甘肃省天水市农村公共事业调研报告

　　解决“三农问题”的重要途径之一是推动农村公共事业发展，以实现提高农民生活水平的战略目标。为此，我们课题组织对甘肃省天水市的农村公共事业发展状况进行了调研。目前天水市在农村公共事业的建设与管理方面主要有以下几个特点：一是乡村干部群众对农村公共道路建设充满热情，可是建设资金缺口过大；二是农村公共电网改造进展顺利，乡村电网管理模式还需要不断完善；三是农村公共饮水状况得到改善，彻底解决农民饮水问题还需要很长时间；四是农村公共文化、媒体设施有不同程度的发展，但在各乡村还不平衡、不普及；五是农村公共社会保障体系初步建立，对农村特殊群体保障的范围不大、程度较低。

　　2004年9月下旬，我们课题组对甘肃省天水市秦城区的乡村公共事业建设与管理进行了走访调查。调研的主要内容是：一是天水市乡村农村公共事业发展现状；二是市区乡三级政府发展农村公共事业的规划和政策；三是乡村干部、村民对发展农村公共事业的意见、看法。这次调研活动的目的是：了解和掌握天水市农村公共事业的建设与管理状况，为各级政府制定有关发展规划和政策法规提供依据、可行性建议。我们重点调研了天水市秦城区的中梁乡、太京镇、农电局、水利局和天水市交通局等部门。

　　一、农村公共事业发展的现状及特点分析

　　天水市的城镇公共事业建设管理水平较高，而农村公共事业的基础设施薄弱，发展水平相对落后。这与天水农村地区的自然条件较差，乡村人口太多，农村经济落后，农民收入过低有直接的关系。近几年，国家、省政府以及市、区、乡三级政府对乡村各项公共事业发展日益重视，在建设和管理上投入了大量的资金和精力，使天水市农村公共事业有了一定发展，尤其是农村公共生活设施有较大进步。从我们对有关政府部门和乡镇的调查来看，目前天水市农村公共事业发展有以下特点。

　　（一）乡村干部群众对农村公共道路建设充满热情

　　天水市的农村公共道路基础落后，建设任务繁重。天水市的乡村公共道路主要是砂石道路、非等级公路，柏油道路和等级公路较少。2003年底，在天水市150个乡镇中，47个乡镇不通等级路公路，占29．3％；在全市3013个行政村中，不通公路的行政村1119个，占37．14％。

　　近几年，天水市对乡村道路发展进行了全面规划，加快了农村公共道路的建设步伐，力争使通乡公路达到等级公路标准，使通村道路达到能通汽车的农二级公路标准。2002年建成10条通乡等级公路，使11个乡的通乡公路达到了等级公路标准；2003年又建成10条通村的农二级公路；2004年将建成10通乡等级公路，其中2条为柏油公路，修建200条通村的农二级公路，其中5条为柏油路，其他通乡等级公路和通村农二级公路工程计划将在2005年争取全部完成。

　　从我们调查的情况来看，当前各级政府和农民群众修建乡村道路的积极性高涨，投入了大量的财力、物力和人力，使农村公共道路状况有较大的变化。2004年10月中旬召开的甘肃省农村公路建设工作会议，天水市管辖的4个农业县的县长亲自带队参加，显示出当地政府和领导对农村公共道路发展的重视。我们调查的天水秦城区太京镇，仅在2004年的上半年，镇政府就组织各村农民群众，整修各村道路35条，长218公里，其中整修山路16条、川路19条；使15条道路砂石化，6条道路扩建成了农机路（长7．2千米），改善了全镇乡村公共道路状况，为村民生产、生活提供了方便。2004年上半年，秦城区的中梁乡尽管自然条件差，农民收入也低，但乡政府仍然通过农民集资，每村每人集资10元，全乡1．8万人，共集资18万元，修建了7公里的乡村公路。

　　由于省、市、县政府的重视，有关政策能够落实和资金能够及时到位，极大地调动了乡村干部和广大村民修建乡村道路的积极性。如清水县动员群众修路，计划修37条，实际完成80余条；北道区计划修路43条，实际修建了78条。目前天水市农村公共道路建设形势较好，2004年各区、县已经完成了计划修建的乡村公共道路任务，明显改善了乡村交通条件。

　　天水市的农村地域广阔，地形地质环境复杂，山多、沟多、河多，造成乡村公共道路工程规模较大，所需要的建设资金数量庞大，这就要求各级政府进行大规模投资。按照国际社会的普遍做法，农村公共道路建设的主体是各级政府，特别是中央和省两级政府作为投资主体，应该对通乡通村的公共道路建设进行大规模投资，增加财政拨款资金数量，尤其是对工程量大、人口少、地形地势险、财政比较困难的西部山区，要加强资金投入。这里要注意的问题是，对山区农村公共道路事业建设不能用简单的谁主管、谁受益、谁投资、谁建设的方式来解决。

