农村中小学布局调整的调研报告

宁夏中小学布局调整政策的历史回顾与经验总结——兼议确立“以生为本”的中小学布局调整政策的价值取向（上）

古人说：“前事不忘，后事之师。”中小学布局调整也一样，其政策演变的历史、具体实施的发展历程及其在实践中所取得的成效、经验与存在的问题乃至提出矛盾等众多方面的“积累”，都足以成为在新的历史条件下继续推进这一牵涉面极广、涉及因素众多、政策性极强并与公共财政投入、教育公平等重大问题相联系的“后事之师”。因此，在教育发展新的历史阶段下，教育研究者、教育工作者极有必要对改革开放以来我区的中小学布局调整政策演变及成败得失做一系统回顾，以总结经验、汲取教训、克服不足、发挥长处，办人民满意的教育。

需要着重指出的是，在宁夏中小学布局调整历史演变中，2001年9月30日，自治区人民政府批转自治区教育厅《关于调整农村中小学布局优化教职工队伍的意见》的通知（宁政发〔2001〕94号）和2008年8月26日自治区人民政府办公厅下发《关于进一步加强学校规划布局工作的意见》，对全区中小学布局调整有着直接而深远的影响，也是我们在分析研究这一问题时必须时时处处要关注的两个重要政策性文件。就是说，只有站在历史的、政策的高度，坚持以历史唯物主义基本观点为指导，我们才可能对这一重大教育现实问题作出较为科学的评述与较为客观的分析与认识，也才能在新的历史条件下推动这一重大教育工作的又好又快开展。

一、调整原因：对中小学布局调整的历史学分析

对我区持续不断的中小学布局调整工作及其政策制定要作出明确的价值判断，首先就要解决一个认识前提性问题——中小学布局调整这一教育现象为什么会出现？或者说在教育发展中为什么会有布局调整这一现象出现呢？对此，我们不妨先看几个具体的事例与一些数据统计：

韩国有部名叫《乡村男教师》（也有译为《我的鬼马男教师》）的影片，剧情讲的是：来自汉城的一名初等学校老师一直以来都无心做教师，只顾收取来自家长们的贿款，结果就被派往江原道的一条更偏远乡村继续执教。惯于过城市生活的他不甘于在这乡村学校任教，故此到达乡村后，不断找机会重返汉城。可是，他要离开这里也不容易，因为他要面对当地极为纯真的学生和淳朴的村民，于是他取消了撤销这个教学点的决定。但戏剧性的结果是，当他不想取消这个教学点的时候，却收到了教育部门从下学期取消这个教学点的通知……

这虽是一部国外电影，但也真实地反映出在发达国家也存在着学校撤并或减少这一布局调整的教育现象。再如美国在19世纪与20世纪之交，为解决城乡教育发展差距问题，就进行过对农村小规模学校的合并。当时美国各地兴起了“效仿”城市学校、追求学校“规模效益”和效率的农村地区“学校合并”运动，这就是美国教育史上的学校布局调整。这一调整的结果，使农村学校数量快速减少，如在1919年至1929年，美国南部农村地区的“一师校”数量就减少了37%，西部地区减少了32%，东部地区减少了23%。1950年，美国大约有60000所“一师校”，但到1970年则下降到了2000所。由于“学校合并”引发了一些问题，因此自20世纪60年代以后，人们开始对“学校合并”运动进行了众多质疑和历史性反思，认为农村学校“规模效益”理论被一些教育研究者“绝对化”了并引发了一些社会与教育问题。^[1]如此看来，中小学学校布局调整的原因，主要是由于中小学校在地理空间上的分布与变化情况，因而这一变化有时是自然的结果（即学校布局与居住人口的迁徙或增加等变化相关），有时是人为的结果（即社会行政管理者以行政力量来推动）。但由于基础教育阶段的学校主要服务于较低的学龄人口，因此其布局问题就显得比高中及以上学校的布局情况更为复杂一些，对其的调整也更为频繁一些。显然，学校布局调整特别是中小学布局调整在国外、国内都是客观存在着的一种社会现象和教育现象。

