公共选择视角的分析

中国县乡财政体制:公共选择视角的分析

杨志勇^[1]

中国县乡财政管理体制改革问题研究的成果主要包括:①分税制与县乡财政困难。多数学者认为，上级财政财权上升、事权下放直接导致县乡财政的困难。其中有的认为，中央财政集中了过多的财力，有的则认为是省以下财政体制改革不到位所致。②关于乡镇财政走向问题的研究。农村税费改革之后，乡镇财政收入减少，县级财政集中了部分事权，许多学者因此认为乡镇财政应该虚化（贾康等，2004）。但也有的学者认为，中国8亿农民仍然需要乡镇财政提供公共产品和服务，乡镇一级政府比县级政府更能了解地方百姓的偏好，主张仍要发挥乡镇财政的作用（例如，刘尚希，2006）。一般认为，一级政府应该有一级财权，但有的学者则认为，从国际经验上看，未必如此（朱秋霞，2005）。③关于乡镇财政状况的调查。例如，赵树凯（2005）对10省（区）20乡镇调查。其结果显示:当前乡镇财政状况具有很高的贫富分化程度，但总体上看，多数乡镇财政很紧张。这些调查多数是对乡镇财政收支状况的调查。④关于县乡财政制度创新问题的研究。例如，阎坤（2004）认为应该通过制度创新，促进县乡财政问题的解决。张晓波等（Zhang，Fan，Zhang，Huang，2004）对地方治理在农村公共产品提供中的作用进行了研究。⑤关于具体公共产品和服务提供的研究。例如，马国贤等对农村义务教育问题进行了跨省调查，并提出了相应的对策。

本文将在已有研究成果的基础之上，透过公共选择视角，围绕县乡财政的合理定位、县乡财政所提供的公共产品和服务的质量、县乡财政体制创新等问题进行分析。

一、县乡财政的合理定位

现有财政体制中，县乡财政属于基层财政。县乡财政体制何去何从，在很大程度上取决于政府的功能定位。改革之前，计划经济下的政府是全能型政府，政府从理论上说是无所不包的，不仅提供公共产品和公共服务，而且还提供了大部分私人产品。县级财政以及公社财政（乡镇财政的前身）在整个财政体系中，是在配合上级财政完成各种任务的，不具有相对独立的地位。人民公社作为多种功能的混合体，还担负着大量生产任务。无论如何，当时的基层财政即使遇到困难，由于事实上存在的财力困境往上转嫁机制，最终的困难也就体现为中央财政的困难。

与经济市场化改革配套，财政分权改革的推进，客观上扩大了基层财政的权限。在1994年之前，相对于地方财政而言，中央财政处于更为困难的境地。1994年分税制改革之后，财权的向上集中，事权的向下分散，在一定程度上导致基层财政的困难。与此同时，基层财政的相对独立，基本上切断了中央财政与上级财政的全面输血机制。

根据回应型政府假设，中国各级政府都能对民众的意愿做出回应。民众通过各种各样的形式表达自己的意愿。在有限型政府假设的前提之下，基层政府从理论上只是负责提供地方性公共产品和公共服务，民众自己提供私人产品。基层政府筹集财源的正规形式收入可以有乡镇企业收入、工商税收收入、农业税收入、各种符合法律要求的正规收费，而当正规收入无法满足需要的时候，非正规收入如乱集资、乱摊派、乱罚款等逐渐成为基层政府的收入来源。当然，非正规收入的出现也有一个过程。当20世纪80年代乡镇企业发展势头较好的时候，许多地方政府依靠乡镇企业得到充分的财源，而当乡镇企业发展碰到困境的时候，一方面，乡镇企业不能给地方政府提供财源；另一方面，地方政府还可能背上沉重的债务负担。在这样的条件下，地方政府必然要另辟财源，通过非正规渠道获得收入。一度政府预算内收入、预算外收入和制度外收入三分天下。非正规收入在保证基层政府正常运转上发挥了一定的积极作用，因此，其存在的合理性虽然一直遭受非议，但是，它的生命力依旧非常的顽强。

在全能型政府之下，基层财政的问题在基层得到了掩盖，最终传递到中央财政，各种力量推动的结果是中央政府自上而下的财政改革。而在有限型政府之下，基层财政困境直接迫使基层财政想方设法解决问题，直接推动了自下而上的财政改革，而当改革未能进行的时候，地方政府就会面临各种各样的债务负担。中央政府正在采取措施，如取消农业税、增加转移支付、增加义务教育支出等，减轻基层财政的负担，但是，从公共选择的视角来看，最为根本的是立宪选择，形成财政制度选择的规则（布坎南，1992，中文版）。

基于以上考虑，县乡财政问题的解决，首先要对县乡财政进行合理定位。县乡财政应该提供什么样的公共产品和服务？某些重要的公共产品和公共服务（例如义务教育和公共卫生服务）的外部性应该如何测算？地方财权、财力和事权应该如何配套？县乡财政内部还存在一个科层组织问题，即如何在县乡财政之间形成有效的激励机制，保证地方性公共产品和公共服务的提供。