　　目前，甘肃省推行“先干后补”的政策也存在缺陷：一是可能会影响乡村公共道路建设的质量；二是有些农村公共道路建设任务很难尽快落实。我们调查发现，在修路的过程中，如果资金不足，修建公路用的材料质量就会不好，修路用的砂石、水泥、钢材等原料质量就可能没有保障，由此也就会影响农村公共道路建设的质量。天水北道区计划43条，实际78条。计划内的乡村道路建设每公里补助1万，计划外的就无法保证上级部门的投资，光靠农民集资远远不够。

　　（二）农村公共电网改造进展顺利

　　2004年9月，天水市各区、县的农村公共电网改造已接近尾声。我们重点调查了天水市秦城区农村公共电力的建设管理状况。近几年，秦城区实施的农村公共电网改造工程有两个特点：一是工程规模较大，二是工程进展顺利。

　　秦城区农村公共电网改造工程1999年6月由区农电局开始进行实地调查设计，2000年开始招标施工，计划2005年年底全部完工。秦城区的农村电网改造工程的总投资额为11172．2万元，施工线路全长2400多公里，涉及21个乡镇、900多个行政村、85700农户、42万农村人口，是一项规模较大的乡村公共电力建设工程。

　　秦城区的农村电网改造工程，以由国家负责投资，区农电局负责组织施工建设，各乡村民参与配合的方式进行。农用电进村入户，农电部门向农户收取不超过200元的家用电表、电表箱、闸刀板和入户电线等设备材料费用，一般一家农户交100～200元。由于农电网改造的国家投资资金准时到位，农民自备资金也能及时交纳，加上农电局严格控制工程质量、进度，秦城区农村公共电网改造工程进展顺利，到2004年9月已完成总工程量的90％以上。

　　从我们对秦城区的中梁乡和太京镇的调查来看，乡村干部、群众对农村公共电网的改造和管理颇为满意。农村电网改造使秦城区乡村公共电力设施运行管理发生两大变化：

　　一是乡村公共电网管理模式发生变化，实行由供电部门统一、直接管理农村电力。农电网改造之前，供电部门不负责乡村电力设施的维护与管理，由各乡村自行管理各自区域内的电力设施和村民用电。于是，在农村公共电力管理中，存在中间管理环节过多、管理方式不统一、管理费用太高等问题。在农村电网改造过程中，乡村两级电网设施被政府部门收回，电力设施产权归农电部门所有，并专门成立秦城区农电局（下设20个供电站），负责管理整个农村公共电网设施和供电。农电局对农民用电实行统一的垂直管理，各供电站管理到户，包括抄表、收费、服务等，使乡村公共电力管理逐渐规范化和合理化。

　　二是城乡电力供应实行同网同价，大幅度减轻农民的电费负担。农村电网改造后，秦城区农电局严格执行国家的农村电价政策，实行城乡电力供应同网同价。在农电管理过程中，农电局对各乡村全面实行电量公开、电价公开、电费公开，接受农民用户监督。同时，各供电站推行抄表、收费两分离，杜绝了“三乱”和“三电”现象，“三乱”即乱加价、乱摊派、乱收费，“三电”即关系电、权力电、人情电。并对全区85700多农户，实行统一的电价收费标准，每一度电0．47元。2004年实现城乡同网同价后，秦城区农村居民生活用电价格由2003年的每度电价0．58元，降到0．47元，共计减轻全区农民负担170．39万元，户均20．04元。中梁乡的农民生活用电由原来的每度电价0．78元降至为0．47元。

　　（三）农村公共饮水状况得到一定程度改善

　　天水市位于秦岭和祁吕贺山之间，地质构造极为复杂，地貌结构基本特征为“两山夹一川”。全市284．9万农村人口生活在14325平方公里的山区范围，境内尽管有渭河水和嘉陵江的大小支流260多条，然而从20世纪90年代初开始，在天水市地域范围内持续干旱，境内降雨量下降，河流大部分断流，地下水位严重下降，致使饮水困难的乡村和人数急剧增加。多年来，在各级政府的支持和帮助下，修建了大量的农村饮水设施，但农村饮用水困难问题仍然比较严重。

　　以天水市秦城区为例，2002年前（人饮解困项目实施前）全区兴建了4858处人畜饮水工程，其中泵站扬水和自流引水工程103处，深井手动泵工程200处，集雨水窖4555眼，暂时解决了14．42万人、2．46万头大家畜的饮水困难。但是全区仍有20多万人存在饮水困难，其中有1．27万人饮用高氟和苦咸水，他们绝大部分居住在黄土梁峁沟壑地带，传统上饮用出水量很小的山泉、小溪沟水，稳定性极差，达不到安全和卫生标准，而且需要人力、畜力长距离取水，严重影响着当地农民的日常生活和农业生产。

　　从2002年5月开始至2004年7月底，在水利局组织下，秦城区分批进行了三次规模较大的农村人饮解困工程建设，总共投资2544．46万元，其中国家投资1396．89万元，地方和群众配套投资1147．57万元。建成乡村农户单户水窖9934处，集中供水设施21处。目前，秦城区已经完工的农村人畜饮水解困工程项目，解决了10镇、6乡、123村、14900户、71248人的饮水困难和12715头大家畜的饮水问题，基本改变了当地农村的生存条件，提高了农民群众的生活质量。

