农村中小学布局调整的调研报告

宁夏中小学布局调整政策的历史回顾与经验总结——兼议确立“以生为本”的中小学布局调整政策的价值取向（下）

上文从中小学布局调整的历史原因、政策动力与基本目标等几个方面进行了较为系统的分析，便于从整体上来了解这一重大教育现象。同时，我们还可从中小学布局调整的成效、调整形式方面来科学认识这一重大教育现象，以便在新的历史条件下科学分析这一重大工作所面临的问题与调整，从而把这一涉及众多教育因素且影响极为深远的教育工作推向科学发展。

四、调整成效：对中小学布局调整的经济学分析

在农村人口减少特别是学龄人口较快减少之际，调整中小学布局势在必行。因为这样既可以节约资金、土地、师资，又有利于优化教育资源配置、加强学校管理、规范办学行为、发挥规模效益，提高教育质量。此外，中小学布局调整工作的推进还有利于全面实施素质教育和推进教育信息化、现代化。因此，从积极意义看，我区中小学布局调整具有如下成效：

首先，中小学布局调整步伐加快的直接结果是中小学的迅速减少。从全国看，《2004年中国教育事业发展状况报告》显示：在2004年一年间，我国共撤减小学3.17万所、初中973所，全年共计减少4万多所中小学校。再如有学者曾对全国1978年到2008年30年来的中小学校数量进行了统计分析后指出，30年间，“我国义务教育阶段的学校总量从106．2万所减少到35．9万所，30年共减少学校70．3万所，减幅达66．2%”，其中“小学减少了68．3%；初中减少了49%”。^[1]这些数据显示，在中小学布局调整的实施过程中，全国中小学校的学校总量迅速下降。数据表明，在第一轮中小学布局调整中，全区小学校均规模有着明显的变化：校均规模由2001年的平均每校140人增加到2005年的每校274人，增幅为95.70%；初级中学由2001年的校均规模594人，提高到了2005年校均规模的889人，增幅为49.66%。同时，从全国教育事业发展统计数据来看，在2005年，宁夏小学校均规模高于同处西北地区的陕西、青海和甘肃省，但低于新疆维吾尔族自治区，接近于全国平均水平；在普通初级中学校中，校均规模高于青海、新疆、甘肃，低于陕西，也基本接近于全国平均水平。^[2]

其次，中小学布局调整使得学校向城镇较快集中和集聚，使得城市学校数量增多而农村学校数量减少。伴随城镇化的迅速发展，义务教育阶段农村学校数量急剧下降，较多的农村学校出现“空壳化”、城镇学校出现“大班额”现象，对城乡教育一体化发展提出了新的挑战，于是就出现了农村学校的撤并和城市学校的扩建与新建的现象。譬如根据《中国教育统计年鉴》（1978—2008年）的统计数据显示，“分城乡看，1978至2008年，农村学校由102．3万所减少到28．5万所，城镇学校从3．9万所增加到7．4万所。”这一数据显示，中小学布局调整令城乡学校的空间结构发生了较大变化，“农村学校占义务教育学校比例从96.3%缩减为79．3%，城镇学校从3．7%扩增到20.7%”。^[3]因此，中小学校或者说基础教育、义务教育的“城市化”倾向构成了我国义务教育学校布局调整的另一基本特征。

再次，在中小学布局调整中，小学阶段的校数大幅度在减少。一些研究者对中小学布局调整中的不同层级的学校数量变化情况也进行了对比研究，并得出：“分学段看，30年来小学和初中数量皆呈整体下降趋势，但小学减幅远高于初中。1978年至2008年，小学由94．9万所减少到30．1万所，初中由11．3万所减少至5．8万所。30年来，小学减少了68．3%，初中减少了49%。”^[4]为何小学阶段的学校总量下降速度要明显高于初中阶段，或者说造成小学校数大幅减少的原因到底是什么？一是由于在20世纪80年代开始普及义务教育时，小学校点特别是农村地区布点过多，随着计划生育政策效能的逐步显现，农村人口特别是适龄入学儿童数量在迅速减少，这就客观上导致了许多农村学校特别是教学点呈现出生源不足、规模萎缩、效益不高的特征，因而在各地中小学布局调整中这些过小的学校（教学点）就首先成为了撤并对象。二是由于城市化进程的不断加快和农村进城务工人员数量的不断增多，使得许多农村学生随家长迁移到了城镇学校，使得农村学校办学规模趋于消减，同时也使得小学逐步向城镇较快集中。因此，广大农村地区的学校数快速向城镇逐步集中，也构成了我国基础教育阶段特别是义务教育阶段学校布局调整的另一特征。

