甘肃省高台县农村公共事业调研报告

　　2004年8月18日至22日，我们对甘肃省张掖市高台县的乡村公共事业建设与管理进行了五天多的走访调查。这次调研活动的目的是：全面了解和掌握甘肃省农村公共事业的建设与管理状况，为各级政府制定有关发展规划和政策提供依据、可行性建议。

　　乡村调研的主要内容是：一是高台县乡村农村公共事业发展现状；二是县乡政府发展农村公共事业的规划和政策；三是乡村干部、村民对发展农村公共事业的意见、看法。

　　调查的主要对象是：县级有关政府部门、乡镇政府、村干部、村民。调研的主要方法：一是收集县乡村现有的成型资料；二是对乡镇干部、村干部、村民的问卷调查；三是对村干部和村民的个别采访。调查的主要范围：高台县的南华镇、骆驼城乡、巷道乡和水务局、交通局等部门，以及巷道乡东湾行政村。

　　一、高台县乡村公共事业建设与管理现状及特点分析

　　甘肃省高台县位于河西走廊西端最狭处。2003年全县有15．89万人，其中农业人口12．93万人，非农业人口2．96万人。2003年高台县城镇居民人均可支配收入5436元，农村居民人均纯收入3300元。高台县下辖12乡镇，我们调研的南华镇、骆驼城乡和巷道乡的经济发展和农民收入处于全县中游水平。

　　南华镇现有2．2万人口，设有15个行政村。2003年，在南华镇的国民经济产值中，农业占43％，工业占27％，服务业占30％。财政收入2003年为322万元。尽管境内有大小企业60余家，但在镇的企业大多数归县部门管辖，不属于南华镇管理。因此，南华镇仍以农业为主，农民收入主要靠农业。2003年南华镇人均收入3100元，略低于全县人均收入3300元。

　　骆驼城乡2003年底拥有人口10875，辖13个行政村，76个村民小组。骆驼城乡建于1984年7月，农民以移民为主，移民主要来自定西、会宁、山丹等地和青海省，另外移民还有一些少数民族，如土族、藏族、回族和裕固族等。骆驼城乡的农村经济以农业为主，粮食作物以小麦、玉米为主，经济作物有番茄、中药材、甜菜、瓜果、制种等。2003年，骆驼城乡的工农业总产值为8090万元，其中农业种植业3450万元，畜牧业1200万元，工商业740万元。骆驼城乡的农民收入在全县中等偏下，2003年人均纯收入3025元。

　　巷道乡拥有人口2万多，下辖13个行政村。巷道乡拥有耕地2万亩，其中菜地1．8万亩，是典型的菜农之乡。2003年在全乡国民生产总值中，工商业占40％，农业占60％。其中，蔬菜业占36％，生猪业占24％。2003年，巷道乡的财政收入为280万元，支出90万元。巷道乡靠近高台县城，城郊优势明显，于是乡政府提出了依托城市、服务城市，发展第三产业，加快城乡一体化建设的整体发展思路。十六届三中全会后，巷道乡政府提出向综合性总体发展深化，在经济收入增长的同时，全面推动全乡社会公共事业建设。

　　（一）乡村公共道路网已经形成，通村道路标准有待提升

　　高台县位于河西走廊西端，地势比较平坦，地质状况不错，大多是戈壁滩，路基状况较好，便于修建各种农村公共道路。目前，高台县的通乡公路基本上实现了柏油路面，通村道路大部分是砂石路面，但大多数通村道路也达到了农二级公路的标准，可以满足农民的农副产品运输的需要。从我们调查的情况来看，南华镇、骆驼城乡、巷道乡等三乡镇的农村公共道路发展状况，基本处于这一层次水平。

　　为了提高乡村公共道路的发展层次，满足农村经济发展和农民生活需要，2003年，省县两级交通管理部门提出高台县乡村道路柏油化的建设目标，规定路基部分由村民承担修建，路面柏油部分由上级主管部门承担。

　　南华镇位于高台县城南7公里处，是市县交通枢纽，道路四通八达。其中境内有县乡道路10多公里，乡村道路约80公里，农村公共道路基本上实现了乡通县、村通乡、社通村的网络格局。几年来，先后投入资金100多万元，铺设拓宽集镇主、次干道7公里。目前，南华镇13个行政村约有10．5公里的村道路需要柏油化，但在近期内无法实现这一目标。乡村道路基本上处于维护状态，不可能有较大发展。县乡道路归口管理，通村道路一般各行政村自己管理和维护。

　　骆驼城乡境内拥有两条柏油公路，里程约30公里，13个行政村相互之间的交通干道主要是石子道路。县乡公路有县交通局负责维护，通村道路有各行政村村民负责维护。在行政村的通社（自然村）道路中，仅有1公里为柏油路，其余全是沙石道路，由行政村负责修建、管理和维修。

　　在巷道乡的13个行政村中，有6个村的通村道路是柏油路，另外7个村的通村道路仍然是砂石路。目前，巷道乡的乡村道路约70～80公里，其中柏油路有11～12公里，只有14％的道路实现了路面柏油化。上级政府部门要求乡村道路要全部实现柏油路，巷道乡近几年还无法做到。巷道乡有77个自然村（社），至少需要77条村社道路柏油化。近两年，由于缺少上级政府主管部门的投资，巷道乡政府主要是组织农民对现有的乡村道路进行维修改造，2003年和2004年先后维修改造了2公里和4公里砂石路。

　　据我们调查了解，高台县的农村公共道路建设的基本模式是：县乡公路（县城至乡府）由政府财政负责投资修建，乡村道路（乡府至行政村）由行政村村民负责投资修建。行政村通往社区（居民点）的村级道路的投资、管理、维护全部由村民自己负责。村社道路的所有权归属于自然村，维修有村民自己负责。县通乡的道路建设由县交通局统一投资建设和维修管理。