　　从我们的调查来看，秦城区的中梁乡农民饮水还是比较困难。中梁乡有25个行政村，其中有4个村从梁上打井提取饮用水；后梁的8个村饮用水主要靠211集雨工程水窖的雨水；沟后的10个村中有5个村从石山上引取自来水，5个村通过打井提灌工程解决饮用水问题；其余三个村也是打井取水，同时使用集雨工程饮用水。

　　中梁乡沟后的5村从石山上引用天然矿泉水，是通过铺设4000多米引水管道，把山泉水引入各村、引人农户家中。然后在每村设供水站点，每天在上午、中午、下午的固定时间向农户供应2个小时的饮用水，由村干部负责管理，一直没有收取水费。通过提灌工程使用饮用水的行政村，通过水管把饮用水直接接到村民家中，每吨水的水费2—3元，按水表收费，不太好管理。使用211集雨工程水窖解决饮用的各村，尽管解决了饮水问题，但存在的问题仍然较多。如清理水窖的污泥、排放脏水、放雨水等方面都有一定难度，有时候水过滤不好，不太干净，水质不能保证。

　　2004年中梁乡政府计划投资1960万元，实施一项提水灌溉和饮用水工程，准备用世界银行贷款来投资建设，但目前这一饮水工程还没有得到甘肃省水利厅的批准。主要原因是世界银行的贷款资金，要用市、区财政作担保，而市、区两级财政比较困难，无法承担世界银行的贷款风险。中梁乡政府计划实施的提水工程，是一项规模较大的饮用水工程，可以长期解决中梁山区农民的饮用水问题，也符合农村饮用水的现代标准，因而这一工程应该作为一项政府投资工程。

　　（四）农村公共文化、媒体设施有不同程度发展

　　从我们对秦城区的中梁乡和太京镇的调查来看，当地农村公共文化、媒体事业有一定发展，尤其是农村公共媒体业务管理比较规范，有线电视和有线电话的入网费、月租费等使用费用已经做到了城乡统一价格，甚至低于城区的价格。但是农村的公共文化设施简陋，传媒业务没有普及，有线电视、有线电话的人户率不高。

　　在中梁乡，农村公共文化设施非常简单，没有乡文化活动中心，只有一个篮球场。2004年乡政府正在筹划建设乡村公共文化设施，准备投资20万元，建设一个农村公共文化活动中心，资金问题还没有落实。乡村有线电视事业发展相对较慢，在中梁乡的25个行政村中，只有10个行政村接通了有线电视网，每村也只有三四十户村民使用有线电视网，普及率只有20％左右。农户有线电视入网初装费380元。每户每月收费9元。有线电话发展较快，可是普及率不高。由于各电信公司之间存在市场竞争，中梁乡的25个行政村都接通了有线电话线路。农户电话初装费只有8元，与城区一样。农户使用有线电话的月租费为10元，城市居民月租费为18元。2004年，中梁乡的有线电话普及率只有15％，主要原因是很多农民都购买了手机，由于各行政村离天水城区比较近，使用效果不错，因此，一些村民就放弃了在家里安装有线电话的机会。

　　太京镇的农村公共文化活动设施也严重滞后，镇政府和各行政村都没有村民文化活动中心和文化站、室。在太京镇的33个行政村中，有13个村接通了有线电视网，农户入网费为280元，目前已经入网的农户达2500多，普及率约为37％。另有21个村连接了有线电话网，入网农民约有4000多户，普及率约为20％。

　　秦城区农村公共文化事业相对落后的主要因素有两个：一是乡村经济不够发达，制约了公共文化事业的发展。从统计资料上看，天水市秦城区的农村经济不发达，在甘肃省农村地区处于中下游水平，农民收入也相对较低，2002年农村人均纯收入只有1430元，达不到全省农民人均1590元的收入水平。这就使乡村公共传媒、公共文化事业发展缺乏一定的社会经济基础。二是各级政府不够重视，也影响到了农村公共文化事业的正常发展。与甘肃省其他农村地区相比，天水地区的农村经济和农民收入相对落后，各级干部发展经济的任务压力比较大，于是就出现重视乡村经济发展，轻视农村公共文化事业建设的现象。因此，在各级政府干部中树立科学发展观是十分必要的。

　　（五）农村公共社会保障体系初步建立

　　天水秦城区的农村社会保障体系正在进行初步建设，各乡村社会保障的对象、数量也不固定、不定量，尤其是对农村社会的特殊群体、弱势农户的社会公共保障的力度不够，救济金额的数量有限。其他的社会保险体系在各乡村还没有建立，普通村民没有加入各种社会保险系统。税费改革前，秦城区的社会保障对象由乡村统筹的经费来供养，税费改革后，通过农业税附加的方式由区乡财政统一支付。

　　从我们对中梁乡和太京镇的调查来看，秦城区对农村的特殊农户都有一些奖励政策，如对遵守计划生育政策的独生子女户、两个女孩的农户家庭，都有一定数量的奖励，但数量不多，金额较少；对各乡村的弱势群体有专门的社会公共保障政策，如对五保户每年都由市区财政划拨出专项资金，来保障他们的日常生活；对农村中的一些特困户实行不定期、不定量的各种救济，但数量不多。