同时，从我国、宁夏教育发展史看，解放后特别是改革开放以来，随着我国、我区教育事业的不断发展壮大与不同时期所提出的教育发展任务与目标的更迭，中小学布局调整实际上一直都在持续进行着，只不过有些时期调整的力度、幅度大一些，有些时期则调整的幅度、力度相对小一些。譬如在1957年中共中央公布的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（修正草案）》中就提出：“从一九五六年开始，按照各地情况，分别在十二年内，基本扫除青壮年中的文盲。争取在乡或者社逐步设立小学文化学校，以便进一步提高农村基层干部和农民的文化水平。农村办学应当采取多种形式，除了国家办学以外，必须大力操办群众集体办学，允许私人办学，以便逐步普及小学教育。”在同年三月十八日至二十八日召开的第三次全国教育行政会议上，教育部也明确提出小学教育发展要打破由国家包下来的思想，在城市里要提倡街道、机关、厂矿企业办学；在农村，要提倡群众集体办学。会议认为，中学的设置要适当分散，改变过去规模过大、过分集中在城市的缺点。^[2]这一“适当分散办学”思想在随后急于进入共产主义社会的“大跃进”“教育大跃进”运动中被不断强化，于是在1958年就出现了村村办小学、社社办中学的高潮，学校数量在短期内急剧增多。如1958年10月1日的《光明日报》就报道说，我国教育事业以空前速度获得巨大发展：全国适龄儿童入学率已达到百分之九十三点九，百分之八十七的县、市基本普及小学教育；本年新建中学二万六千余所，全国中学生已达九百二十四万，比一九五七年增长百分之四十七……本年新办高等学校八百余所，全国已有高等学校千所以上，在校学生数比一九五七年增长了三分之二。^[3]随后，在20世纪60年代初期开始进行的总结与纠正“大跃进”的经验教训中，我国教育事业贯彻“调整、巩固、充实、提高”的方针，再次开始了对中小学校布局的调整。如教育部在1962年提出，全日制中小学要适当压缩规模，注意调整学校布局，便利学生上学。^[4]但在随后的“文革”期间与“教育改革”运动中，中学下放到公社、小学下放到生产大队，并大力推行“小学附设初中班”，做到初中不出大队、高中不出公社，并由贫下中农管理学校，各地中小学布局十分分散，办学情况十分混乱，教学质量极低。

笔者之所以列举国内外历史上的这些中小学布局调整的事实，意在说明如下几个问题：第一，中小学布局调整是与人口变化特别是与学龄人口变化密切相关。譬如人口特别是学龄人口向某一区域（如城市）快速集聚集中，就必然要求增加教育资源，即重新配置教育资源；而当某一区域人口特别是学龄人口减少时，也必然要求减少教育资源。就是说，在人口特别是学龄人口发生变化时，重新配置教育资源是一种必然的政策选择。第二，中小学布局结构调整有时是一个自然“自发”的过程，较为容易得到社会各界的认可；但有时也是政府行政行为“推动”与政策“调控”的过程，其调整是与人口迁移和政府行政区划的不断调整密切相关的，较为容易引起多方争议与质疑。第三，中小学布局调整还是一持续不断进行的长期性过程，因为人口是时时变动的，为人的发展服务的教育也必须适应这一变化——学校布局也必须随人口的变动而变动。如宁夏中小学布局调整就全面开始于1995年并一直持续到今天。只不过，中小学布局调整有时是政府的政策强力推进的结果，有时则是教育发展进程中的“自然”调整。就是说，中小学布局调整在很大程度上是教育发展中“自然而然”出现的现象。第四，中小学布局调整无疑是有利有弊的，有利的方面诸如有助于优化教育资源、实现城乡教育均衡发展、均衡配置教师资源，不利的方面诸如加大了低年级学生上学难度、增加了家长的经济支出等。