　　过去，乡村道路建设投资的主体一直是农民，现在，政府部门成为乡村道路建设投资的主要力量，村民集资修路的很少。在我们调查的三个乡镇中，只有巷道乡的一个行政村有一位村民投资7000元，对本村的道路进行了路面柏油化修建。近两年，由于上级政府部门对乡村公共道路建设投资资金太少，造成乡村道路发展进度缓慢。在2003年和2004年的两年内，交通主管部门对三乡镇的乡村公共道路建设几乎没有投入建设资金。

　　在现阶段，如果要提高乡村公共道路的等级标准，由砂石路面发展为柏油路面，就要征用大量的农业用地。由于国家对使用农业耕地控制的非常严格，占用耕地要得到市政府和省政府的批准，占用荒地要得到市级政府和县级政府等部门的批准，建路征地的程序繁多、手续复杂，而且还要使用大量的征地资金。另外，征地资金不到位，农民闹事也影响乡村公共道路的建设进程。

　　税费改革后，高台县各乡镇几乎没有新建乡村公共道路。因为，农村税费改革限制了乡镇政府的对农民集资修路的权力，而西部各级政府的财政收入又有限，没有能力对乡村道路投入大量资金。再加上，按照现行的农村发展公共事业的政策法规，对农民集资修路这种重大的村务行为，实行“一事一议”制度，在村民大会上要得到80％的村民同意，才能对农民进行集资，而西部农民每年的经济收入比较低，缺少修建乡村道路的能力和热情，也就影响了农村公共道路的进一步发展。

　　（二）乡村公共电力设施管理规范，已出现满足不了农村发展需要的现象

　　公共电力设施是农村公共事业设施的重要组成部分，对农村经济发展和农民日常生活有着重大影响。高台县农村电网改造从1999年开始，历时四年多，国家先后投资近1．1亿元，对农村电网进行了大规模改造建设，使高台县的电网布局更加合理，达到了“安全可靠、调度灵活、参数优良、装备先进”的要求。目前农村用电管理也比较到位，而且做到了城乡电费统一价格，同网同价。从我们调研的情况看，在农村各项公共事业中，乡村公共电网的建设和管理是乡村干部群众最为满意的。

　　南华镇的农村公共电网改造工程从2000—2003年持续了4年多，县电力公司共投资1300万元，基本解决了农村用电的需要。乡村电网改造的主干线和支干线等电力设备全部由电力公司投资，管理、收费也由县电力公司负责。由于电力公司的管理到位，服务较好，农民群众对农村公共电力事业也比较满意。南华镇的乡村照明电收费与城市一样，农村生产用电每度0．31元，生活用电每度0．43元，而且乡村电线铺设全部使用了地埋线。

　　骆驼城乡的农用电网改造工程也进展顺利，公共电力设施已经基本配备到位。骆驼城的乡村电网由国家负责投资，县电力局负责建设，电网入户设施和农户家用电线由农民自己负担，每个农户家庭承担约100元左右，主要用于购买入户电线和电表。目前，骆驼城乡各行政村的农民生活用电网已经全部接通（除个别移民户），由电力公司负责经营管理。由于电网配套设备齐全，各村社的农户用电一直比较正常。骆驼城乡的农民生活用电和生产用电分别实行统一价格，生活用电每度电为0．43元，生产用电每度电为0．31元。

　　巷道乡的农村电网改造资金由国家投资350万元，农户每家投资入户费用149元。2004年全乡农用电网改造完成，电网设施更新速度较快。目前，巷道乡的农村电网线路总里程多于乡村道路，大约在100公里左右。改造后的农用电网由县电力公司统一管理、维护，电网所有权也归国家电力公司。

　　目前，高台县农村电网管理存在两个不稳定因素：一是个别乡村的电网走向、布局不够合理。如巷道乡靠近城区，经济相对发展较快，农村用电户较多，耗电量也大，现有的电网设施满足不了各村农民发展的需要。有些耗电大户的用电需求不能得到满足，农民只有自己架设用电线路。二是电力公司试图提高电价，造成农民人心恐慌不稳。据说，县电力公司准备把农业经济作物的生产用电每度价格涨至0．54，农民对此十分不满。另外，经济作物用电和种植作物用电也不好区分。最近（2004年8月），县政府作出了农业生产用电不涨价的决定。

　　（三）乡村公共饮水设施齐全，水质基本达到饮用水标准

　　高台县农村饮用水主要有深井水、自来水和窑水三种类型。近年来，高台县政府通过人饮工程，普及农村自来水，力争农村人畜饮用水达到国家标准要求，以满足农民生活和农村经济发展的要求。2002年和2003年连续两年，高台县通过国家农村饮水解困项目，先后投资1597．52万元（中央预算内专项资金975．45万元，地方自筹622．07万元），在9个乡镇的41个行政村实施了农村饮水解困工程。高台县的农村饮水解困工程大多数是100万以下的集中供水工程，共30项，其中，人饮解困工程24项，氟病改水工程6项。高台县的人饮工程建设全部达到了国家的验收标准，解决农村近5万人的饮水困难，满足了农民的生活要求，提高了村民的生活质量。

　　南华镇在政府所在地铺设上下水管道1．8公里，镇区内单位、企业及周围农户857户，9000人吃上了自来水。南华镇的3个移民村为井灌区，生活饮用水是窑水；老区12个村全部用自来水，其中7个村的饮用水由县自来水公司供应，水费与县城同价，5个村自己打井铺设管道，自己收水费，（采用县自来水管理办法）。南华镇是高氟地区，政府十分重视农村饮用水的履行工程。2003年，镇政府组织各村农民进行饮水工程建设，每户投资约400元，供水工程大的每户投资约500元，上级政府有关部门也进行配套投资。在供水工程建设资金中，政府投资占整个总投资的60％。各村共打饮用水机井290口，基本解决全镇村民的饮用水问题。