　　中梁乡现有20名五保户老人，其中有9人由乡政府养老院集中供养，剩下的16人由各行政村分散供养。五保户供养经费由民政部门提供。乡养老院集中供养的老人，民政部门每月给每人提供130元的供养费。对分散供养的五保户，乡政府根据他们生活条件的好坏，提供一定数额的补助，一般是每月100元左右。目前，养老院集中供养的老人生活状况良好，存在的主要问题是治病费用过多过高，已经成为乡政府财政支出的一大负担，经常出现五保户老人治病的费用难以落实的问题。中梁乡对各行政村的特困户基本上是1年求助两次，一般是每年的5月和12月，每次的救济量不等，视困难程度而定，每次救济资金约50～200元。特困户的子女上学费用，乡政府也经常提供。近几年，上级民政部门每年向中梁乡提供4万元的农村特困户救济金。在中梁乡各村，对实行计划生育农户进行奖励，两女户由国家每年提供600元的奖励，独生子女家庭的父母每月享受80元的补助，但目前这项政策还未实施。

　　太京镇的养老院有17个老人，由镇政府直接负责管理，被供养的老人生活有保障，经费是由区民政局提供，资金数量没有明确的规定，一般是每人每月大约100元左右。特困户的救济方式不固定，基本上是视每户的具体困难程度而定，一般是每季度慰问一次，每次送一些面、油、钱等救济财物。对两女户提供600元的养老保险，其中乡镇财政提供300元，区计生委提供300元。两女户的600元养老保险是一次性投入，可见资金数量非常有限，对计划生育活动的推动作用不大。

　　十六届三中全会后，党中央、国务院提出要树立科学发展观，实现综合总体发展战略。天水市各级政府与时俱进，提出在经济收入增长的同时全面推动社会公共事业建设，尤其是农村公共事业的发展。从目前天水市农村公共事业发展的现状来看，建设层次、管理水平与甘肃省河西地区或全国其他地区的农村相比还有一定差距，有待进一步提高。

　　二、农村公共事业发展存在的问题

　　从我们课题组对天水市秦城区的中梁乡、太京镇、农电局、水利局和天水市交通局的调查和干部群众反映的情况来看，当前天水市农村公共事业建设与管理还存在一些具体问题，有些问题是靠当地政府的力量很难解决的。对天水市农村公共事业建设管理中存在的主要问题，我们进行具体分析：

　　（一）农村公共道路发展存在两大问题

　　近几年，天水市对乡村道路发展进行了全面规划，加快了农村公共道路的建设步伐，力争使通乡公路达到等级公路标准，使通村道路达到能通汽车的农二级公路标准。由于省、市政府两级的重视，有关政策能够落实和资金能够及时到位，极大地调动了乡村干部和广大村民修建乡村道路的积极性。如清水县动员群众修路，计划修37条，实际完成80余条。北道区计划修路43条，实际78条。在2004年上半年，天水市各区县已经完成了计划修建的乡村公共道路的任务，明显改善了乡村交通条件。但是，我们调查发现，天水农村公共道路发展也存在一些问题，尤其建设资金不足和管理力量薄弱两大问题值得关注：

　　农村公共道路建设资金严重不足。天水市的农村地域广阔，地形地质环境复杂，山多、沟多、河多，造成乡村公共道路建设工程规模较大，所需要的建设资金数量庞大，这就要求各级政府进行大规模投资。按照国际社会的普遍做法，农村公共道路建设的主体是各级政府，特别是中央和省两级政府作为投资主体，应该对通乡通村的公共道路建设进行大规模投资，增加财政拨款资金数量，尤其是对工程量大、人口少、地形地势险、财政比较困难的西部山区，要加强资金投入。这里要注意的问题是，对山区农村公共事业建设不能用简单的“谁主管、谁受益、谁投资、谁建设”的方式来解决。目前，甘肃省推行“先干后补”的政策，也很难使农村公共道路建设任务得到尽快落实。如果修路资金不到位，就可能会影响乡村公共道路建设的质量。在修路的过程中，如果资金不足，修建公路用的材料质量就会不好，修路用的砂石、水泥、钢材等原料就有可能是劣质产品，由此也就很难保证农村公共道路的质量。修路资金不足，造成修路标准降低，路面质量较差，容易受到自然破坏和车辆损耗，从而降低了农村公路的抗损能力和抗灾能力。2004年天水市北道区计划修建43条农村公路，实际修建了78条。计划内的乡村道路建设每公里补助l万元，对计划外乡村道路修建，市交通局就无法保证省交通局的投资，光靠农民集资远远不够。