根据以上的简要论述，我们可以看出要对中小学布局调整作出明确的价值判断，确实难度极大或说几乎就不可能，因为对这一问题的研究与结论，论者们常常依据不同材料而见仁见智甚至针锋相对。虽然如此，我们还需从认识上要对这一持续不断进行、涉及千家万户利益的重要工作作出必要的价值判断。因为就许多研究者的研究结果与主要结论（观点）来看，不少学者都认为中小学布局调整在很大程度上优化了农村教育资源配置，部分实现了优质教育资源共享，从而在一定程度上促进了农村义务教育的持续健康发展。譬如许多学者以教育经济学为研究手段并通过数据测算来证明，在人口密度小的地方，学校规模往往过小，生均教育投资就高，教育资源配置就存在一定的浪费；同时由于办学规模过小，也势必会影响到教育质量，并影响教育经济效益的形成与发挥。反之，人口密度大，学校规模就大，在一定程度上教育资源配置的规模效益十分明显。但办学规模过大，也不利于师生之间感情交流和教育信息反馈，也不利于因材施教，还会引起教育质量的下降。所以，一些学者认为中小学布局调整促进了教育公平目标的实现，正如柳海民等认为的，“布局调整是重新配置公共教育资源的体现，使公共教育资源能够满足农村学生的最大利益需求，使农村学生都能享受到与城市学生大致相同的教育资源，最大限度实现教育公平。”^[5]也有学者从义务教育均衡发展角度出发，认为中小学布局调整促进了义务教育的均衡发展。这是因为通过布局调整可整合教育资源，提高教育资源配置效率，从而使有限的教育资源效益得到最大限度发挥，并进而促进义务教育的均衡发展与城乡教育的协调发展。如范先佐就认为，通过学校布局结构调整，可“合理配置好公共教育资源，适当集中办学，调整和撤销一批生源不足、办学条件差、教学质量低的学校，实现区域（县、市、区）内或更大范围内学校教育的均衡发展。”但现实的情况却是，由于教育涉及因素众多，特别是与众多家庭、众多学生的生活与学习相联系，会直接关系到无数家庭、学子的切身利益，因而对这一工作也就不可避免地出现了一些反对与批评的意见。正如一些研究者所分析指出的，在农村中小学布局调整后，“从财政角度来看，撤点并校后（政府）成本降低了，基建战线缩短了，但对农民来说成本增加了。”^[6]同时，郭清扬、王远伟等一些学者们的具体调查数据与研究结果也清楚地表明，与1998年中西部5省（区）农村中小学服务半径均值相比，调整后小学的服务半径均值增长了1.9倍。^[7]显然，这些研究结果也较为客观地表明，在中小学布局调整中确实也存在着增加农村中小学生上学远、上学难的现实问题，并在一定程度上造成了义务教育阶段辍学率的反弹，损害了部分群体的利益，增大了实现教育公平的难度。

但不论学者们有着怎样不同的研究，也不管各界对这一工作有着怎样不同的评价，中小学布局调整都是一客观的社会与教育存在，这是不以人们的意志为转移的。同时，已有的经验也告诉我们，在推进这一重要工作的过程中，必须关注中小学布局调整本身所具有的正面效应与负面效应，以便稳妥制定政策，恰当行使管理职责，才能推动这一工作又好又快的发展并进而推动教育事业又好又快发展。

二、调整动力：对中小学布局调整的政策学分析

如前所述，中小学布局调整之所以进行有多种多样的原因，也取得了许多成效，但在推进中也存在着许多不容回避的尖锐问题。这是由于中小学布局调整的政策制定与实施常常从不同角度提出和切入，并且在实施过程中政策的决策者也会时时根据所出现的问题对这一政策予以适度的调整。但尽管如此，由于人口变化的不确定性及政策本身所存在的缺陷，因此常常会不可避免地出现中小学布局调整政策规定、执行与教育实际需要、与受教育需要之间的不相吻合。因此，需要我们对以往中小学布局调整的政策加以系统总结。

应该说，我区中小学布局调整的政策制定与国家宏观的中小学布局调整政策基本一致，因此在回顾我区政策之前，需对国家的中小学布局调整政策有一概括了解。1986年，《中华人民共和国义务教育法》正式颁布并明确规定：“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。”之后，同年国务院办公厅在《转发国家教育委员会、国家计划委员会、财政部、劳动人事部关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》中也重申：“学校设置、布局要合理，小学校的设置要有利于儿童、少年就近入学。”并具体要求：“农村中心小学以下的村办小学、简易小学的设置、撤销，由乡人民政府提出意见，报县教育局审批。农村中心小学、城市小学，初级中等学校的新建、撤销、合并、搬迁，由不设区的市、县教育主管部门提出意见，报同级人民政府审批。设区的市的中小学设置审批办法，由省、自治区、直辖市制订。”^[8]在教育法律与政策规定的有力保障下，我国各地自此就进行了改革开放后的第一次较大规模的农村中小学布局调整，全国各级地方政府开始以农村小学、初中为重点，初步整合教育资源。这次中小学布局调整主要是合并与撤销了一些“麻雀校”，促进了教育资源优化和教育质量提高。