最后，在中小学布局调整推进中，教育投入也同步得到了较快增长。需注意和指出的是，我区两轮中小学布局调整常常是与一些重大“教育工程”的实施相结合来进行的。譬如在“十五”期间所组织进行的中小学布局调整工作，就与众多的“教育工程”相联系。就是说，在布局调整中，自治区、各市、县（区）结合校点撤并与新建、扩建，不断加大教育的投入，使各级各类教育事业得到健康协调快速发展，基本适应于我区经济社会发展对教育的需要。从这一时期的基础教育投入经费来看，由于自2001年以来自治区党委、政府举全区之力，攻“两基”之坚，基础教育投入不断增加；同时，全区各地结合国家各类教育工程以及世行项目等，总投资174880.34万元，先后新建、改扩建规划校舍面积234.93万平方米。同时，根据相关教育统计资料显示：在第一轮中小学布局调整后，到2005年年底全区农村中小学校舍的砖瓦率达到95.00%以上，农村小学生均校舍面积由3.68平方米提高到4.05平方米，初中生均校舍面积由5.05平方米提高到5.81平方米；小学危房率由2001年的13.85%降低到现在的2.05%，中学危房率由2001年的24.45%降低到现在的3.10%；2005年，全区农村中小学现代远程教育覆盖面已达到63.00%。可以说，中小学布局调整工作极大地改造了薄弱学校，众多投入使得农村学校特别是南部山区的农村学校成为当地最亮丽的一道风景线。再如我区在第二轮中小学布局调整推进中，除强调在调整中继续增加教育投入外，还明确提出要建立健全学校建设标准质量管理规章制度，切实将校舍的建设质量摆在第一位，并把防震抗震作为重要内容之一予以强调：“新建学校的设防类别由丙类提高到乙类，现有学校要按照新的抗震标准进行改造。新建学校选址要进行地质灾害评估，选在交通便利、环境良好区域，远离地震断裂带、泥石流、泄洪坝、高压电网等容易发生自然灾害或明显存在安全隐患的地域和不利于学生身心发展的集贸市场、公共娱乐场所等场所。新建教学楼原则上不超过3层，农村小学一般为平房，有条件的校舍房顶采用轻质材料，提高学校建筑的抗震水平。要加强对现有校舍的抗震安全排查，及时拆除所有D级危房，及时对C级危房进行维修、改造、加固，确保校舍安全。”^[5]

中小学布局调整中之所以把防震抗震作为重要内容予以强调，这自然是鉴于“5·12大地震”中由于学校基础设施等级过低而对师生安全造成重大伤害的惨痛教训，同时也与国家对中小学校舍建设标准提高有关。

五、调整形式：对中小学布局调整的社会学分析

在中小学布局调整实施中，九年一贯制、寄宿制、城乡学校联合办学等新的办学形式开始逐步出现。这些新的办学形式，是与中小学布局调整政策密不可分的。譬如在我区2001年的中小学布局调整的具体办学形式政策上就为：“在坚持适龄儿童就近入学、避免辍学的前提下，原则上一个行政村设置一所完全小学。完全小学的规模一般应在250人以上；学生规模不足250人的，可联村设立完全小学，或适当设立初级小学，但初级小学数量必须在县级教育行政部门的统一规划下严格控制。川区调整撤并教学点，减少初级小学，有条件的地方可试行校车接送学生上下学制度。山区和其他交通不便的地区要积极创造条件，在考虑群众经济承受能力的前提下，举办小学高年级寄宿制学校。”同时，原则上一个乡镇设置一所初级中学，初级中学的规模一般应达到1000人。达不到上述规模的，可以联乡设置初级中学。个别撤销初中有困难的可以举办九年一贯制学校。“而高级中学一般应设置在县城，现有的乡镇农村完全中学，应由县级教育行政部门统一管理，其规模一般应达到1200人。达不到标准的要撤销高中，改办初中。要积极采取措施，实施高、初中分离办学，同时要结合实际，兴办一批综合高中。”^[6]这些具体办学形式的政策规定，对小学、初中和高中的办学形式、规模都有明确规定。对比2001年自治区《关于调整农村中小学布局优化教职工队伍的意见》中对布局调整中学校设立标准、办学形式来看：一是完全小学要以行政村为单位来设立，二是初级中学要以乡镇为单位来设立，三是高级中学要以县镇为单位来设立。从当时的全区基础教育改革和发展需要看，这一布局调整设置标准、办学形式在高级中学层面是合乎实际的，将初级中学、完全小学定位为行政村在川区各县（区、市）也是较为科学的，但在南部山区各县（区）这一标准却有待商榷。这是由于在行政区划调整特别是撤乡并镇的过程中，乡镇管辖范围在较快扩大，在一个有三四万人口的乡镇如只有一所初级中学，常会造成学生上学距离过大等问题。而在人口较多的较大的行政村如只设立一所完全小学，也会造成同样的的问题。