　　农村公共道路管理问题日显突出。天水市农村公共道路管理实行的是谁的路谁管理的方式，县道路归县交通局管理，乡道路归乡政府管理，村道路归村委会管理。农村公共道路养护也是如此。天水市的农村人口多、农产品丰富，农村公路运输量大，道路损耗严重，路面一个月不维修，汽车就跑不成。天水乡村公共道路的总里程超过了4000公里（除去国道和省道），需要的管理力量和维护费用非常庞大，由于县乡财政收入和农民经济收人非常有限（目前秦城区行政干部的工资都不能按月发放），农村公共道路的养护费用就更加紧张。因此，天水农村公共道路管理就必然会出现养护路难，养路比修路更难，农村道路无人管理等问题。比如，我们调查的太京镇，在公路管理上实行乡村两级管理，没有专用的乡村公共道路维修经费，也没有专业的维护工人和管理人员，每年的道路维护主要是靠乡村干部组织农民，对道路进行两次较大规模的整修，因而乡村道路的路面状况较差，经常影响正常的交通运输业务。

　　（二）农村公共电网的管理力量薄弱

　　由于国家专项投资资金准时到位，农民自备资金也能及时交纳，加上农电局的严格控制工程质量、进度，天水市秦城区的农村公共电网改造工程进展顺利，到2004年9月已完成总工程量的90％。

　　农村公共管理事业的进步也需要人力、物力和财力的支撑。从调查情况来看，电网改造后，农村公共电网的覆盖面扩大，农民用电量大增，从而使农电管理的工作量加重，管理工作的难度加大。因此，天水市农村公共电网的管理方式有待进一步改进，管理水平还有待进一步提高。目前农村公共电网管理存在的问题，主要表现在两个方面：

　　一是管理负担比较重。从1999年开始，秦城区农电局对完成改造的农村公共电网实行封闭运行管理。供电站的大多数电工是来自农村的农民，带有双重身份，既是电工又是农民，自身素质较差，业务水平不高。另外，供电站电工的维修、管理的工作量过大，8个电工要负责5000～8000的用户，而村民对服务的要求越来越高，根本无法瞻前顾后。这样就造成了每个农电管理所的负责面过宽、检修线路过长的局面，出现个别电网设施无人管理的现象，给乡村公共电网正常运行带来较大困难。

　　二是管理费用过大。由于秦城区的区域面积较大，自然条件复杂，农村人口众多，农村公共电网设施经常遭到山体滑坡和人为事件等因素的损害，这都需要农电局负责及时维护修建，造成电力设施的维修费用过多，但是维修的资金又无来源。近两年，农电局所收取电费的90％都要上交（一般情况下应上交75％～80％）。这就使农电局在2004年上半年亏损30多万元（实际上大口径的亏损已经有100多万元）。

　　（三）农民饮用水困难问题在短期内很难全面彻底解决

　　多年来，在各级政府的关怀和支持帮助下，对天水农村地区投入了大量财力、物力、人力，实施人畜饮水工程建设，缓解了一些乡村农民群众的饮水困难。比如，从2002年5月开始至2004年7月底，在秦城区水利局组织下，国家投资2544．46万元，进行了三次大规模的农村人饮解困工程建设，解决了16个乡镇71248人的饮水困难和12715头家畜的饮水问题，改善了当地农民群众的生活条件。

　　但是，从20世纪90年代以来，天水秦城区持续干旱，境内降雨量下降，河流大部分断流，地下水位严重下降，因干旱造成饮水困难的农村人数急剧增加，全区目前仍有20多万人存在饮水困难。他们绝大部分居住在黄土梁峁沟壑地带，传统上饮用出水量很小的山泉、小溪沟水，稳定性极差，达不到安全和卫生标准，而且需要人力、畜力长距离取水，严重影响着当地农民的日常生活和农业生产。

　　从我们的调查来看，秦城区的中梁乡农民饮水仍然比较困难。中梁乡有25个行政村，其中有8个村饮用水主要靠211集雨工程水窖的雨水。使用211集雨工程水窖解决饮用的各村，尽管解决了饮水问题，但存在的问题仍然较多。如清理水窖的污泥、排放脏水、放雨水等方面都有一定难度，有时候水过滤不好，不太干净，水质不能保证，长期饮用对人的身体会有消极影响。

　　农村公共饮用水工程建设的最大难题是资金缺口太大。由于秦城区属于非贫困县，上级财政照顾少，补助少。对农村饮用水工程建设，国家只投资一部分，地方政府配套资金太少，而且往往流于形式；由于农民收入太低，靠村民群众自筹资金非常难。要想彻底解决秦城区农民饮用水问题，还得靠国家加大投资力度来解决。国家有关部门要求农村饮用自来水的农民在2006年达到60％，而秦城区农村2004年只有20％的农民饮用自来水。

　　（四）农村公共教育的某些问题突显

　　从我们调研掌握的情况来看，目前天水市农村公共教育存在两大突出问题：一是乡村小学公共义务教育缺少教育资源；二是农村成人公共教育中的农民务工培训不被重视。

　　农村税费改革后，乡村公共义务教育工作的难度加大，尤其是村办小学很难维持正常的运转。村一级小学的师资力量和教育经费严重不足，原有的小学教育资源的来源渠道已经被堵塞，而新的来源渠道又满足不了乡村小学教育事业发展的需要。

　　据乡镇干部们反映：税费改革使农民认为，农村义务教育应该由国家负责投资建设和管理，与自己没有多大关系，对村办学校不热情、不投入，民办教师的工资就失去来源，而每年毕业的大中专学生又不愿意到农村去做乡村教师，从事教学工作。这样，民办教师没有工资保障就没办法聘用，而公派教师又不来任教，造成秦城区太京镇的一个小学3个年级只有1个老师，并且还是当地人。

