甘肃省高台县农村公共道路调研报告

　　农村公共道路是农村最基本的公共基础设施。党中央、国务院决定加快农村公路发展，实施“通畅工程”和“通达工程”，这是全面建设小康社会的重大步骤，是新一代中央领导人“以人为本”思想的具体体现。近年来，随着国家加大基础设施的投入，农村公路建设取得了突破性进展，但与农村经济的发展需求还有相当大的差距，农村公路建设还存在许多亟待解决的问题，农村公路发展任重而道远。因此，我们必须按照着眼现在、适度超前的原则，加快农村公共道路发展步伐。

　　甘肃省高台县位于河西走廊西端最狭处。2003年全县有15．89万人，其中农业人口12．93万人，非农业人口2．96万人。高台的人口结构有两大特点：一是移民较多。90年初开始，甘肃陇东、青海、宁夏三地搬迁到高台县的移民近2万人，移民集中主要在许三湾、骆驼、南华三个乡镇。二是少数民族多。在高台县居住着回、藏、维、裕固、撒拉、东乡、满等14个少数民族。2002年高台县城镇居民人均可支配收入5326元，农村居民人均纯收入3111元。

　　一、高台县城乡公共道路现状

　　全县12个乡镇分别分布在国道312线和县道高石线、张罗线、蓼巷线周围。135个行政村均分布在乡镇中心最远10公里左右范围之内。兰新铁路在高台县境内总长50公里，运输主要靠公路。全县的交通运输网以县城为中心，国道312线为骨架，县乡道路为支干，乡村道路为补充的陆地交通道路网。

　　2004年高台县拥有各类汽车近700辆，拖拉机26000多辆，其中上路拖拉机10000多辆。

　　高台县现有公路442．6公里，其中国道65．6公里，占总里程的14．82％，县道218公里，占49．25％，乡道（包括专用道）159公里，占35．92％。在高台县442．6公里公路中，次高级路面176．81公里，占40．32％；低级路面176．81公里，占40．32％；无路面15．21公里。晴雨通车里程390．6公里。

　　在高台县的12乡镇中，不通柏油公路的乡镇有1个（盐池乡），占8．33％；在全县135个行政村中，不通等级公路的行政村有22个，占16．30％。

　　另外，在高台县218公里的县乡公路，柏油公路只占50％；在全县约400公里乡村道路中，95％的是沙土道路，只有5％左右村道路为柏油路；全县近200公里的村社道路，全部是沙土道路。

　　二、高台县城乡公共道路建设管理存在的问题

　　（一）乡村公共道路建设资金严重短缺

　　高台县的县、乡、村、社四级公共道路总里程约820公里，2003年建设、维护、管理总投资费用仅有103万元。按照现行的交通公共道路建设管理体制，县、乡、村、社四级公共道路的投资维护主体主要是县交通局，而县交通局的公共道路建设和维护资金的主要来源是拖拉机养路费返还款，而拖拉机养路费征收难度较大，数额有限。如2004年高台县拥有拖拉机总量约为26000辆，只有10000多辆交纳养路费。2003年全年县交通局征收到的拖拉机养路费为110万元，其中80％的返还给县交通局作为乡村公共道路建设、维护的资金，远远满足不了道路建设维护的需要。而现在修建一公里县乡道路需要20万元，修建一公里乡村道路需要15万元，2003年县交通局拥有的拖拉机养路费返还款88万元，只能新建乡村公路6—8公里。事实上，这点建设维修资金，就连维修现有的农村公共道路都不够，更谈不上投资新建新的乡村公路。

　　（二）公路建设政策向乡村公共道路建设倾斜不够

　　从高台县交通局提供的有关资料来看，近几年，省交通厅尽管对修建乡村公共道路的投资力度有所加大，每公里建设资金拨款有一定增加，但是仍然与乡村公路每公路建设的实际需要资金数额有较大差距，政策倾斜明显不够。