到20世纪90年代后，随着“两基”攻坚步伐的不断加快和“普九”工作的深入推进，义务教育改革与发展日益成为全国教育工作的重点，中小学校布局调整特别是农村中小学布局调整问题再次受到各级党和政府、社会各界的高度关注。1998年11月，教育部针对义务教育发展不均衡、中小学“择校”现象日益严重的情况，在《关于加强大中城市薄弱学校建设，办好义务教育阶段每一所学校的若干意见》中明确提出：“对一些办学条件和办学水平在短时间内难以有较明显改变的薄弱学校，要通过合理调整学校布局，予以撤销或与办学水平较高的学校合并。”^[9]这一教育政策规定极大地推动了中小学校布局调整工作的再度开展，全国各地开始新一轮中小学校布局调整，以继续优化教育资源配置。简要回顾与具体分析这些政策，我们不难发现改革开放初期至20世纪90年代后期，国家层面的关于中小学校布局调整的主要方向是根据办学条件来合理撤并薄弱学校，以有效整合教育资源、不断提高教育质量。

进入21世纪后，随着我国义务教育普及程度的不断提高，农村义务教育日益成为整个教育工作的重中之重，中小学布局调整特别是农村中小学布局调整问题再次受到国家、社会和教育系统的一致高度关注和积极解决。2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》将调整农村义务教育阶段的中小学校布局调整列为一项重要工作，并具体要求各地要“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学。学校布局调整要与危房改造、规范学制、城镇化发展、移民搬迁等统筹规划。调整后的校舍等资产要保证用于发展教育事业。在有需要又有条件的地方，可举办寄宿制学校。”^[10]同年，国务院召开了全国基础教育工作会议。这次会议将农村中小学布局调整列入到发展农村义务教育当前要重点抓好的六项工作之一，并做出了具体安排与具体部署。在国家教育宏观政策推动和优化教育资源配置的思想指导下，自2001年起全国各地各级政府、教育部门纷纷制定本地区的农村中小学布局调整规划，第一次（轮）中小学布局调整工作在全国范围内得到广泛开展。与之同时，在2002～2003年，国务院和财政部分别下达了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》和《中小学布局调整专项资金管理办法》，再次从政策特别是公共教育财政政策（教育投入）上进一步推动了农村中小学布局调整的快速开展，各地政府也纷纷加快了中小学布局调整步伐。正是在社会各方面对中小学布局调整予以密切关注的客观情况下，各级教育部门、众多教育研究者也对这一长达十多年且涉及因素众多的重要工作进行了重新审视、重新部署、重新思考。

在中小学布局调整过程中，虽取得了优化教育结构、提高教学质量等多方面的重要成效，但由于部分地区存在着以布局调整为手段来消减教育投入、减少教师配置等问题，并带来了加重学生家长经济负担、造成学生上学困难等问题。于是在2010年1月，针对一些地方在规划中小学特别是农村中小学校布局调整时，以农村儿童减少、提高教育质量和产生规模效益为理由，强制减少学校数量、忽略保障服务半径等问题，教育部在《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》（以下简称《意见》）中提出明确要求：对条件尚不成熟的农村地区，要暂缓实施中小学布局调整，自然环境不利的地区，小学低年级原则上暂不撤并，撤并学校必须充分听取群众意见。^[11]这一《意见》的及时颁布，表明了教育部对农村中小学布局调整所存在问题的及时反思与政策调整。因此，随后教育部机关报——《中国教育报》加大了对布局调整的关注，对各地布局调整中存在的问题特别是损害农民群众受教育权益的问题进行了集中报道。譬如2011年8月前后，《中国教育报》就以“推进教育事业科学发展关注农村中小学布局调整”特别报道为题，对这一工作进行了“特别报道”，报道的基本基调是对布局调整中“一刀切”等问题的“否定”。北京师范大学袁桂林教授在《布局调整应充分考虑服务半径》一文中就直接提出：“近年来，由于农村学校布局调整造成农村学校减少，给农民子女义务教育带来的烦恼事件很多，有些事件导致学生辍学，违背了义务教育法。”因为，“按照法律规定，家长有义务送子女到学校接受义务教育。同时，法律也明确规定，义务教育阶段学生要‘就近入学’，以保障其顺利完成学业。有关部门对‘就近入学’的解释是，服务半径不超出2.5公里，最远不应超出3公里。”^[12]国家中小学布局调整政策的调整与主流新闻媒体对存在问题的报道，说明布局调整中的确存在很多问题，需加以重视。