　　我们在调查中还发现，乡镇干部对农村公共教育是非常重视的，但是他们是心有余而力不足。2004年，太京镇政府加强了对乡村公共教育设施的建设投入。2004年上半年，太京中学的新教学楼完工，川口村学校教学大楼主体竣工，郑家磨村小学建成新教室15间。这在一定程度上缓解了学校的教学困难，改善了乡村学生的学习条件。

　　农村教育转移支付应该向乡镇政府转移一部分，来解决公共教育运作中的一些具体事务，如学校扩建、修建学校公共设施、学校用地征地费用等。目前，太京镇就有17万元的建校费用没有落实，仍然长期挂账。现在的问题是：教育经费到不了镇政府的手中，但学校的事务却要乡镇行政负责管理。

　　农民进城务工培训应该是农村成人公共教育的一个重要组成部分。天水秦城区作为一个农业经济区，各级政府、干部非常重视对农民的农业技术培训，但是只对农民进行农业技术培训，而不进行对农民的进城务工培训，这说明目前的农村成人公共教育体系并不完整。

　　从我们调查掌握的情况看，对进城务工农民的技能培训，目前天水市各级政府都没有设专项的财政资金，一般采取市场化操作，由用人企业或专门的培训公司来组织培训，费用由农民自己承担。这对外出务工的农民来说，显然是不公平、不公正的。在2004年秦城区中梁乡组织了两次农民进城务工培训，每一次培训规模约100人左右，但中梁乡并没有专门的劳务培训经费，都是由用工单位自己出钱进行培训。据我们了解，目前只有省级财政设有进城农民工培训的专项经费，而市、县、乡政府三级财政都没有农民进城务工培训的专项经费，这必然会影响农民城市化的发展进程。

　　三、农村公共事业发展的对策建议

　　推动农村公共事业建设就是为农业经济发展和农民生活改善创造良好的硬件条件，提高农村公共事业管理水平就是为农村社会进步和农民生存发展创造良好的软件环境。农村、农民代表着目前中国最广大的地区和最大的社会群体，在很长一个时期内是中国公共事业建设与管理的重点。目前，中国农村公共事业建设与管理还非常落后，远远不能满足农业经济、农村社会和农民生活的需要，因此，我们应该千方百计地推动农村公共事业的发展。针对天水市农村公共事业建设管理中存在的一些具体问题，我们提出如下对策建议。

　　（一）各级干部应该在农村发展问题上树立科学发展观

　　目前，我国已经进入全面建设小康社会的新时期，各级干部的发展观念也应与时俱进，进行相应的调整，树立科学发展观，由单纯强调经济发展转变为推动整个社会事业全面发展上来。

　　小康社会建设是各项社会事业的全面建设，既包括经济发展建设，也包括文化事业建设；既有城市各项社会事业建设任务，也有农村各项公共事业建设任务。尤其是目前我国农村公共事业的建设与管理，关系到农村生活环境的改善和农民生活水平的提高，甚至关系到“三农问题”能否顺利解决。因此，各级干部的发展观念的转变是非常重要的，必须树立推动社会各项事业全面发展的科学发展观。只有在思想意识上实现了观念的更新，才会在政策制定上、财政开支上和投资项目上发生变化，才会把建设的重点转移到发展农村公共事业上来。

　　我们认为，在现在和未来很长一个时期，公共管理最重要的职能和最根本的任务，就是向占总人口多数的社会民众提供他们所需要的公共产品和公共服务，来充分体现公共管理的公共性原则。农村人口约占全国人口的65％，向他们提供所需要的公共产品和公共服务，是公共事业建设与管理的主要目标。

　　一是要树立直接为农民服务的发展观。长期以来，各级政府投资建设主要是农村公共基础设施中的水利网、电力网和公路网的主干线，而对进入行政村、农户家庭，农民可以直接使用的村一级农村公共基础设施的支线、附线却很少投资建设，使很多农民无法使用或享受这些农村公共设施带来的好处实惠。如农村的村级道路和村级电网要村委会投资建设，让农民自己负担，而很多农村的农民收入太低，村委会无法集资到筹建所需要的经费。这样，一些农村公共设施农民仍然不能使用。因此，各级政府干部要转变观念，树立直接为村民服务的意识和思路，把农村公共建设管理的落脚点放在村一级，直接满足收入偏低的大多数农民的需要。