自然，2001年的《关于调整农村中小学布局优化教职工队伍的意见》的通知，也根据布局调整的实际需要而明确要求各地：“在农村中小学布局调整中，各地要与农村小城镇建设相结合，与农村中小学危房改造、实施义教工程相结合，与创建示范性小学、初中相结合，与农村中小学人事制度改革相结合，与农村中小学学制改革相结合。对于布局不合理的薄弱学校和危房比例较大的学校要坚决撤并。调整后保留的学校应尽可能设置在乡镇政府所在地和人口集中的农村社区。在城镇建设规划中，也可将幼儿园、小学、初中、职业学校和成人文化技术学校等教育场所相对集中，以利于共享教育资源。”^[7]因此，在随之各地进行的实际布局调整中，各县（区）以此为契机，原有的一些薄弱学校得到了及时改造，一些办学规模过小的“麻雀校”被及时撤并，一些较好学校的办学规模得到了扩大，整体教育规模效益得到了较大提升。因此，在中小学布局调整过程中各市、县（区）积极结合这一工作，大力改进薄弱学校，先后创办了一批寄宿制和九年制学校。九年一贯制学校和寄宿制学校虽然早就有之，但在一段时期内有所缩减。在布局调整中，各地在加大撤点并校和改进薄弱学校力度的同时，也恢复或新创办了一批九年一贯制学校和寄宿制学校。如在高中阶段教育中，为推动中南部贫困民族地区普通高中教育的快速发展，自治区在首府银川市先后举办了寄宿制且办学规模宏大的六盘山高级中学、育才中学，并使之成为自治区具有教育扶贫性质的“示范性”学校，成为在全国具有重要影响的新的办学形式。再如根据宁夏教育统计资料显示：2001年度全区共有寄宿制学校61所，到2005年则发展为94所，新增了33所，增长率为54%。^[8]

高中阶段寄宿制学校、九年一贯制学校、综合高中等办学形式，都是值得深入研究和积极提倡的新的办学模式，因为这些办学形式能较好地破解当前尤其是农村中小学随着生育率下降，农村人口向城镇流动或转移，学生生源逐渐减少和个别学校生源难以为继，甚至学校办学规模小，不利于吸引优秀教师，教育资源未能得到充分发挥和利用的实际困难。高中寄宿制学校、义务教育阶段九年一贯制学校的大量举办，不仅能较为迅速地改变农村教育“散、小、弱”的状况，优化中小学布局调整，更为重要的是这种办学模式对新建和扩建学校具有较好的适应性：既可在同一所学校实行九年一贯制，有利于九年义务教育的普及；还可让中小学教师资源进行互补，后勤人员减少，节约教育资源，减少教育成本，提高教育质量和办学效益。正因如此，这一办学形式在2008年之后的新一轮中小学布局调整的政策中继续得到了提倡：“要继续通过调整改造，在城镇建设一批高水平、高质量的寄宿制中小学，形成规模适度的城市、农村学校布局，提高教育资源的利用率。”^[9]