　　2003年以前，甘肃省交通厅的政策规定，新建乡级公共道路每公里省财政补助投资5万元，新建村级公共道路每公里省财政补助投资3万元。从2004年开始，甘肃省交通厅提高了新建乡村公共道路每公里的投资额度，乡级公共道路一公里投资8万元，村级公共道路一公里投资5万元。而修建一公里乡级公路需要资金18～20万元，村级公路需要资金12—15万元，实际上，省交通厅的乡村公路建设资金补助金额仍与乡村公路建设所需要的投资金额有很大差距。

　　但是，甘肃省交通厅对修建省级高速公路和县级公路，都是全额投资。交通厅的有关政策规定，新建一公里高速公路，省财政就全额投资1100万元；新建一公里县级公路，省财政就全额投资50万元。

　　（三）农村税费改革对乡村公共道路建设产生一定负面影响

　　农村税费改革后，高台县各乡村对农村公共事业建设都实行一事一议制，村民出资、出工都要经过村民大会讨论表决通过后，才能实施。而且村民大会所讨论的一些重大公共事业建设项目，必须要得到80％以上的与会村民赞称。

　　高台县农村的收入尽管在甘肃省相对较高，但是农民的生产成本和生活成本也相对较高，各种开支也比较多，大部分村民也都不愿意出资出工，进行大规模的乡村公路事业项目建设。这样，就加大了近两年高台县的乡村公共道路建设的难度。由此可见，靠一事一议的办法，建设乡村公共道路是基本行不通的。

　　另外，按照目前实行乡村公路建设政策，乡村公共道路建设所需要的投入，村民要负担总额的70％。村民要负担乡村公共道路的沙石备料、路基建设和劳务工，而政府财政只承担路面的柏油铺设。这样，大多数乡村公共道路建设的费用和劳务就等于让农民负担了，再加上现在所实行的政策是，农民先投资建好砂石路，经验收合格后，有关交通部门才拨款铺设柏油路面的做法。这是村民无法接受的。

　　（四）高台县的乡村公共道路建设负担过重

　　高台县的道路密度大，建设管理的负担太重。高台县的土地总面积4426平方公里，全县总人口15．89万人，县乡公路里程218公里，县、乡、村、社四级农村公共道路总里程约820公里；高台县平均每平方公里拥有乡村公共道路约0．19公里，每万人口拥有乡村公共道路51．25公里。由此可见，高台县的乡村公共道路的建设管理任务十分繁重。

　　由于近年来客货运量的增加，现有公路等级低、路面状况差，部分道路已经出现晴通雨阻的问题。

　　高台县公路建设和养护资金的来源主要是拖养费返还款，而拖养费征收难度较大，数额有限，因此公路养护和建设资金严重不足。高台县养护道班有新坝、罗城、月牙湖、六坝桥四个道班，养护全县公路214．99公里。由于高台县养护线路点多、线长，民工建勤受农村费改税的负面影响，发动比较困难，加之养护经费短缺，造成养护机械陈旧简陋，养护水平远远跟不上全县经济发展的需要。

　　目前高台县农村公路养护遇到主要困难有：一是乡村公路等级低、路况差，缺桥少涵，晴通雨不通。二是民工建勤难度大，由于征收拖拉机养路费，个别乡、村干部，部分社员错误地认为，既然收拖拉机养路费，那么所有道路就应由交通部门修。三是路政管理跟不上形势需要，由于受种种影响，违章建筑不能制止，打场晒粮，路肩引水，得不到解决，路政管理得不到有关部门和广大群众的支持。

　　随着外省区投资开发项目日益增多，各乡镇支柱产业的兴起，全县的国民经济正在快速发展，相反道路交通的滞后因素日益明显，有的线路“形通实不通”，存在“晴天一身泥，雨天能养鱼”、“晴通雨不通”的状况。开发区的路不能合理规划，没有大局意识，且修建等级低，不能发挥经济路的效益，严重影响了外地客商到高台县来进行经济贸易，高台的经济作物不能及时运出，致使农业增产不增收，支柱产业增多不增效，严重挫伤了农民的生产积极性，影响外商投资开发乡（镇）支柱产业的发展力度。因此不论从何种因素考虑，为发展高台的国民经济，均需改善农村公路等级低、路况差的状况。