　　二是要树立提高农民生活水平的发展观。经济发展并不简单地等于生活水平提高。在过去和现在，各级干部的发展观念中一直存在一个简单、错误的认识，就是经济发展了，农民生活水平就提高了。事实上，在很多农村地区，经济指标增长了，好像是经济发展的也比较快，但大多数农民群众的生活状况并没有多大的变化，因为农民生活质量的提高需要诸多因素共同作用才能实现，比如需要农村生活条件的进步、农村生存环境的改善、农民生活方式的改变、农村公共生活设施的建立等诸多软硬条件的发展。各级干部要树立农民生活改善才是农村经济社会真正发展的观念，把工作重点放在解决农村生活性公共基础设施建设上来。近十年来，各级政府对农村公共基础设施的投资，主要用于农村的电网、水利、道路和退耕还林等生产和生态建设项目上，而与农民生活密切相关的公共设施投资并不多，使广大农民的生活条件和生存环境没有明显改善，如饮用水、厕所、污水和垃圾处理等农村公共生活设施很少投资建设，严重影响了农民生活水平的不断提高。各级政府应该适当调整对农村的财政支出结构，将更多的农村生活基础设施建设纳入公共财政投资领域，使农村的公共设施直接服务于农民生活，以推动农村小康社会的发展。

　　（二）国家应该制定针对西部农村公共事业建设的具体政策

　　近几年，从全国综合发展角度和解决三农问题出发，国家提出了加快农村经济社会发展的战略，制定了一些有关农村公共事业发展的政策，尤其是在农村公共电力、公共道路和公共饮用水等方面出台了很多重大政策、项目，推动了农村公共事业基础设施的建设与发展。但是，有关农村公共事业建设的政策跨度比较大，大多数是针对全国农村公共事业基础设施建设的，缺少针对落后地区农村公共事业建设的、与西部农村具体实际情况相符合的配套政策。

　　比如国家公路建设政策逐渐形成系统体系，由最初的发展公路，到建设高速公路，到最近的发展农村公共道路，争取农村公路实现通乡通村，由此可见政策具有连贯性、发展性。目前，国家要求全国各地发展农村公路，这对东南沿海地区来说，建设农村公路，乡村通柏油公路不是大问题，但是对西部欠发达地区，这一目标就很难实现。因为东西部地区的道路基础差别太大，财政收入差距悬殊，东部地区通常能做到的，西部地区大都做不到。在农村公共道路建设与管理问题上，应该对东部、中部、西部地区采取不同的政策和措施，在发展阶段上、投资力度上有所区别、有所侧重。

　　在农村电网改造的投资资金问题上，普遍实行国家借贷、省上还贷的投资体制，这对经济落后、财力很弱的西部各省区来说，财政压力是非常大的，也是不符合实际情况的。我们认为，应该对东西部地区农村电网改造投资采取不同的投资政策：东部沿海地区的各省财力较强，实行国家借贷、省上还贷的投资政策是比较合理的；而对西部地区经济落后、财力较弱的省、区，应该实行国家借贷、中央财政还贷的投资政策，才符合平衡、扶贫的国家公共政策原则。

　　（三）对西部地区农村公共事业建设实行一个投资主体

　　在西部地区，农村公共事业基础设施建设应该只有一个投资主体，那就是国家，依靠中央财政投资来推进西部农村公共事业发展。我们认为，对西部农村公共事业建设的投资主体应该进行重大调整，由现行的政府和村民两个投资主体调整为国家中央财政单一投资主体。这样，更有利于农村公共事业的建设与管理，也有利于农村公共事业的长远发展。

　　从我们调查掌握的有关资料来看，天水秦城区的农村公共事业基础设施建设大多是实行两个以上的投资建设主体，即中央财政、地方各级政府和受益村民。按照甘肃省交通部门现在执行的乡村公共道路的投资建设方案：通乡柏油公路的每公里建设省财政投资5万元，村级柏油公路的每公里建设省财政投资3万元，村级砂石公路的每公里建设省财政投资1万元，而实际上，通乡柏油公路的每公里建设费用最少需要投资15万元，通村柏油公路的每公里建设资金最少需要投资10万元，通村砂石公路的每公里建设资金最少需要投资7万元。这样，各行政村村民承担的建设投资份额要占到总额的70％以上，而年人均纯收入只有1430元的农民，根本没有能力承担如此巨额的乡村公共道路建设费用。

　　2002年至2004年，秦城区实施的农村饮水解困工程，投资总额为2544．46万元，其中国家投资1396．89万元，占总投资额的55％，地方和村民配套投资1147．57万元，占总投资额的45％。在地方和群众配套投资中，受益村民的出资量要占90％以上，而且地方财政投资的那部分资金还很难落实。但是，农村公共饮水设施建成后，其产权和管理权却不十分明确，基本上是由地方政府控制，难免以后发生村民与政府之间的资产纠纷问题。

　　另外，由于当地经济落后、农民收入太少等各种因素，目前在天水市秦城区农村进行的各项公共事业设施建设，地方财政投资资金和农民群众自筹资金仍然很难及时到位，从而严重影响工程的进度和质量。所以，在我们调查的过程中，很多乡村的干部、群众就希望像进行农村电网改造那样，对农村各项公共事业设施的建设投资，应该由国家全部承担下来。

　　因此，在经济落后和农民收入很低的西部地区，非常有必要对现行的农村公共事业建设的投资主体进行调整，把各级政府和村民两个以上的投资主体调整为国家中央财政单一投资主体。这种做法有四大好处：一是可以减轻西部广大农民的经济负担；二是可以真正落实国际社会通用的公共事业建设和管理的基本原则；三是可以避免以后发生公共设施资产所有权的纠纷事件；四是可以加快发展农村各项公共事业建设进程。