　　骆驼城乡是井灌区，开发了很多深井，大搞人饮工程。骆驼城乡的人饮工程输水管道设施建设的投资，国家给予一定补贴：人饮工程的干支渠由国家投资建设，进入农户家里的饮水管道建设，国家给30％—40％的补贴。目前，骆驼城乡的13个行政村，实施深井饮水工程的有9个村，人饮工程的有2个村，使用水窖的有2个村。村民饮水基本达到了国家饮水标准。

　　巷道乡地域靠近县城，从2002年开始，有5个村的农民饮用自来水，自来水由高台县自来水公司提供；8个村的饮用水设施是手压井，农民一户一个，基本上无人饮用河水。2003年和2004年国家在巷道乡投资建设人畜饮水工程，有关村社农民一户出资200元，人饮工程和深井人饮的管线每户出资200元。入户饮用水费，每月5立方米3元，超额的每立方米1元。巷道乡的自来水供应、管理由县自来水公司负责；其他村的人畜饮水工程设施和供水由县人畜饮水工程办公室管理。

　　（四）农村公共医疗一体化建设基本完成，乡村公共卫生设施有待进一步完善

　　为了加强乡村公共医疗建设，高台县卫生局在学习借鉴甘州区、临泽县等地经验的基础上，起草了“高台县乡村卫生组织一体化管理实施方案”和“高台县乡村卫生组织一体化管理办法”，整合和优化乡村医疗卫生资源，整顿和规范农村医疗卫生工作秩序，提高乡镇卫生院综合服务功能，使乡村两级医疗卫生组织融为一体，建立与农村经：济社会发展相适应的新型农村卫生服务体系，为实施农村新型合作医疗奠定基础。

　　2004年3月，高台县在全县范围内推行乡村卫生组织一体化工作，按照“一村一所、合理布局”的原则和乡镇卫生院所在地的行政村不设卫生所的要求，将一村多所整合为一村一所，毗邻小村并人大村。全县除城关镇和盐池乡外，其他10个乡镇的132个行政村原有的村卫生所197个，目前已经优化整合为103个，有19个行政村因服务人口较少，并入毗邻大村，使乡村卫生院资源得到了比较合理的配置。并且严格审查乡村行医人员资格，淘汰了26名不符合乡村医生条件的人员，保证了各村农民看病安全。我们调查的南华镇、骆驼城乡、巷道乡等三乡镇也在2004年上半年完成了乡村卫生组织一体化建设管理工作。

　　以前，南华镇的农村卫生所基本上是个体经营，2004年全部实行一体化合作卫生医疗管理，一个行政村设有一个农村公共卫生所，实行农村合作医疗保险。乡村公共医疗一体化后，农村医疗管理比较规范，缺医少药的问题基本解决。但一体化后建立的一些村医疗卫生所的经济效益较差，还存在农村卫生医务人员缺乏、医疗资源相对缺乏、医疗水平较低等问题，农民有大病全部到镇县卫生院医治。

　　根据县政府的统一安排，巷道乡从2004年3月开始对农村医疗组织管理进行了一体化改造。实行农村医疗一体化后，村、乡、县的公共卫生实施行业行政隶属化管理，农村公共医疗管理得到了加强。乡卫生院对村卫生所进行全面责任管理，村卫生所实行由乡卫生院聘任制，三年一聘，同时取缔无证医务所和无证医生的行医资格。先后取缔了5个无证乡村医生的行医资格。村卫生所的财务也有乡卫生院负责管理。进药渠道统一，由乡卫生院负责进药。农村医疗一体化后，各村卫生所医生的收入差距扩大，有的医生月收入1000元，而个别医生的月收入只有100元。

　　据我们对南华镇、骆驼城乡、巷道乡的调查了解，尽管乡镇政府都制定乡村公共卫生管理制度，对村民的生活垃圾、有公害的垃圾，要定点存放，但是，三个乡镇都没有垃圾存放设施和垃圾处理设施。

　　（五）乡村公共传媒、文化设施基本普及，农村公共文化活动还有待开展

　　高台县属于甘肃省农村经济和社会发展水平较高的农村地区，2003年农村人均纯收入达到3300元，这就为乡村公共传媒、公共文化设施建设与普及奠定了一定基础。2002年，高台县城乡的有线电视网入户率达到了85％，有线电话人户也有57．45％。在南华镇、骆驼城乡、巷道乡等三乡镇，有线电视和有线电话已进入普及发展阶段，而且农户的入网费、月租费等使用费用已经做到了城乡统一价格，甚至低于城区的价格。但是，三乡镇拥有的公共文化设施不齐备，乡村文化活动开展不多。

　　南华镇政府认为，发展农村公共文化是当前农村公共事业建设的重要内容。目前，南华镇15个行政村的光缆闭路电视全面开通，入户率在80％以上，与县城同套节目，走在全省农村前面。在南华镇的农村闭路电视建设过程中，农民每户投资300元，余额由县广电局承担，收费每户每月10元。移动电话已经覆盖全镇15个行政村，有线电话人户率在60％以上。移民村的有线电话线路正在建设中。

　　南华镇的农村公共文化设施比较建全，每个行政村都有图书室、文化活动中心、露天影剧场、有线广播、有线电视。农村公共文化设施属于农村公共事业的重要组成部分，政府必须投入经费，但乡镇政府无财力供养，各村文化站经费奇缺，资金缺口大。农村图书室有建设要求和验收标准，但书刊购买资金无法落实。村文化站有名无实，如果没有强有力的财政支持，就无法运转。自娱自乐、自助自办的文化活动由于经费问题，也难以开展。