　　三、高台县农村公共道路发展的战略目标

　　根据农村公共道路建设管理，为地区经济发展服务，为农民生活水平提高服务的原则，经过充分的实地调查和科学研究分析，高台交通局制定了农村公共道路发展规划。

　　（一）高台县社会经济发展的趋势分析

　　近十年内，高台县社会经济发展的基本思路是：坚持科学发展观，以经济发展为主题，结构调整为主线，改革开放和科技进步为动力，提高人民生活水平为出发点，发展区域特色农业，优化产业结构，实现富民富县目标，推进市场化、产业化、城镇化进程，促进国民经济和社会事业全面、持续、高速、健康发展。

　　目前，高台县的县委、县政府大力调整优化农业产业结构，实施农业产业化经营方针，将全面实施经济质量的提高和总量的扩张，形成具有高台特色的经济发展框架。为实施这一目标，县政府出台了优惠政策，积极引进外资投入。

　　河西区经营面积3．2万亩，2002年已种植榨汁葡萄1万亩；亚盛集团高台农场高新节水技术示范区占地面积2万亩，主要是高新节水试验，争取在3～5年内使场区生态环境有较大改善；甘肃东方农业开发有限责任公司是集试验、示范、育苗、推广为一体的综合性农场，推广和种植的花卉达139个种类，蔬菜23个种类，并辐射各乡镇。

　　建立无公害蔬菜、加工蔬菜、加工番茄生产基地，大力发展地栽黑木耳，把高台建成甘肃省的蔬菜、番茄生产大县。发展草蓄产业以福兴肉牛厂、光发养鹿厂等龙头企业带动千家万户的养殖业。围绕盐硝、萤石、石英砂等矿产资源依托盐化公司、氟化公司及亚盛集团公司重点搞盐藻胡萝卜素、元明粉及盐硝化工深加工项目建设和新产品开发。抓好酿酒葡萄、三倍体白毛杨、棉花、中药材、小杂粮等适销对路农产品的生产。

　　（二）农村公共道路布局原则

　　乡村公路建设规划要与小城镇建设相适应。小城镇作为农副产品的集散地和交易中心，是实现农产品价值的关键之所在。农村公路连接着产品和市场，直接服务于广大农民群众，对于开发农村经济，沟通城乡交流，加快农村全面建设小康社会步伐起着十分重要的作用。实施乡村公路“通畅工程”和“通达工程”，就必须结合本地实际，围绕小城镇建设，科学规划线路走向，要打破村组地域界限，尽可能少占用耕地，将各行政村，重点是农产品生产基地、学校及人口密集的村庄串联起来，便于人们出行、学生上学及农产品运输。形成以小城镇为中心，与主干线相匹配，上下衔接，干支结合、四通八达、完善优化的公路交通网络，才能有效发挥小城镇对周边农村经济的带动和辐射作用。

　　乡村公路建设标准要与当地经济发展水平相适应。乡村公路有其自身的特点，服务对象有一定局限性，主要体现在社会公益性大于经济效益，投资的综合利润率低，使用时间相对较长。因此，乡村公路建设，必须坚持从实际出发，实事求是，把实用性放在首位，充分考虑当地的自然地理条件、人口分布、交通量增长趋势、经济发展前景和资金筹措等因素，按照“先急后缓，先通后畅”的原则，优先发展经济路、出口路。要因地制宜，科学合理地确定乡村公路的技术标准，绝不能搞形式主义，搞一刀切。既要避免只顾眼前，建设标准过低，不能满足经济发展的需要，以致短期内就需重建；又要避免标准过高，出现使用率低，效能低，造成不必要的资金、资源浪费。因此，乡村公路建设一定要坚持循序渐进，分类实施。经济相对发达或发展前景好的地区，可适当提高技术标准，采取以水泥（沥青）路为主，辅之以砂石路，反之，对一些经济欠发达地区，可以砂石路为主，水泥（沥青）路为辅，优先解决晴通雨阻的问题。

