基于政策文本的解读

信访制度作为一项全国性的政策正式创立于1951年，在六十多年的实践中，政权不断地发布各种形式的文本来细化、规范、调整具体的制度安排，以化解政策执行中所遇到的问题，调适乃至改变信访体制的功能。本书拟先从文本的角度来审视信访制度安排的特征及其历史沿革，之后利用信访数据来剖析这一制度安排在运行过程中的特征与趋势。换言之，前者是从国家的角度，将之看作国家治理的一项工具，即所谓的信访工作；后者是从社会的角度，探析民众如何回应和利用国家所建构的信访制度，即所谓的“信访活动”。

所选定的政策文本主要包括1951年政务院所颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》（下文简称为“五一决定”）；1957年国务院发布的《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》（简称“五七指示”）；1963年中共中央、国务院下发的《关于加强人民来信来访工作的通知》（简称“六三通知”）；1982年所发布的《党政机关信访工作暂行条例》（简称“八二条例”）及1995年正式发布“九五条例”，并在2005年修订的国务院《信访条例》（“零五条例”）；2007年6月，中共中央、国务院发布《关于进一步加强新时期信访工作的意见》（“零七意见”）。此外，从1957年开始我国总共召开过七次全国性的信访工作会议。从这些文本和会议中，笔者希望梳理出不同历史时期信访机构的设置原则、运行规则、主要职能、政策执行中所遇到的主要问题等。

（一）从“人民信访”到“公民信访”

中国的信访制度常被称作“人民信访”。“人民信访”的概念表明“信访的权利不是一体性地赋予全体公民，而是只有公民中的‘人民’才能享受”^[8]，换言之，它是一项旨在专门解决人民内部矛盾的制度安排。1957年第一次全国信访工作会议后出台的“五七指示”贴切地体现了这一点。根据该指示，国家机关认真处理人民群众的信访问题，“可以和人民群众保持密切联系，了解各阶级、阶层的情绪和要求，可以宣传政策，教育群众，可以了解和正确处理人民内部矛盾，可以克服官僚主义，改进工作”。作为一项旨在化解人民内部矛盾的制度安排，“五七指示”要求“处理信访问题，应以发扬人民民主，尽量满足群众的正当要求为原则”。^[9]

由于在“两类矛盾学说”中，“人民”和“敌人”的区分具有策略性，对抗性矛盾与非对抗性矛盾间也存在转化的可能，并不能完全依据某人的群体身份来判定特定“访民”属于“人民”还是“敌人”，因此在逻辑上并不能排除“敌人”利用专属于“人民”的信访渠道。“五一决定”要求“对人民所提出的意见和问题”，必须及时办理、转送、催办、回报。“但对于反动分子借人民名义向政府提出的带挑拨性或试探性的问题，则不予答复。”^[10]为了防范在信访中将人民内部矛盾当作敌我矛盾，毛泽东还指示说：“对反映不满意见的群众来信，不要当反动信处理。对这种信，处理要宽大一些。不要看人家说了一两句不满的话，就说人家是反动的”^[11]。

一旦被判定为“人民”，信访制度要充分体现民主。1953年中央办公厅召开的“接见群众工作会议”确定的处理上访问题的具体方法是：“对群众的正当要求，能解决的，认真地给予解决。目前不能解决的，要耐心地做好解释工作，尽量使来访者了解国家的困难；对取闹者，应首先弄清取闹的原因，先采取耐心态度，如系存心取闹的，应视情节适当制止，制止无效的，由公安部门送走。对有理取闹的，原则上分两案处理。即对其问题认真处理，对其态度予以批评教育。”^[12]1954年5月中央办公厅拟定的《中央机关接见群众工作的问题向中央的报告》，对于“有理取闹”的处置方法作了进一步补充：“必须以诚恳和蔼的态度劝说，非到万不得已不采取强制方法，事后则应对其所提问题冷静研究，负责处理”^[13]。

改革开放以来，国家逐渐放弃敌我意识浓厚的“人民信访”观念，代之以“公民信访”。依据冯仕政，这一转变是在“九五条例”中最终完成的，理由是，在该条例中除了总则中象征性地提到“人民”“人民群众”等概念外，整个布局都是以“信访人”为中心展开的。“相对于具有浓厚政治色彩的‘人民’概念，信访人概念只是刻画提出信访事项的公民作为行政相对人这一法律事实，不包含任何政治含义。核心概念由人民到信访人的变化，表明国家在信访权利的赋予上不再区别‘人民’和‘敌人’。”^[14]这种转变的价值还在于“人民”“人民群众”是一个集体的政治概念，并不能由属于这个集体的个体去行使和主张，而信访人的权利是依个体为单位来配置的，这意味着民众可以依据个体身份来主张其被赋予的权利。

（二）信访工作的制度化

“五一决定”要求县（市）以上各级政府，均须责成一定部门，在原编制内指定专人，负责处理人民群众来信，并设立问事处或接待室，接见人民群众。领导人应经常进行检查和指导；“五七指示”要求县以上的人民委员会设立一定机构或专职人员处理信访问题；并要求各省自治区人民委员会、中央各部委、各级国家机关，必须有一个领导人亲自掌管信访工作，亲自批办群众来信，接待群众来访，指导信访工作。^[15]“八二条例”对专职信访机构的设立不但要求更为明确，而且分布更为普遍，行政级别也更高，由此奠定了中国信访体制的基本格局，即县级及以上党政机关和国有企事业单位设立专门机构、配备专职人员，县级以下党政机关至少应配备专职人员。“九五条例”和“零五条例”都肯定了这一原则，并做了更具约束力的规定。“零七意见”要求，县级及以上党政机关的信访机构从同级党政部门的办公厅（室）中独立出来，信访体制的专职化程度进一步提高。