与全国中小学布局调整相同步，早在1991年10月，自治区人民政府颁布了《宁夏回族自治区基础教育分级管理暂行规定》，自此开始进行基础教育“分级办学、分级管理”体制改革。全区各地为节约资源、提高质量，开始对中小学布局进行一些较小幅度的调整，先后陆续撤并了一批办学规模过小的“麻雀校”，使全区小学、初中学校校数分别由1990年的4242所和450所减少到1995年的3843所和433所，分别减少了399和17所。^[13]从1995年起，随着“两基”步伐的持续加快和国家“义教工程”等重大教育工程的先后实施，我区各地先后加快建设改造了一大批中小学校，使全区各类学校特别是宁南山区农村学校办学条件和环境得到了极大改善。同时在高等教育领域，我区也完成了宁夏大学的首轮合并。

但如从中小学布局调整政策的具体制定来看，应该说我区各级政府直接全面介入中小学布局调整主要开始于新世纪之后。就是说，在此之前的中小学布局调整都多少带有“临时性”或“区域性”特征，或者说之前的中小学布局调整大多是与“教育工程”的实施或与某一市、县（区）的行政区划调整相联系，还不能说是全局性、政策性、长期性的工作。进入新世纪，为了更好优化基础教育结构、合理地配置教育资源、提高农村中小学义务教育的质量与效益，我区根据2001年《国务院关于基础教育改革与发展决定》中“小学就近入学，初中相对集中，优化教育资源配置”的要求，由各级政府动员组织，全面开展了全区第一次较大规模的中小学布局结构调整。在自治区党委、政府领导下，各地根据自治区政府批转自治区教育厅《关于进一步加强我区中小学布局调整的意见》精神，开展了以农村中小学为重点，以布局合理、资源优化、办学条件标准化为原则，通过新建、迁建、翻扩建、资源组合等多种形式，先后撤并了一批办学规模过小、教学质量过低的农村学校或教学点。

2001年9月30日，自治区人民政府批转了自治区教育厅《关于调整农村中小学布局优化教职工队伍的意见》的通知（宁政发〔2001〕94号），将中小学布局调整的目标确定为：“以提高农村学校的办学效益和质量为宗旨，通过调整农村中小学校布局，进一步优化基础教育资源配置，整体提高农村中小学的办学条件和发展水平，逐步形成布局合理、规模适度、资源优化、人员精干，高效益、高质量的基础教育运行机制。”^[14]显然，从中小学布局调整政策目标的制定上看，中小学布局调整的动力一是为了“优化教育资源配置”，二是为了实现“整体提高农村中小学的办学条件和发展水平”。因此，从教育发展目标看，这些政策目标定位有较高科学性，这是因为有投入就要讲效益，教育投入也不例外；同时从教育特别是农村教育的实际出发，过小的办学规模（小学校、小班额）常常会造成教育教学质量不高等现实问题。在这一调整过程中，我区各地加快对农村学校布局的优化工作，譬如从2000年到2005年全区小学和普通初中分别减少了740所和15所，降幅分别为22.6%和3.5%。数据统计与教育发展实际表明，这次中小学布局调整，使得全区各地的学校布局结构得到了进一步优化，并在实际推进过程中，许多县、市（区）对规模过小的“麻雀校”实施了成功合并，建立起联村办初级中学的新格局，并初步实现了初、高中分离办学的目标。同时，按政策要求，全区各地还围绕着合理配置资源、优化教育布局，新建、改建、扩建了一批高中、寄宿制中学，并先后整合撤并了一批普通中等职业学校、成人大中专学校，新组建了一批高职院校。在高等教育领域，这一阶段也完成了宁夏大学的第二轮合并，并办起了两所民办高等院校。这些布局调整过程中，扩大了全区教育办学规模和建设规模。但由于个别地方在布局调整存在“一刀切”等形式化、简单化倾向，存在撤并过快和一些地区教育资源闲置，而一些地区教育资源趋紧等问题。