　　乡村公路建设规模要与当地农民的承受能力相适应。农村公路分布广、数量大，是一项长期的系统工程，需要大量的资金投入。按照目前的体制，乡村公路建设资金除国家投入外，主要还来自于当地政府和农民，我们必须按照需要与可能的原则，尽力而为，量力而行，在不加重农民负担的前提下，动员和组织广大农民群众积极参与农村公路建设。我们必须充分考虑到农民群众的承受能力。对乡村公路建设要区分不同地域，不同情况，采取不同措施，分年度、分路段实施。对贫困地区，各级政府要加大扶持力度，尽可能使农民少出资，最大限度减轻农民的负担，切不可脱离实际，一哄而上，盲目建设，搞强行摊派。否则，就会加重农民群众的负担，不仅有悖于发展乡村公路的初衷，而且会让善意的举动伤了农民的心。

　　根据高台县的实际情况，交通运输首先考虑为资源开发、旅游业、种植业、养殖业和开发区服务，高台县有得天独厚的芒硝、原盐、萤石等矿产，水关、石灰关、黑达板等等山清水秀的旅游区，有极具历史研究价值的骆驼城遗址和汉墓群体，有广博的已开发或待开发的“三滩、二湾”经济开发区，结合小城镇基础设施的不断完善，人口的合理聚集等实际情况，重点安排扩建出口路，因地制宜发展经济路、依靠民工建勤建设通乡路、通村路，全面考虑上等升级的各条线路。

　　高台农村公共道路布局，必须依据以经济指标为标准，讲究乡村公路的经济效益和社会效益，通过系统分析，得到整体优化结果。

　　（三）农村公共道路布局的思路和方法

　　高台县除山区的两个乡外，其余10个乡镇分布在黑河两岸高石路、绵罗路，像玉带上点缀的两条缎带边，沿黑河伸向远方。国道312线，横穿县城全境，与县、乡道路形成“五纵、五横”的框架。

　　农村公共道路布局的思路是在现有公路网络的基础上，合理布局，扩建经济路，更进一步完善“五纵、五横”的农村公路网，提高公路网络的通达能力，促使全县经济社会的全面发展。

　　（四）高台县农村公共道路布局的主要依据

　　随着农村结构调整和经济格局的完善，村镇经济不断繁荣，外商投资、开发荒滩、植树造林、新建企业等因素已成为影响农村公共道路布局的主要原因。农村交通作为经济建设的先行官，必须以促进经济持续增长，提高农民物质文化生活水平作为着力点。

　　高台县矿藏丰富、品位较高，开发前景广阔；亚盛公司盐藻胡萝卜素、元明粉及盐硝化等产品的深加工已形成一定规模。目前，通往矿区的是高石公路，总长90．3公里。前78公里（10公里属沙砾路面）均为油路，后13公里盐池乡的4公里，因劳力投入、石料拉运、资金分配等诸多因素，有些单位抱着“宁绕10公里，不修一步路”、“宁受颠簸苦，不动一锨土”的思想，新建道路计划搁浅，路况不好。

　　国家级文物保护单位骆驼城遗址位于县城西南20公里处，有一条临时性的便道通往遗址，由于大片的荒滩已租赁给外资企业，在公路网规划上开发单位只考虑自己的便利，随意开发，路网没有合理的布局，使有的公路形成“形通实不通”的状况。