二、县乡财政所提供的公共产品和公共服务的质量现状形成的机理

已有研究成果多关注县乡财政收支对比关系和县乡债务问题，而忽略了县乡公共产品和服务提供质量问题的研究。实际上，简单地讨论县乡财政收支平衡问题是不够的。我们更应该关注的是，在财力约束下，人民如何才能享受到质量尽可能高的公共产品和服务。从回应型政府的假设出发，经济发达地区对地方性公共产品和公共服务的要求较高。这不仅仅体现在数量上，还反映在质量上。例如，同样是提供九年义务教育，经济发达地区与落后地区在数量上没有什么差别，但是，“九年”背后的质量则可能是天壤之别。义务教育提供所需的硬件（校舍建设、教学设施等）和软件建设（教师素质等），发达地区远远超过了落后地区。基础设施建设也是如此。

为了满足更高质量公共需求的满足，发达地区政府也可能通过各种各样的形式筹措财政收入，甚至出现财政困难问题。发达地区政府官员这样做的动力在于，一方面满足民众高质量公共需求，政绩显而易见，容易得到上级政府的表彰，容易得到提拔和晋升；另一方面，由于地方政府官员任期限制以及任职资格的获得和地府债务没有太多联系，更助长了地方政府官员尽可能多地筹措财政收入，而不去考虑未来的财政问题。

三、与县乡财政相关的县财政的地位问题

县乡财政讨论必然牵涉到何级政府来管理县的问题。现在，政府主张有条件的地方在财政体制上实行“省直管县”。这种体制与“市管县”相比，是否更有助于县域内公共产品和服务的提供？省级财政或地级市财政，何者能更有效地实现对县的转移支付？现实中，有些地级市，为了规避“省直管县”带来的市财政权力受限问题，而将市所管的县（或者县级市）改为区或者拆成几个区。这种反应，事实上抵消了“省直管县”的政策效力。即使是某些在外界看来“省直管县”改革已经如火如荼的省份，实际上省直管县的数量可能只占县级行政区划数量的一半左右。

各地情况不同，特别是传统管理体制所带来的“路径依赖”效应，可能对“省直管县”和“市管县”方案的选择有着重要的影响，在满足特定条件下，二者可能是等价的。“市管县”最初的出现，是为了带动城市化进程，虽然不是每个地方都达到了预期目标，但是，这样的体制所带来的“路径依赖”效应，可能对某些改革带来不必要的障碍。从理论上看，两种管理体制可能是等价的，判断体制好坏的标准是，应该是何种体制更有助于当地县域经济的发展。

另外，从发达国家来看，我们也无法得出取消地级市财政就一定能够提高公共产品和公共服务提供效率的结论。发达的大国地方政府数量众多，法国有多达36000个的市镇，美国有38900多个县，它们运作良好，这对我国财政体制改革有着积极的借鉴意义。发达国家地方政府非常强调自治问题。管理难度不仅仅是管理对象的数量问题，更重要的是管理方式的选择问题。管理数量多，但借助于地方自治，上级政府同样可以提高管理效率，提供公共产品和公共服务的提供效率。

四、县乡财政体制创新

当前，关于中国县乡财政体制研究的重点问题之一是:乡镇财政是否应该存在？如果存在的话，如何解决相关的税收收入、公共支出和财政转移支付问题？有的主张乡镇财政不应该存在，理由是分税制经过多层次的分税之后，乡镇财政已经没有多少税收可分，而且随着义务教育等权限的上收，乡镇财政已经没有太多事情可做。

对县乡财政体制创新是否有效，判断的基本原则有二:第一，县乡财政体制是否满足激励型体制的基本要求，符合公平和效率的要求；第二，县乡内部的公共治理能否有效发挥作用。无论乡镇作为一级政府或者县一级政府的派出机构，总要有公共组织提供满足乡镇需要的地方性公共产品和服务。

特别是，乡镇财政各不相同，发达地区乡镇财政财力规模远远超过了落后地区，所承担的职责和一般农业县的乡镇不能相提并论。这些地区的乡镇财政无论如何，都应该以特定的形式存在下去。如果撤销乡镇财政，那么这些乡镇财政至少应上升为县级财政。另外，中国尚未完成工业化进程，大量人口仍然居住在农村，很难想象，没有直接与之对应的政府提供公共产品和公共服务。从中国乡镇人口规模、地域面积、信息化程度等多种因素考虑，乡镇财政不应该只是简单的取消问题，而应该更多地从公共产品和公共服务效率提高的角度，探讨其走向问题。

县乡财政体制改革要解决的是县域财政的健康发展问题，借助县级财政之间的良性竞争，通过外部约束，促进县域财政的健康发展，以更好地满足民众的需要，因此，最为根本的问题是在于探求有效的地方财政竞争秩序的构建途径。

参考文献

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［13］朱秋霞.行政区划与地方财政体制:几个相关的理论问题［J］.经济社会体制比较，2005（1）

【注释】

[1]中国社会科学院财贸所副研究员。