　　骆驼城乡的有线电视已经基本普及，全乡2700户农民，98％的农户可以收看有线电视。有线电视入网费为380元，有线电视收看费为每月10元。全乡有线电话入户率达到了57％，1776．户农民家庭使用有线电话。有线电话每3分钟0．20元，基本实现了城乡同价。目前，骆驼城乡公共文化设施完备，乡政府有文化站，每个都有文化室。行政村经常利用文化设施搞文化活动，每年都要进行2—3次较大的文化体育活动。

　　巷道乡由于靠近县城，公共传媒设施建设管理与县城基本同步。在90年代，县电视台在巷道乡铺设光缆线，建立了有线电视网，农民入网费每户300元。农民收看有线电视，每户每月收费8元。巷道乡的农民有线电视入网率已达到92％以上，有线电话人户率在60％以上。

　　巷道乡的农村公共文化设施主要有图书室、文化活动中心、露天影剧场、有线广播、有线电视。从90年代初开始，乡设有文化站和文艺活动中心，各行政村建有图书室，还有村民文化娱乐活动室和宣传、计生、妇女工作活动室。各村的露天影剧场基本都是60年代至70年代修建的。另外各村都有黑板报和阅报栏。乡村文化设施使用基本不收费。由于缺少经费，村民文体活动难以普遍或经常开展。放映电影是乡村公共文化活动的重要内容，按照县乡有关部门的要求，行政村每月放映两次电影，农民每户交费1元。由于有线电视的普及和放映电影要向农民收费，影响了乡村放映电影的积极性，于是，巷道乡的有些村一年只放映一两次电影，有些村甚至一次也没有。

　　（六）农村公共社会保障体系正在建立，社会保障保险体系还没有普及

　　目前，高台县的农村社会保障体系发展迅速，尤其是对农村社会的特殊群体、弱势农户的社会公共保障的力度在不断加大，救济金额的数量逐渐增加，但社会保险体系在各乡村还没有普遍建立，绝大多数普通村民并没有加入各种社会保险系统。高台县对各乡村的特殊农户都有一些奖励制度，如对遵守计划生育政策的独生子女户、两个女孩的农户家庭，都实行奖励政策；对各乡村的弱势群体有专门的社会公共保障制度，如对五保户每年都划拨出财政资金，来保障他们的日常生活；对农村中的一些特困户实行不定期、不定量的各种救济政策。据我们了解，高台县制定的这些农村社会公共保障政策，各乡村基本上都已经落实。高台县还规定：全县的乡科级以上的干部，每人都要有1～2个特困户作为自己的帮扶对象，在经济上和资金上进行帮助，并要求在1～3年内帮助他们实现脱贫，但实际上是很难实现的。南华镇、骆驼城乡、巷道乡等三乡镇具体实行农村社会保障政策的情况如下：

　　在南华镇、骆驼城乡、巷道乡三乡镇，对农村五户保的社会保障方式分为集中供养（敬老院）和分散供养两种类型：镇上设有敬老院，集中供养一些五保户老人，每人每年由各级政府财政提供经费1500元。另外一些五保户老人分散在各个行政村由农户分散供养，每人每年由政府财政提供1200元供养经费。基本保证了五保户老人的基本生活。目前，巷道乡有五保户56家，集中供养11户，分散供养45户。

　　对两个女孩的农民家庭的父母，南华镇实行社会保险制度，每年由各级财政提供1000元的养老保险存款（原先是每年600元，2004年增加为每年1000元），60岁以后一次性领取或分年月领取。两女户1000元的养老保险存款由镇、县、市三级政府财政提供，分别为2：4：4的比例。南华镇现有两女户约有300户。骆驼城乡、巷道乡对两女户实行的社会保险政策与南华镇的基本一样。骆驼城乡和巷道乡对执行计划生育的其他农民也实行社会保障政策，基本做法是：对独生子女的农户，只生一个女孩并领了独生子女证的农户一次性奖励3000元，只生一个男孩并领了独生子女证的农户一次性奖励2000元。巷道乡政府对农民的独生子女每月还给10元的健康补助（领取独生子女证的），一直补助到16岁。

　　南华镇对特困户通过民财部门救济办法解决。按县政府规定，每个镇干部有自己的联系户，有时领导也自己掏钱，对特困户进行救济。如青黄不接时，乡镇干部就对特困户给予几十元不等的救济。乡镇干部的月工资约为800～1000元，拿到手的约为700～800元不等，救济特困也是乡镇干部一笔不小的开支。对乡村的一些特困户，骆驼城乡政府实行根据实际生活状况，进行不同方式的临时救济扶贫政策，有时是给特困户送粮送油，有时是送钱救济。对特困户的每年救济金额一般为200～300元。根据具体收入情况，巷道乡每年确定4—5家特困户，进行政府救济。主要是县民政局每年进行救济，一次补助100—200元，全年各种救济帮扶奖金大约在300～400元左右。

　　二、高台县乡村公共事业建设与管理存在的问题

　　十六届三中全会后，高台县委、县政府提出向综合性总体发展深化，在经济收入增长的同时，全面推动全县社会公共事业建设，尤其是要农村公共事业的发展。从目前高台县农村公共事业的建设层次、管理水平来看，都处于甘肃省、西部地区甚至全国各地农村的前列。巷道乡政府提出要走向从单一追求经济发展转变为力争社会公共事业全面发展的轨道，可见乡村干部群众的发展战略思路具有明显的超前意识。