但我们在看到我区中小学布局调整进程中所取得成就的同时，也要看到在推进这一工作的过程中也存在着和存在过的一些突出问题：一是部分领导对中小学布局调整认识简单化而导致的行为简单化。在布局调整中，个别领导特别是一些决策者认为布局调整就是“简单加减法”，根本目标就是减少教师编制、减轻财政负担，因此学校撤并的越多越好、教师精简的越少越好。这就造成了在布局调整中不顾实际、不管群众意愿而硬性撤并学校的行为时有发生。二是在统一尺度下的机械执行。虽然政策规定要在中小学布局调整中坚持因地制宜、稳步推进原则，但部分地区却在学校布局结构调整中“机械”地理解一个行政村办一所小学、一个乡镇办一所初级中学的要求，不顾行政村区划内各自然村之间的空间距离，致使一些小学生上学需花费很多时间。三是不能有效整合教育资源。在中小学布局调整实施中，一些县（区）在布局调整中，以单一的“21世纪不落后”为标准，把全部资金放在了新建、改建和扩建学校上，却对众多农村小学校缺少资金支持特别是对教师的有效配置不合理现象视而不见，致使这些学校逐步成为“名副其实”的“薄弱学校”。四是在布局调整中存在一定的浪费现象。一些县（区）在布局调整中由于计划超前，好不容易改善好了的学校却在学校布局和搞好功能性布局规划时再次被撤并，造成因盲目建设而造成的重复建设、拆迁等人为浪费。这些问题，都给今后中小学布局调整提供了可资借鉴的弥足珍贵的经验。

综合以上五方面的分析可看出，中小学布局调整是城市化进程加快、学龄人口减少、教育资源配置不均衡等众多因素催生的一种政策行为，其直接结果表现为基础教育阶段特别是义务教育阶段的学校数在较快减少且农村地区学校的减少更快。正因如此，现阶段社会各界对中小学布局调整进行了反思乃至质疑。譬如从教育新闻舆论宣传角度看，我们现在常常可读到关于中小学布局调整中由于撤并过快使学校服务半径扩大而导致学生辍学、上学难、农村家庭费用增加等新问题。以云南农村调查为例：

记者在云南部分地区农村中小学采访时发现，由于农村中小学布局调整步伐太快、一些工作不配套，增加了农村家庭的负担，造成了新的“上学难”，因上学路途遥远，加之对孩子读书后的前途不可预知，农村出现了新的辍学现象。农村孩子并没有因集中办学而变“上学”为“上好学”。^[10]

同时，在对中小学布局进行政策调整之际，一些学者通过实证研究，对这一政策所带来的效益进行分析；但同时也有一些学者则撰文批评、指责这一政策。对此不同看法，该怎样看待呢？应该说学者们这些关于布局调整取得较好成效的和关于由于中小学布局调整而导致辍学率上升、学生家庭教育支出费用增加等众多问题，都是客观的并具有一定真实性。这样说，不是搞折中，因为教育特别是义务教育由于地域辽阔、各地经济社会发展水平不一、群众对教育重视程度不同，再加之不同家庭、不同学生甚至不同教师、管理者的感受不同，以及研究者在研究中的价值取向与目标不同，得出不同结论也就不足为奇。对此，有学者则客观分析到：“相关文献表明，已有研究大多集中在理论研究层面，取得的成果基本都是思辨性的，其他一些实证研究也主要采用问卷调查法，缺乏一种田野的现实感，对农村中小学布局调整背后所隐藏的问题涉及较少或很少，很多问题（研究）都是就教育谈教育，没有能够触及这一‘宏大’问题的其他方面与其他因素。同时，也由于中小学布局调整研究中的研究方法与研究视野所局限，很多研究实际上无法对研究对象作整体性、近距离的观察和了解。”^[11]这一分析是很有道理的。因此，在对中小学布局调整进行研究时，必须兼顾不同层面、采用多种方法，才可能更客观一些。譬如对学龄人口变化就要特别加以重视，因为其变化直接决定了教育规模、教育投资及其配置以及教育质量的高低和教育经济效益的实现程度。就是说，对学龄人口作出较为准确的分析预测是判定学校布局调整须考虑的重要因素，也只有考虑学龄人口变化对布局调整的针对性、操作性和前瞻性，才能对实际的布局调整成效作出判断，而且这一判断可能会更接近事实真相。