　　（五）高台县乡村公路发展的需求预测分析

　　随着县委、县政府对农业产业结构的调整，农村经济作物的种植比重将大幅度提高，农业发展将逐步走向市场，形成以公司+农户发展模式的龙头产业。乡村人口、开发区的职工将向城镇化集中，第三产业从业人数大幅度增加，小城镇经济日益繁荣。因此，乡村公路建设需有超前意识，同时必须坚持渠、路、林、田四配套的原则，解决开发区的“经济路”，各村镇的“断头路”，县域内“出口路”，为发展农村经济奠定基础。

　　根据高台县1990—2000年公路客货运输量的统计数据，用增长率法和弹性系数法对2005年、2010年、2020年高台县的客货运输量及周转量进行预测。高台县1990—2000年公路客运量增长速度为11．9％，货运量增长速度为7％。

　　乡村公路网发展规模的大小直接影响着公路在数量上和质量上的合理布局及优化安排，尽量避免县乡公路网建设的盲目性和低效益，高台县农村公路网未来的发展规模，根据未来20年社会经济发展的需求和对2005、2010、2020年所预测的客货运输量，用连通度法来分析公路规模的增长速度：

　　第一个阶段（2000—2005年）随着部分断头路的逐渐打通，作为乡道布局的分别控制点（即村）数增加（常丰、10号基地航天城、亚盛农业开发区、许三湾、骆驼城遗址、南华明水滩开发区）至27个。

　　第二阶段（2005—2010年）由于断头路的打通，旅游路、经济路的增加，公路布局日益完善，节点增加至34个。

　　第三阶段（2010—2020年）由于断头路的打通，经济路的增加，通乡通村路得以完全解决，公路方格状布局逐渐形成，节点数增加至：

　　城关镇、巷道、正远、宣化、黑泉、罗城、天城、盐池、石泉子、合黎、南华、元山子、新坝、红崖子、红沙河、骆驼城、高台火车站、梧桐泉火车站、萤石矿、四满口、错口铜矿、常丰、10号基地航天城、亚盛开发区、许三湾、骆驼城遗址、南华明水滩开发区、新沟、摆浪河水库、东大、水关水库、石灰关水库、黑达坂水库、312线苦水口、梧桐、青草湖、台子寺、三益渠林场、定平、阴沟桥、小海子、南寨子、乐二，共43个节点。

　　（六）高台县乡村公路发展目标

　　根据高台县经济和社会发展的进程和需要，县交通局制定的近20年农村公共道路发展规划目标是：

　　1．规划期内，农村公路发展目标

　　2000—2005年，高台县农村公路发展目标为新建公路111公里，改建公路44公里，新铺油路17．1公里，总里程为553．6公里。

　　2006—2010年，高台县农村公路发展目标为新建公路172．15公里，改建公路139．9公里，新铺油路46．2公里，总里程725．75公里。

　　2010—2020年，高台县农村公路发展目标为改建公路56．4公里，新铺油路74公里，重铺油路46．3公里。

　　综上所述，在规划期内总里程达725．75公里，新建公路283．15公里，改建公路239．5公里，新铺油路248．6公里，重铺油路181．9公里。

　　2．乡村公路建设重点

　　近几年，随着经济的发展，企业不断的扩建新建，高台县原有的农村公共道路路线已不适合方便快捷的原则。况且随着地下水的大量利用，原有的路段已下沉、坍塌或高低不平，通车极为不便，沿线群众、企业再三要求改造高石线最后的13公里和高石线支线（盐池）的4．1公里公路。

　　根据县委、县政府制定的“十五计划”纲要，以骆驼城古遗址、古墓群、开发区为重点，贯通宣化——骆驼城古遗址、骆驼城——许三湾——开发区两条路，以便拉动全县旅游业的快速发展。目前在骆驼城古遗址已经建立“甘肃省文物保护所”等单位，对合理开发，完善管理，古文化研究具有重要意义。同时，骆驼城、许三湾是县委、县政府计划的重点开发区，是棉花、番茄生产的主要基地，也符合“开展人工造林，封沙育林，改善野生环境，加快林果和种子基地建设”的总体发展战略。目前，骆驼城古遗址旅游悄然兴起，开发区的经济效益和生态效益有了明显提高，但交通基础设施跟不上发展的需要。