　　但是，从我们对高台县的南华镇、骆驼城乡、巷道乡等三乡镇的实地调查和乡村干部反映的情况来看，当前高台县农村公共事业建设与管理还是存在一些问题，有些个别问题甚至是靠当地的力量很难解决的，如乡村公共道路建设中的资金问题、农村传统落后的公共意识问题等。下面，我们就南华镇、骆驼城乡、巷道乡等三乡镇在农村公共事业建设管理中存在的主要问题做如下具体分析：

　　（一）资金缺口过大，制约着乡村公共道路建设

　　在我们对高台县乡村公共道路的调查中发现，在高台县城通往12个乡镇公路中，只有通往盐池乡的约5公里的公路路面没有柏油路面，其他通乡公路全部已建成了国家标准的等级柏油公路；而通往各行政村的公共道路也已建成达到国家农二级公路标准的等级公路（绝大部分是砂石路面），可以满足农民的农副产品运输的需要。现阶段，高台县农村公共道路建设的主要任务是实现通往各行政村公路的柏油化目标。

　　为了提高乡村公共道路的发展层次，以满足农村经济发展和农民生活需要，2003年，省、县两级交通管理部门提出高台县乡村道路柏油化，规定路基部分由各村村民承担修建，路面柏油部分的建设费用由上级主管部门承担。但据南华镇、骆驼城乡、巷道乡等乡镇乡村干部反映，目前通往各行政村的乡村公共道路，很难在现阶段完成村道路柏油化的建设目标。主要原因是村道路建设的资金缺口过大。

　　乡村公共道路建设的投资主体，农村税费改革前，主要是村集体和村民，现在改变为政府和村民共为主体。2003年，省县两级交通管理部门制定了政府与村民共同投资建设乡村柏油公路的方案，但是各村的村委会和村民普遍不愿意承担。也没有能力负担村级柏油公路的路基部分的建设任务。

　　按照交通部门提出的乡村公共道路建设的投资方案：通乡公路的每公里建设政府投资5万元，村级道路的每公里建设政府投资3万元，而实际上，县乡公路的每公里建设费用最少需要投资15万元，村级道路每公里建设资金最少需要投资10万元。这样，乡镇政府和行政村村民承担的投资份额要占到投资总额的70％以上，乡政府和村民都没有财力和能力承担如此巨额的乡村公路建设费用。组织修建乡村道路的资金缺口过大，乡村干部和群众也就失去了建设乡村道路的热情。南华镇作为全国城镇化建设的试点单位，迫于上级领导和形势压力，不得不在2004年根据县政府要求，申报建设两条村级道路，但镇领导表示，建路资金很难落实。可见，资金缺口过大，已经成为制约乡村公共道路建设的瓶颈问题。

　　近几年，由于上级主管部门对乡村公共道路建设投资金额太少，巷道乡的乡村道路发展处于维持状态，乡政府主要是组织农民对现有的乡村道路进行维修改造，2003年和2004年先后维修改造了2公里和4公里砂石路。巷道乡有13个行政村，乡村道路约70～80公里，其中柏油路只有11～12公里，上级政府部门要求乡村道路要全部实现柏油路，巷道乡近几年根本无法做到。巷道乡还有77个自然村（社），至少需要77条村社道路需要实现柏油化。南华镇的13个村有约10．5公里的村道路需要柏油化，但近两年也无法实现这一目标。

　　新建乡村道路或扩建乡村道路都要增加新占地面积。把原来3米宽的乡村砂石道路扩建成6米宽的乡村柏油公路，扩建l公里乡村道路需要新占3000平方米的土地面积，约合6亩地。由于国家对使用农业耕地控制的非常严格，占用耕地要得到市政府和省政府的批准，占用荒地要得到市级政府和县级政府等部门的批准，另外，购买耕地也需要大量资金。村民闹事也是影响乡村道路建设的一个重要因素。新修公路占地需要资金来解决，如果资金不及时到位，农民就有可能闹事，阻止公路建设。

　　（二）乡村公共卫生设施落后，公共垃圾处理设施几乎是空白

　　在本世纪初，建立农村小康社会和提高农民生活水平的一项主要任务，就是提高乡村公共卫生水平，建设农民生活公共卫生设施。但是，农民传统落后的生活习惯和农村不够富裕的经济财力，造成农民缺乏良好的公共卫生习惯，农村缺少基本的公共卫生设施。据我们调查了解，目前，高台县南华镇、骆驼城乡、巷道乡的各乡村公共卫生设施是非常落后的，几乎各行政村都没有公共垃圾处理场地，甚至公共厕所也很少有。

　　在农村生活垃圾处理问题上，南华镇要求一村一社（居民点）要设立垃圾点，定时清理，但实际上各村都没有落实执行。镇政府所在地的公共场所卫生清扫，公共垃圾处理的正常运作也很难维持，费用开支是入不敷出。骆驼城乡对有公害的垃圾，乡政府也制定了一些制度，主要是定点存放，但无法做到定期清理。不过，骆驼城乡在一些行政村推行沼气工程建设，以达到生活垃圾综合利用的目标。现今，巷道乡的公共垃圾和村民生活垃圾基本上没有做无公害处理，也没有垃圾处理设施。

　　（三）农村公共自来水供应管理问题较多，村干部、村民反映强烈

　　经过2002年和2003年连续两年的农村饮水解困工程建设，高台县的各乡村基本解决农民饮水困难问题。高台县的农村饮用水主要有深井水、自来水和窑水三种类型，人畜饮用水都已达到国家标准要求，满足了农民的生活要求，提高了村民的生活质量。目前，高台县农村公共饮水存在的主要问题是管理问题，管理不到位、不规范、不合理。尤其是乡村的自来水供应管理问题较多，村干部、村民反映强烈。据我们对巷道乡东湾村的调查，在农村公共事业管理问题上，村干部和村民对县自来水公司的供水、维护、收费等公共管理环节非常不满意，主要有以下几个方面的问题：

