶段的发展可以看出，政府对合作社发展的政策从“恢复和加强”到“必然要求”，体现了发展态度上经历了从模糊到明确的过程。尽管对农业合作社的作用及重要性予以了肯定，对合作社的发展内容、形式及管理方法进行了初步构想。在行政地位上，赋予合作社自主管理的权力;在合作社性质上，最开始认为合作社是一种过渡性的经济形态但其界定仍不明确;对合作社发展的路径仍没有明确的方向。

(二)合作社政策的缓慢发展阶段(1985—1995年)

该阶段的主要特征是合作社方面的政策得到缓慢发展，与上一阶段的连贯性较好，开始注重对合作社发展的引导与管理，对合作社的管理规章进行了规定，合作社的有关政策开始发展。1985年的中央一号文件《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》中规定“各种合作经济组织都应当拟订简明的章程”，“合作经济组织是群众自愿组成的，规章制度也要由群众民主制订;认为怎么办好就怎么订;愿意实行多久就实行多久。只要不违背国家的政策、法令，任何人都不得干涉。”1986年的中央一号文件《中共中央、国务院关于1986年农村工作的部署》开始提到专业性合作组织的构建路径，“完善合作制要从服务入手。我国农村商品经济和生产力的发展，在地区之间、产业之间是参差不齐的，农民对服务的要求也是各式各样的，不同内容、不同形式、不同规模、不同程度的合作和联合将同时并存。决不可一刀切，更不可采取政治运动的方法去推广。”“按照农民的要求，提供良种、技术、加工、贮运、销售等系列化服务。通过服务逐步发展专业性的合作组织。”

1987年中央五号文件《把农村改革引向深入》指出“经济联合的多样化……是不可避免的……百家纷呈的联合形式，可以给群众以充分选择的机会，也有利于领导者总结规律性经验，进行引导……决不可违背客观规律和群众意愿去妄加干涉，重复过去那种强制推行某种单一模式的做法。”1987年12月12日，杜润生在《发展农村合作事业的思路》一文中指出“马列主义认为合作制是引导农民进入社会主义的适当形式。合作社本意是小生产者之间的合作。合作方式承认生产者私有财产。……合作制经济必须采取的是示范、吸引的办法。”“今后我们搞合作必须和发展生产、发展商品经济要求密切结合，哪里有这种要求就在哪里完善和发展合作，不可为合作而合作。此外，还须找到一种便于群众实行民主管理自我训练的形式，尊重群众选择，切不要为推行某种模式，违反自愿的原则”。1988年10月31日，农业部总结了各地完善双层经营制工作的新进展，指出要“健全社区性合作经济组织，增强干部服务意识”。

1991年《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》指出“乡村集体经济组织，无论叫合作社、经济联合社或群众选定的其他名称，都要逐步健全管理机构和各项规章制度。”1993年1月，江泽民在中央农村工作会议的讲话中指出，“以加工或经营企业为龙头，带动农村基层和农户，形成经济协作组织;以供销社或其他经济技术部门为依托，组织专业合作社;由农民联合举办专业协会等。”1995年出台的《中共中央、国务院关于做好一九九五年农业和农村工作的意见》指出“支持农村多种形式的贸工农一体化经济实体，支持为农业产前、产中、产后服务的互助合作性质的新型经济组织”，同年的十四届五中全会进一步提出要“鼓励各种形式的合作与联合，发展联结农户和市场的中介组织，大力发展贸、工、农一体化经营。”

随着农村专业合作社的发展，政府对农村合作社的态度从“引导”、“示范吸引”、“逐步健全”到“鼓励”，政府逐渐坚定合作社发展的重要性，并开始从实际工作中注意对合作社发展的扶持。

(三)合作社政策的“被冷落”阶段(1996—2002年)

在该阶段，中共中央、国务院关于农业和农村工作的意见中，除1998年以外，其他年份很少提及农业合作社发展的政策，开始注重农村金融体制改革、农业产业化改革等。1996年，《国务院关于农村金融体制改革的决定》提出要建立农村合作银行，并把农村信用社办成真正的合作金融组织，同时要求在“总结试点经验的基础上，逐步在农业比重较大的县建立农村保险合作社，主要经营种养业保险”。1997年，《中共中央、国务院关于一九九七年农业和农村工作的意见》指出，“随着社会主义市场经济的发展，农村各种生产要素的流动与优化组合，必然要在某些方面突破一村一乡的社区界限，在更大的范围内形成多种形式的联合与合作，这是农村经济走向商品化、产业化、社会化的客观要求和必然趋势。”

1998年《中共中央、国务院关于一九九八年农业和农村工作的意见》指出，“发展多种形式的联合与合作。农民自主建立的各种专业合作社、专业协会以及其他形式的合作与联合组织，多数是以农民的劳动联合和资本联合为主的集体经济，有利于引导农民进入市场，完善农业社会化服务体系，要积极鼓励和大力支持。”

1999年《中共中央、国务院关于做好1999年农业和农村工作的意见》中指出要“全面清理整顿农村合作基金会”。2000年到2002年的“农业和农村工作的意见”均涉及农业合作组织的发展，只是更为强调农业产业化经营。

(四)农业合作社政策的快速发展与逐步完善阶段(2003—2006年)