　　四、高台县农村公共道路发展的对策建议

　　高台县政府明确提出，交通基础设施建设，要为高台国民经济的发展服务，要为广大人民群众的利益着想，真正起到“公路通，百业兴”的作用，使群众认识“要致富，先修路”的内涵，促进高台县公路事业的发展，拉动高台县国民经济突飞猛进。

　　（一）高台农村公共道路建设资金需求及筹措方式

　　高台县规划期内公路建设资金估算为10240．2万元，根据《1990—2000年资金来源现状表》分析，高台县公路建设的资金来源主要是靠拖拉机养路费、车辆建勤费、以工代赈投资和大搞民工建勤，为了加大公路建设力度，必须拓宽筹资渠道。

　　第一，抓住西部大开发中央财政倾斜于西部基础建设的历史机遇，想办法、抢先机、争取“三通”工程，作为高台县农村公路建设的主要资金来源之一。

　　第二，利用高台县矿业资源丰富，国家级文物保护单位，国家级爱国主义教育示范基地及通航天城的地理条件等诸多有利因素，多渠道，多方面向上级有关部门争取资金。

　　第三，挖掘滩多地广的地理优势，招商引资，加大开发力度，以优良的环境争取更多的投资者和客商参与高台县的基础设施建设。

　　第四，拖拉机养路费，建勤费是公路建设资金来源的重中之重，要加大宣传力度，争取各级领导的支持，配合我们做好纳费者的协调工作，减少行政干预，克服农村费改税的负面影响及其他不利因素，尽可能做到应征不漏，确保养路费任务的完成。

　　第五，争取县财政的大力支持，在农村经济快速增长，县财政比较宽松的情况下，尽可能的加大县自筹力度，以及受益单位道路投资，必要时做到谁受益谁投资。

　　第六，随着改革开放的不断深入和经济的逐步发展，在县乡公路的某些重要路段上可实施贷款修路，收费还贷的改革措施。

　　据高台县《1990—2000年建设资金来源现状表》来看，拖拉机养路费是高台县农村公路建设的主要资金来源，国家补贴、社会筹资比例甚小，详见下页附表：

　　（二）高台县农村公共道路发展的建议

　　第一，在乡村公路建设中要处理好各方的利益关系

　　农村公路等级的提高，原有公路、新建公路的技术标准日趋规范，公路走向，弯道半径、平曲线的设置，要布局合理，达到设计标准，难免遇到占地、伐树、拆迁等具体问题。如高台县的蓼巷公路建于1997年，因有400米路基穿地而过，对补偿占地费村民嫌少，县乡财政又拿不出更多的资金来补偿，结果造成虽然路基改造已完成，但有一公里没有铺柏油，成了遗留工程。针对村民对土地拥有的特殊情况，公路占地和房屋拆迁的补偿金额、方法与措施应该更明确，应制定切实可行的补偿资金及相关的方针政策，减小土地、林业、水利各部门相互制约和各自为政造成的矛盾。

　　第二，在乡村公路建设中要大胆进行改革创新。

　　由于农村费改税，建勤工日在五年内逐步取消，以建勤方式出工出料弥补资金的不足已不可能，使原有公路建设资金投入捉襟见肘的局面更是雪上加霜。建议上级业务部门在农村费改税的特殊条件下，在乡村道路建设上实行“贷款修路，收费还贷”的投资方式。

　　第三，在乡村公路建设中争取扩大各级政府的投入。

　　拖拉机养路费是乡村公路建设资金的主要来源，由于受农村费改税的负面影响，最近几年拖拉机养路费的征稽难度加大，再加上行政干预，很难完成上级部门下达的征费任务，因此没有足够的资金用于交通运输基础设施建设，建议上级有关部门借西部大开发之机遇，适当加大农村公路的投资。