　　一是自来水水费摊方太大。据反映，东湾村村民的水费额外摊方量，占到每户村民实际用水量的近25％，严重影响了村民使用自来水热情。东湾村村民自来水费摊方额太多的主要原因是，当初自来水公司在东湾村铺设自来水的供水管道质量不好，支干管道浸漏水问题严重，造成自来水供应的总表数和户表数不相等，而自来水公司又不愿意自己负担这一部分浪费的水费，就加大了每户村民的水费摊方数。

　　二是只收水费而不管理。自来水公司的收费方式是：让东湾村的村干部负责收取每月或每年的村民水费，然后交给自来说公司。这样，就等于把收费管理工作转嫁到村委会，由此加大了村里的管理工作量，但又不让村委会在水费管理上提成，这等于让东湾村无偿向自来水公司提供水费管理服务。这种做法肯定是不合理的。

　　三是随意停止供应自来水。如果个别村民的自来水水费一时交不上，自来水公司就随意停止向东湾村全村供水，这样就严重影响大多数村民的正常生活，这明显不符合公共事业管理的社会服务性原则和公共利益原则。

　　四是更换水表的费用太高。由于在东湾村的水管和水表的质量有问题，自来水公司提出更换东湾村自来水管道的总水表和村民的户水表，更换村总水表的费用高达2500多元，每只户水表的费用也要300元左右。自来水公司要求水表更换费用全部要由村民负担，这种做法非常不合理不公正，村民对此非常不满。自来水供应管道属于乡村公共供水设施，财产所有权属于自来水公司，供水管道上的水表更换的费用理应由自来水公司自己承担，把水表更换费用转嫁的村民身上明显是不合理、不公正的做法。

　　（四）各乡村缺少有组织的农民工培训，也没有专门的农民工培训资金

　　农村公共教育分为普通公共教育和成人培训教育，而成人培训教育又分为农业技能培训和进城务工培训。高台县作为一个农业经济区，县乡两级政府干部非常重视对农民的农业技术培训，每年组织各种各样的农业科技知识普及活动，还有专门的农业技能培训。但是，只有对农民的农业技术培训，缺少对农民的进城务工培训，这说明高台县的农村成人公共教育体系并不完善。

　　从我们调查掌握的资料来看，目前，南华镇、骆驼城乡、巷道乡主要是组织农民进行农业技能培训，费用全部由政府承担，而对进城务工农民的技能培训，政府却没有设专项的财政资金，一般采取市场化操作，由用人企业或专门的培训公司来组织培训，费用由农民自己承担。这对外出务工的农民来说，显然是不公平、不公正的。

　　在县级财政开支上，高台县设立专门的农民务工培训资金，增加农民外出务工培训类型的成人公共教育内容是十分必要的。因为，对农民工进城打工的务工培训，乡政府没有条件和能力，乡级财政也没有这一财力。在当前甚至未来很长的一个时期，农民收入增长的主要途径是农民外出务工的工资性收入，而不是从事种植业的农业收入。更何况，目前，高台县外出务工的农民数量已经不少，在各乡镇劳动力中占的比重已经相当高，而且外出务工收入已经成为每年农民收入的重要组织部分。

　　2003年，骆驼城乡外出务工村民约2000人，比2002年增加了160人，约占农村劳动力的40％；农民外出务工收入达到了359万元，比2002年增加24万元。2004年，巷道乡有外出打工人员3000人左右，也占农村劳动力的40％左右，其中有1000多人在张掖地区打工，其他外出务工农民大部分到广东等南方省市打工。

　　（五）对农民意识估计过高，靠“一事一议”制度难以推动农村公共事业发展

　　在现阶段，就高台县的农民收入水平来分析，近几年，靠农民对公益事业投入的自觉意识，靠乡村的经济实力，靠农民的财力，发展农村公共事业是比较困难的。2003年，高台县农民纯收入3300元，在我国西部地区的农民收入中属于较高的层次，但这一收入水平也仅仅能满足农民每年生产和日常生活的开支需要，农民根本没有多少剩余的财力，支持农村公共事业的建设。因而，农村税费改革后，设想通过依靠村民大会的“一事一议”制度，靠农民对公益事业投入的自觉意识，推动乡村公共事业的发展是相当困难的。

　　乡村干部们普遍认为：农村税费改革后，乡村公共事业几乎没有多少变化，主要原因是税费改革限制或取消了乡镇政府的对农民集资发展乡村公共事业的权力，而西部各级政府的财政收入又有限，没有能力对乡村公共事业进行大量资金投入。再加上诸如对农民集资修路这种重大的乡村事务，实行一事一议制，在村民大会上要得到80％的村民同意，才能向农民集资修路，而现在西部农民每年的经济收入还比较低，因而缺少修建乡村公共道路的能力和热情，从而制约了农村公共事业的进一步发展。

　　（六）乡镇一级政府的财政资金有限，无力推动农村公共事业再上一个台阶

　　高台县的农村税费改革，对乡镇一级财政体制冲击较大，乡镇财政的收入、开支方式发生很大变化。目前，高台县的农村财政收入主要是农业税和农业附加税，收税方式除了农民自愿交纳之外，主要仍靠村干部去一家一户的收取。村干部基本收齐农业税后，直接上交给县税务局，或由乡镇政府转交给县税务局，乡镇一级财政没有直接的财税收支权。乡镇一级政府的财政开支由县财政局核定下拨。这样，乡镇一级财政的开支权限、开支能力就十分有限，同时也就限制了乡镇政府进行乡村公共事业建设和管理的能力。