那么，中小学布局调整工作应该如何进行呢？笔者认为：根本政策价值指向应是“以生为本”，即以办好每一所学校、办好每一个班级、促进每一个学生全面发展为政策原则。为此，首先要关注弱势群体受教育权益保障问题。在城市化进程加快的背景下，偏远乡村学校、教学点和幼儿园的孩子们将会成为新形势下的弱势群体，应采取特殊政策扶持，实行保护边远乡村校点政策。对于这些小学、初中和教学点不能按一般的教育成本和教师编制对待，而要确立特殊保护与扶持政策，要长期保留这些学校和教学点，要增列专门经费，派遣较强师资予以扶持。从加强教育统筹看，应建立边远乡村学校和教学点省（区）级备案和撤并审批制度，不经批准不得随意撤并。其次，要建立健全中小学布局调整民主决策机制。对于农村中小学布局究竟如何顺应社情民意，应按照“相对集中，方便就学，适度超前”原则，严格按程序广泛征求校长、教师、家长、人大代表、政协委员、村居两委以及镇（乡）街党委、政府等方面的意见后再进入实施。再次，高度重视并有效防止新的失学、辍学现象的出现。现阶段中小学校布局趋于集中，基础教育的“城市化”特征日渐明显，而这或多或少影响到农村教育的发展与提高，并出现了新的失学、辍学现象。对此，早在2006年6月，教育部就先后发出了两个通知：《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》《关于切实解决农村边远山区交通不便地区中小学生上学远问题有关事项的通知》。后一《通知》明确要求“各地教育行政部门在保证学生就近入学的前提下进行农村中小学布局调整”，“要按照科学发展观的要求，高度重视农村边远山区、交通不便地区中小学生上学远问题”，并强调指出：“农村小学和教学点的调整要在保证学生就近入学的前提下进行，在交通不便的地区仍须保留必要的小学和教学点，防止因过度调整造成学生失学、辍学和上学难问题。”^[12]显然，针对中小学布局调整过程中所引发出的新问题、新矛盾，教育部与一些省（区、市）级教育行政部门也在逐步调整政策，以指导和引领中小学布局调整工作的健康持续发展。如此看来，持续性的中小学校布局调整在取得了促进农村教育资源配置、提高了教育资源配置效益、优化中小学教师队伍及提高教育教学质量方面的众多成效外，客观上在一些地区也存在着“因过度调整造成学生失学、辍学和上学难”等许多新问题、新矛盾，需要在实践中不断调整、不断完善。这是由于中小学校布局调整政策的制定与执行，不是一个静止与单方面执行的过程，而是一个动态的和需要各方协调来进行的过程。因此，中小学布局调整就要合理地保护他们的利益，让学校布局调整政策最大限度地发挥在促进教育公平、优化资源配置中的积极性。最后，要破解教育发展中的难点、热点问题。中小学布局调整要适应城市化发展需要，要有效解决县城及城市学校存在的“大班额”“大通铺”以及进城务工人员子女就学难等问题，构建城乡一体化教育发展新格局。就是说，中小学布局调整必须着眼于逐步解决县城及城市学校存在的“大班额”“大通铺”及城市化进程中所带来的城乡学龄人口空间分布变化等问题。

【注释】

[1]雷万鹏.义务教育学校布局：影响因素与政策选择［J］.华中师范大学学报，2009（9）.

[2]教育部发展规划司编.2005年全国教育事业发展简明统计分析［Z］.

[3]雷万鹏.义务教育学校布局：影响因素与政策选择［J］.华中师范大学学报，2009（9）.

[4]雷万鹏.义务教育学校布局：影响因素与政策选择［J］.华中师范大学学报，2009（9）.

[5]宁夏回族自治区人民政府办公厅.关于进一步加强学校规划布局工作的意见［Z］.宁政办发〔2008〕148号.

[6]宁夏回族自治区人民政府.自治区人民政府批转自治区教育厅《关于调整农村中小学布局优化教职工队伍的意见》的通知［Z］.宁政发〔2001〕94号.

[7]宁夏回族自治区人民政府.自治区人民政府批转自治区教育厅《关于调整农村中小学布局优化教职工队伍的意见》的通知［Z］.宁政发〔2001〕94号.

[8]参见宁夏回族自治区教育厅编：《宁夏回族自治区教育统计手册》［Z］.2001、2005年度.

[9]宁夏回族自治区人民政府办公厅.关于进一步加强学校规划布局工作的意见［Z］.宁政办发〔2008〕148号.

[10]张文凌.云南部分农村学生因中小学布局调整无奈辍学［N］.中国青年报，2011－09－17.

[11]万明钢，白亮.我国“农村学校布局调整”问题研究述评［J］.教育科学研究，2009（6）.

[12]教育部办公厅.教育部办公厅关于切实解决农村边远山区交通不便地区中小学生上学远问题有关事项的通知［Z］.2006-06-07.