　　（四）各级政府应该重视农村公共事业管理队伍的建设

　　随着国家组织实施的农村道路建设、电网改造、饮水项目等农村公共事业工程的建成，农村公共事业管理上的一些问题将逐渐暴露，各级政府必须把农村公共事业管理队伍的建设培养问题提到议事日程上来。

　　从甘肃省天水市的情况看，农村供水设施、乡村公共道路尽管由区乡两级政府的有关部门组织施工验收，然而完工之后都交给行政村管理。行政村一般是由村委会组织村干部或村民进行管理，而村干部和村民大多数没有经过专门的技能培训，缺少管理经验和管理技能，很难维持乡村公共事业设施的正常运转，满足农民生产生活的需要。比如，秦城区农电局虽然对农村电网实行直接统一管理，供电管理直接到行政村和农户，但是下属供电站的电工是来自农村的农民，自身素质较差，业务水平不高，既没有供电管理经验，又没有专业技能，而且大多数都是临时工，根本无法胜任农村公共电力设施的维修和管理职能。

　　因此，各级政府必须重视农村公共事业管理队伍的建设，不能只顾建设，不顾管理，尤其是公共事业管理队伍的培养。为了提高农村公共事业效益，对公共设施的维护、管理人员队伍建设，我们提出如下对策建议：一是把农村公共事业管理人员培训，纳入公共职业教育范畴。由政府部门出资，对进入农村公共事业单位的维修管理人员，进行到岗任职前的专业技术教育和在岗位的定期培训。二是要制定农村公共事业的人力管理制度，稳定维护管理人员队伍。从长远发展的角度考虑，把维修管理人员由I临时职工转变成长期职工，有利于维护农村公共事业管理队伍的专业性和稳定性。三是要落实农村公共事业管理人员职业待遇，实行城乡管理人员同工同酬。目前，在各市县的公共事业单位，城乡管理人员的工资收入差距较大，有的农村公共管理人员的工资收入还不到城市公共管理人员工资收入的50％，这是非常不合理、不公平的，已经严重影响到农村公共事业的管理效益和管理人员的工作积极性。

　　（五）事业单位应该重视农村公共事业管理方式的改进、创新

　　农村公共事业管理既要重视现实的公共效益，又要重视长远的社会效益。在西部地区，尤其是面向比较贫穷、落后的农民群众的农村公共事业运作，在科学管理的基础上更应该突出对公众的服务性，淡化市场操作的经营性。我们认为，目前在农村公共事业管理中要重视管理方式的改进与创新，强调管理的规范化和管理的公共性。

　　在农村公共事业管理中，强调管理的规范化，就是要加强管理制度建设，建立长效机制，在村民中树立良好的生态环境意识和文明的生活习惯，在管理人员中建立良好的职业道德风尚。一是制订规章制度，建立长效管理机制。村民既是农村公共事业建设的受益者，也是管理者。应将维护公共事业设施、保护公共环境、防止公共资源污染等事项，应在村规民约中加以规范。要坚持整治与管理同步，制订长效管理制度，强化村民的公共意识。农村的生活垃圾及污水处理等问题，单靠一个村难以根本解决，这需要县、乡两级通盘考虑，协调解决这个难题。环保、科技、能源等有关部门要加大科技攻关力度，尽早研究出适合农村实际的处理办法。二是引入城市社区管理的理念，创新农村管理方式。各农村社区都要在坚持过去行之有效的管理方式的基础上，引入城市社区管理的理念，确保社区正常有序地运行。要根据农村社区的具体情况，建立健全社区自治组织、社区经济组织和其他社区服务组织等社区组织体系，为农村公共事业管理提供保障。三是着力提高农民素质，培育文明健康的生活方式。要加强宣传教育，通过宣传橱窗、宣讲和现代传媒等多种方式，教育农民逐步增强生态意识、文明意识，调动广大农民群众建设和保护美好家园的自觉性。在集中精力加快发展经济的同时，既要继承和发扬优秀文化，又要革除不合时宜的陈旧观念和落后习俗，培育农村文明健康的生活方式。

　　在农村公共事业管理中，强调管理的公共性，就是坚持公共管理的公平、公正、公开等三大原则。坚持公平原则，就是各级政府或公共事业单位向农民群众提供的公共产品和公共服务，要实现城乡价格统一，农民与市民一样；坚持公正原则，就是各级政府或公共事业单位向农民群众提供的公共产品和公共服务，要针对乡村的实际情况和农民的具体情况，服务要到位，管理要合理；坚持公开原则，就是各级政府或公共事业单位向农民群众提供的公共产品和公共服务，其运作过程要有透明度，凡是涉及农民利益的成本、价格、管理、效益等各种要素都要公开，要保障农民对农村公共事业运作的知情权，并应该适当邀请农民代表参与公共事业的管理。

　　在西部地区，农村公共事业正处在建设过程中，农村公共管理也在探索过程中，目前存在的某些管理问题，如管理不到位、不规范、不合理等问题也是不可避免的，但要尽早解决、尽早规范，才有利于农村公共事业的发展。