　　据我们调查发现，南华镇的财政收入2003年为322万元，但财政开支由县财政核定下拨后，除了镇干部的工资外，行政办公费用一年不足3万元。骆驼城乡的财政收入2003年为142．5万元，县财政核定下拨的乡政府办公事务费只有2万元。巷道乡2003年的财政收入为280万元，除了乡村干部的工资外，县级财政每年只给乡政府2．5万元其他用途经费（2003年乡政府实际开支90万元）。从下拨给乡镇财政的款项和数量上就能看出来，县级财政就没有给乡镇政府发展农村公共事业的职能或能力。

　　因此，目前南华镇、骆驼城乡、巷道乡三乡镇的政府和干部，尽管已经具有了全面推动农村社会公共事业建设管理发展的意识和思路，但是乡一级的财政收入和财政支出全部由县级政府部门控制，乡镇政府每年可动用的财政资金数量非常有限，在其他社会公共事务方面根本没有财力和能力，也就很难在发展农村各种公共事业建设和管理上有所作为。

　　三、高台县乡村公共事业建设与管理的对策建议

　　推动农村公共事业建设就是为农业经济发展和农民生活改善创造良好的硬件条件，提高农村公共事业管理水平就是为农村社会进步和农民生存条件创造良好的软件环境。农村、农民代表着目前中国最广大的地区和最广泛的社会群体，是很长一个时期内中国公共事业建设与管理的重点。更何况，目前中国农村公共事业建设与管理还非常落后，远远不能满足农业经济、农村社会和农民生活的需要，因此，我们应该千方百计地推动农村公共事业建设与管理的发展。针对高台县乡村公共事业建设管理中存在的一些具体问题，对甘肃省农村公共事业发展特提出如下对策建议。

　　（一）转变各级干部群众的发展观念

　　在21世纪初，我国已经进入全面建设小康社会的新时期，各级干部和广大群众的发展观念也应随着发生相应的变化，由单纯强调经济发展转变为推动整个社会事业全面发展上来。我们正在进行的小康社会建设是各项社会事业的全面建设，既包括经济发展建设，也包括文化事业建设；既有城市各项社会事业建设任务，也有农村各项公共事业建设任务。尤其是目前我国农村公共事业的建设与管理，关系到农民生活水平的提高和农村生活环境的改善，甚至关系到“三农问题”能否顺利解决。因此，各级干部和广大群众的发展观念的转变是非常重要的，必须树立推动社会各项事业全面发展的科学发展观。只有在思想意识上实现了观念的更新，才会在政策制定上、财政开支上和投资项目上发生变化，才会把建设的重点转移到发展农村公共事业上来。

　　我们认为，公共事业管理最重要的职能和最根本的任务，就是向占总人口多数的社会民众提供他们所需要的公共产品和公共服务，来充分体现公共管理的公共性原则。目前，中国农村人口占全国人口的60％，向他们提供所需要的公共产品和公共服务，是公共事业建设与管理的主要目标。

　　一是要加大对农村公共事业基础设施的村一级附属设施的投资。根据公共事业建设与管理的公共性原则，各级政府必须加大对农村公共事业建设的投资比重，尤其是扩大对农村公共事业的村一级附属设施的投资是十分必要的。长期以来，各级政府投资建设的是农村公共基础设施中的水利网、电力网和公路网的主干线，而对进入行政村、农户家庭，农民可以直接使用的村一级基础设施的支线、附线却很少投资建设，使很多农民无法使用或享受这些农村公共设施带来的便利条件。如农村的村级道路和村级电网要村委会投资建设，让农民自己负担，而很多农村的农民收入太低，村委会无法集资到筹建所需要的经费。这样，一些农村公共设施，农民仍然不能使用。因此，各级政府对农村公共基础设施的投资建设必须是全面的，尤其要满足收入偏低的大多数农民的需要，不能让农民负担建设村级公共基础设施。

　　二是要解决农村的生产性公共基础设施和生活性公共基础设施的投资建设的不平衡问题。近几年，国家对农村公共基础设施的投资，主要用于农村的电网、水利、道路和退耕还林等生产和生态建设项目上，而与农民生活密切相关的公共设施投资并不多，使广大农民的生活条件和生存环境没有明显改善，如饮用水、厕所、污水和垃圾处理等农村公共生活设施很少投资建设，严重影响了农民生活水平的不断提高。各级政府应该适当调整对农村的财政支出结构，将更多的农村生活基础设施建设纳入公共财政投资领域，使农村的公共设施直接服务于农民生活，以推动农村小康社会的发展。

　　（二）改变农村公共事业建设的投资主体

　　公共事业基础设施建设应该只有一个投资主体，那就是国家政府。在西部地区，应该对农村公共事业建设的投资主体进行重大调整，由现行的政府和村民两个投资主体调整为国家政府单一投资主体。这样更有利于农村公共事业的建设与管理，也有利于农村公共事业的长远发展。

　　从我们调查掌握的有关资料来看，目前，高台县农村公共事业基础设施建设大多是实行两个投资建设主体，即国家和村民。按照省交通部门2003年提出的乡村公共道路的投资建设方案：通乡公路的每公里建设政府投资5万元（2004年调整为8万元），村级道路的每公里建设政府投资3万元（2004年调整为5万元），而实际上，通乡公路的每公里建设费用最少需要投资15万元，通村道路每公里建设资金最少需要投资10万元。这样，乡镇政府和行政村村民承担的投资份额要占到投资总额的70％以上，乡政府和村民都没有财力和能力承担如此巨额的乡村公路建设费用，乡村干部和群众也就失去了建设乡村公共道路的热情。