2003年中央一号文件《国务院关于全面推进农村税费改革试点的意见》再次转向农村，合作社政策进入了快速发展的阶段。2003年的中央三号文件《中共中央关于做好农业和农村工作的意见》指出“供销合作社要充分利用自身的优势，在农村逐步发展农业生产资料和日用工业品的连锁经营，用现代流通方式改造传统经营网络。”2004年的中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》指出，要“积极推进有关农民专业合作组织的立法工作”，“积极发挥农业科技示范场、科技园区、龙头企业和农民专业合作组织在农业科技推广中的作用”，“从2004年起，中央和地方要安排专门资金，支持农民专业合作组织开展信息、技术、培训、质量标准与认证、市场营销等服务。”

2005年的中央一号文件《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》中指出，“支持农民专业合作组织发展，对专业合作组织及其所办加工、流通实体适当减免有关税费。”

2006年的中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中指出要“积极引导和支持农民发展各类专业合作经济组织，加快立法进程，加大扶持力度，建立有利于农民合作经济发展的信贷、财税和登记等制度”。

在该阶段，政府对合作社发展的政策态度开始强调“积极推进”、“积极发挥”、“专门安排资金支持”、“适当减免有关税费”、“积极引导和支持”、“加快立法进程”、“加大扶持力度”以及建立配套制度。由此可以看出，政府开始强调合作社发展的重要性，并且将促进把合作社的发展纳入到政府的日常化工作中，并在实践中真正开始扶持合作社的发展。

(五)农业合作社政策的相对成熟阶段(2007年至今)

2006年10月31日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下简称《合作社法》)，并于2007年7月1日开始实施，《合作社法》赋予合作社法律地位，标志着我国农民专业合作社进入依法发展的新阶段。在此法律的推动下，相关扶持政策不断完善。2007年的中央一号文件《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》指出，“大力发展农民专业合作组织。认真贯彻农民专业合作社法，支持农民专业合作组织加快发展。”

2007年5月28日公布的《农民专业合作社登记管理条例》(中华人民共和国国务院令第498号)对农业合作社的登记制度进行了明确规定。农业部于2007年6月29日第9次会议通过的《农民专业合作社示范章程》对农业合作社的管理章程进行了规范。财政部2007年12月20日印发的《农民专业合作社财务会计制度》(试行)规范了合作社的会计审计工作。2008年的中央一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》指出，要“全面贯彻落实农民专业合作社法，抓紧出台配套法规政策，尽快制定税收优惠办法，清理取消不合理收费。各级财政要继续加大对农民专业合作社的扶持，农民专业合作社可以申请承担国家的有关涉农项目”，同年的中央十七届三中全会规定要“扶持农民专业合作社加快发展”。

2009年的中央一号文件《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》明确指出“加快发展农民专业合作社，开展示范社建设行动……加强合作社人员培训，各级财政给予经费支持。将合作社纳入税务登记系统，免收税务登记工本费。尽快制定金融支持合作社、有条件的合作社承担国家涉农项目的具体办法”，农业合作社的规模化建设进入实质阶段。随后农业部相继出台的《农业部关于加快发展农机专业合作社的意见》(农机发［2009］6号)、《关于开展农民专业合作社示范社建设性的意见》(农机发［2009］10号)，这些政策都开始对合作社的建设及具体管理提出建议。2010年的中央一号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》进一步指出“大力发展农民专业合作社，深入推进示范社建设行动，对服务能力强、民主管理好的合作社给予补助”。2010年农业部为落实2009年中央一号文件中“有条件的合作社承担国家涉农项目的具体办法有条件的合作社承担国家涉农项目的具体办法”，制定了《关于支持有条件的农民专业合作社承担国家有关涉农项目的意见》。农业部2010年6月制定的《农民专业合作社示范社创建标准(试行)》规定了农业合作社的设立标准。

在该阶段，政府对合作社的态度及行动也呈现出鲜明的变化，支持态度更加明确，并从态度上的支持转向实际活动中的引导。《合作社法》第1条中明确规定“为了支持、引导农民专业合作社的发展，规范农民专业合作社的组织和行为，保护农民专业合作社及其成员的合法权益，促进农业和农村经济的发展，制定本法”。《农民专业合作社财务会计制度》(试行)第1条也规定“为了规范农民专业合作社会计工作，保护农民专业合作社及其成员的合法权益……制定本制度”;第8条规定“财政部门依照《中华人民共和国会计法》规定的职责，对合作社的会计工作进行管理和监督。农村经营管理部门依照《中华人民共和国农民专业合作社法》和有关法规政策等，对合作社会计工作进行指导和监督”。2009年的《农业部关于加快发展农机专业合作社的意见》(农机发［2009］6号)明确指出要认真落实农机专业合作社的扶持措施，具体来说要加大投入力度、加快人才培养、加强示范指导等。

该阶段的农业合作社政策不仅强调对农业专业合作社的支持、引导、规范和促进，还进一步强调要对合作社的具体实践工作加以管理、指导和监督;从加快发展到大力发展。从态度、立场上的引导转向实践层面的指导和推进。在具体的工作实践中，强调对农民合作社的财政投入力度，尝试通过示范社建设等途径来加快农业合作社的发展。