作为信访工作制度化的一个重要组成部分，一系列旨在提高效率的举措逐渐在信访系统内形成并得以普及。系统内的信息沟通和交流机制逐渐成形：有了信访工作刊物，定期开展不同范围和层级的信访工作座谈会，在系统内部组织经验交流，成立信访研究会；信访工作的职业化程度有所提高，开始有了专门针对信访干部的大专班和各种训练班，有了专门的信访工作教材；由于信访事项涉及多个部门和领域，在处理的时候时常需要协调各个部门，信访领导小组或信访联席会议作为一种议事协调机构而出现；信访的分工分级处理原则^[16]逐渐得以明确；此外，信访文书的写作、信访档案的建立、信访事项的分类、信访统计报告等的规范化程度不断提高。

（三）作为一项治理工具的信访制度

尽管有学者认定“行政信访制度是我国特有的政治制度”^[17]，但从比较的视野看，这样的制度安排不论是在苏联东欧等社会主义国家，还是在西方民主国家都存在。研究披露，1981年罗马尼亚约有56万件涉及民众个人利益的申诉，同年保加利亚有15万件，1987年东德有16万件。^[18]而在西方国家，公民接触（citizen contacting）是一种常见的参与形式，^[19]议员们经常也要作一项选民服务的工作。明克胜（Carl F.Minzner）力图证明，只要行政权力和司法权力没有实行制度性分离，这样的权利救济方式就会广泛存在。^[20]从国家的角度看，信访体制是一种多用途的治理工具。中国的信访体制被指派了五方面目标：抢占（preempt）社会抗议、监督官员、提供信息以识别社会问题、维持政府与群众间联系的渠道、为民众提供合法参与公共事务的方式。^[21]信访制度的这五个目标是密切相关的。信访制度作为一种相对独立的信息来源的价值是最高的，其他的四个目标在不同程度上都是以信息功能为基础实现的。

任何有效的治理都需要收集充分完整和真实的公民信息，不同的国家采用了不同的制度安排来收集这样的信息。西方国家通过言论自由和与之相关的压力集团、社会运动、民意测验、选举机制等来收集。中国有一套相对封闭的信息传输机制，主要通过上下级机构与官员间的请示、汇报、公文、调研等活动来实现。由于政策过程相对封闭，中国的政府过程缺乏有效的外部输入通道。信访提供了一种“民意上达”的机制，上访者所表达的不满是一种间接的政策反馈。与那些经过科层制逐级传递的信息相比，这类信息可能更加真实。因此信访是我国信息收集的一种特别方式，能够成为民意的“寒暑表”、政策的“调节器”、与群众联系的“民意窗”。^[22]信访报告勾勒出信访活动的热点及其地域分布，政权可以依此识别社会的主要矛盾，因而能够充作一种重要的社会问题识别机制和矛盾预警与排除机制。1999年，山东省的信访系统向党和政府提供了超过一万三千件的信息或者建议，其中的40%被接受用于决策。1998年，河南省县级以上的信访部门递交了超过一万两千件的信息，很多得到了党和政府领导的关注，其中一些被用于决策。^[23]信访部门出版的《信息反映》作为一种内部的信息通报机制，通过披露重要的信访事件，引起党和政府领导人的批示，推动问题的解决。在有的时候，信访问题的解决具有较强的“外溢”效应，即不只是针对特定信访人所反映的具体问题，解决问题的努力可能扩展为一项公共政策，改善处在类似处境中的其他人的境况，这有助于防范矛盾的累积。

信访有助于抑制中国治理中内生的“委托—代理问题”。“委托—代理问题”，即代理人利用信息优势违背委托人的意愿，去追求自己的利益，它在各个国家及多个不同的领域中都存在。中国治理模式中有两个特点使得“委托—代理问题”特别突出。一是中国的委托—代理链条过长。中国采取的是由上到下逐级委托—代理的机制，除了中央政府和乡镇政府外的其他层级政府都同时具有委托人和代理人的双重角色。委托—代理关系是通过干部管理中的下管一级原则确立起来的。二是中国地方的主要官员在不同程度上都是小的“执政官”，而不是单纯的政治官员或者行政官员，体现为每个层级的一把手实际上负责辖区内的所有公共事务，上下级间没有明确的职责分工，辖区内的行政、立法和司法权没有明确的制约关系，权力高度集中于“一把手”。对于信息的严格管制赋予了当地官员控制地方信息流向的能力，这阻碍了上级官员对于地方真实情况的认知，揭露地方官员违法行为的信访活动有助于让上级掌握更多的地方信息，因而能够成为“从严治吏”的一项机制。数据显示，2003年至2008年间，全国检察机关查办职务犯罪案件的线索80%来自群众举报，^[24]各地也有大体相似比例，70%~85%的线索来自群众举报。^[25]2012年全国纪检监察机关立案调查的案件中，线索来源于群众举报的占到41.8%，这个比例在各种来源中最高。^[26]