　　2002年和2003年，高台县实施建设农村饮水解困工程，先后投资1597．52万元，其中，中央预算内专项资金975．45万元，占总投资的61％；地方自筹资金622．07万元，占总投资额的39％。而在地方自筹资金投资的622．07万元中，受益村民的自筹资金占90％，地县财政投入只占10％。但是，农村饮水解困工程完工后，却移交给了高台县农村供水公司统一管理经营。这就事实上存在高台县农村供水公司无偿侵占村民资产的嫌疑问题，以后有可能与村民发生资产纠纷问题。

　　因此，我们认为，在经济落后的西部地区，非常有必要对现行的农村公共事业建设的投资主体进行调整，把政府和村民两个投资主体调整为国家政府单一投资主体。这种做法有三大好处：一是可以减轻西部广大农民的经济负担；二是可以真正落实国际社会通用的公共事业建设和管理的基本原则；三是可以避免以后发生公共设施资产所有权的纠纷事件；四是可以加快发展农村各项公共事业建设进程。

　　目前在高台县进行的农村各项公共事业基础设施建设，由于各种因素，农民群众自筹资金仍然很难及时到位，从而严重影响工程的进度和质量。所以，在我们调查的过程中，很多乡村干部群众就希望像进行农村电网改造那样，对农村各项公共事业设施建设投资，应该由国家全部承担下来。

　　（三）把农民进城务工培训作为现阶段乡村公共事业的重要内容来抓

　　在现阶段，增加农民收入，解决三农问题的根本途径是扩大农民外出务工的数量，加快农村城市化的进程。因此，各级政府必须把农民进城务工培训作为现阶段乡村公共事业的重要内容来抓，作为农村公共义务教育来对待。

　　高台县作为一个农业经济区，县、乡两级政府非常重视对农民的农业技术培训，每年组织各种各样的农业科技知识普及活动，这是非常必要的。但是，从思想意识上还缺少对农民进城务工培训的重视，造成农村成人公共教育体系不完善，从而影响了农民进城打工的积极性，也影响了农民外出打工的质量和收入。

　　从我们的调查来看，在南华镇、骆驼城乡、巷道乡三乡镇，外出打工农民的数量，都已占到当地农村劳动力总量的40％左右。通过进城务工培训，提高这些农村劳动力在城市的生存能力和发展能力是各级政府应有的职责。把对农民工的技能培训纳人到农村公共义务教育的序列是十分必要的，也是非常合理的。

　　据我们了解，在甘肃省，只有省级有关部门对一些外出打工农民进行有组织的培训，而市、县、乡三级政府有关部门都没有对农民工进行有组织的培训活动或设立专项培训资金。在东南沿海地区，每年都拨出专项资金对外出打工农民进行有计划有组织的培训，从而提高了他们在城市的工作能力和收入水平。

　　因此，我们认为，应该把对进城务工农民的技能培训，作为现阶段乡村公共事业建设的重要内容，作为农村公共义务教育的一个重要组成部分，划拨专项财政资金或者从国家扶贫资金划出一部分扶贫款，实施对农民工培训的长远战略。对一些经济落后的县乡或特别困难的农民进行免费培训，为农民离开土地与进城寻找工作创造条件，以此实现转移农村剩余劳动力和提高农民城市生存能力的战略目标。

　　（四）尽快建立公平、公正、公开的公共事业管理模式

　　在21世纪发展农村公共事业的进程中，既要重视乡村公共基础设施的投入建设，也要重视乡村公共事业单位的科学管理。在西部地区，尤其是面向比较贫穷、落后的农民群众的农村公共事业运作，更应该突出对公众的服务性，淡化市场操作的经营性。在农村公共事业管理中，坚持公平、公正、公开等三大原则。

　　在农村公共事业管理中，坚持公平原则，就是各级政府或公共事业单位向农民群众提供的公共产品和公共服务，要实现城乡价格统一；坚持公正原则，就是各级政府或公共事业单位向农民群众提供的公共产品和公共服务，要针对乡村的实际情况和农民的具体情况，服务要到位，管理要合理；坚持公开原则，就是各级政府或公共事业单位向农民群众提供的公共产品和公共服务，其运作过程要有透明度，凡是涉及农民利益的成本、价格、管理、效益等各种要素都要公开，要保障农民对农村公共事业运作的知情权，并应该适当邀请农民代表参与公共事业的管理。

　　在西部地区，农村公共事业正处在建设过程中，农村公共管理也在探索过程中，目前存在的某些管理问题，如管理不到位、不规范、不合理等问题也是不可避免的，但应尽早解决、尽早规范，以利于农村公共事业的发展。

　　在农村公共事业经营管理中，要尽量避免公共事业出现垄断现象。实行低价高效原则，通过降低成本和提高效率，来增加公共事业管理的效益；坚决防止和杜绝农村公共事业单位通过垄断高价行为或不断提高服务价格来增加收益的做法。有条件的地方，在农村公共事业建设与管理过程中要引入市场竞争机制，以市场为导向、以农民利益为导向，发展农村公共事业。

　　农村公共事业管理要向企业化管理的方向发展：一是要讲成本。在农村公共事业管理中，要注重成本与效益、投入与效率的统一，坚持低成本和高效益的企业化管理原则。二是要讲廉政。在农村公共事业管理中，要杜绝官僚作风，提倡管理人员廉洁行政，为民行政，为民服务。三是要讲利益。在农村公共事业管理中，要树立顾客意识，要视服务对象为上帝，把广大农民群众的公共利益时刻放在第一位，最大限度地维护农民的利益。在农村公共事业的企业化运作过程中，要制止对农民利益的侵害，对农民利益的掠夺，时刻要把为农民服务，保护农民利益，放在农村公共事业管理的首位。