在“两基”攻坚加速推进和城镇化、工业化进程加快的经济社会背景下，我区教育特别是基础教育面临的一大现实问题是农村学校的学生在持续减少，这就促使了各地再次进行中小学布局调整工作。譬如教育统计数据表明：在2005年到2009年的五年之间，全区小学阶段学生在城乡分布有着明显而重大的变化——在全区小学生总数减少之时，农村小学生大幅度持续减少，但与之相反的则是全区城市小学生的数量却在持续升高。同时，随着全区社会经济发展，产业结构调整和人民群众对优质教育的迫切需求，为了使教育更好地服务于经济社会发展，促进工业化、城镇化和农业产业化进程向纵深发展，构建与城镇化、工业化发展相适应的中小学布局结构，2006年我区又启动了第二阶段的中小学布局结构调整工作。在第二轮中小学布局调整正式启动时，当时这一涉及到基础教育基本政策与主要发展目标确定如下。

从2006年起，宁夏启动第二轮中小学布局结构调整工作：计划用两年左右时间，逐村、逐乡、逐县（市、区）对中小学布局结构进行调整，两年内撤并教学点218个、中小学459所，完全中学6所，完全中学高初中分离22所。^[15]

同时为确保中小学布局调整健康持续推进，自治区人民政府办公厅于2008年8月正式颁布了《关于进一步加强学校规划布局工作的意见》（以下简称《意见》）。这一《意见》明确提出，全区中小学布局调整要“坚持规模、结构、质量和效益的统一，小学在保证适龄儿童就近入学的前提下，原则上在行政村或联村设置；初中要相对集中，在中心乡（镇）或联乡设置；高中要设在县城及以上城市，每个县办好一个职教中心，新建中等职业学校和高职院校要设在地级市以上城市。要继续通过调整改造，在城镇建设一批高水平、高质量的寄宿制中小学，形成规模适度的城市、农村学校布局，提高教育资源的利用率。”同时为使布局调整推进科学合理，《意见》还具体规定：“学校规划布局要结合新形势下教育发展的目标与任务，根据不同教育层级、类别及城乡、山川的实际情况来进行，要充分考虑地理环境、交通状况、人口出生变化和城市化、工业化进程、行政区划调整和生态移民搬迁等因素带来的人口变动情况来进行，切忌‘一刀切’。同时，要按从易到难、先急后缓的原则，对有危房改造任务、规模过小、质量较差的学校优先加以调整与改造。”^[16]显然，新一轮布局调整有着较为明确的基本标准：小学原则上在行政村或联村设置，初中原则上在中心乡（镇）或联乡设置；高中设在县城及以上城市。这一政策规定，提高了学校设置的区号标准，也明确提出要在实际推进中充分考虑地理环境、交通状况、人口出生变化和城市化、工业化进程、行政区划调整和生态移民搬迁等因素带来的人口变动情况来进行，反对“一刀切”、形式化等简单化作法。同时，为推动这一事关全区教育改革和发展大计的工作健康稳定快速发展，推动教育事业的优先发展、科学发展和义务教育的均衡发展以及城乡教育一体化进程，自治区还明确规定：“高中和中等职业教育以上学校由自治区统一规划布局，地级市实施；初级中学由地级市规划布局，报自治区备案，县（区）实施；小学、幼儿园由县（区）进行规划布局实施。”同时，“学校规划布局工作在党委、政府的领导下，由教育行政部门牵头，发展改革、财政、规划、建设等部门配合，各司其职，各负其责。”^[17]2009年5月15日，自治区政府主席王正伟主持召开政府常务会议，专题研究部署全区2009到2020年的学校布局规划工作，对全区各级各类学校的调整、撤并、新建及扩建提出了科学详实部署。这次会议还原则通过了《宁夏回族自治区学校布局规划》，从而把教育结构调整、学校布局规划与调整工作纳入到全区经济社会发展总体战略规划之中，这对推动宁夏教育全面协调可持续发展具有重要意义。

就这次中小学布局调整的政策制定、目标确立与实施过程来看，由于自治区第二轮中小学布局调整工作有了以前的基础与可资借鉴的成功经验，这次布局调整主要是以适应城市化进程、生态移民、宁东基地建设等重大发展战略对基础教育的重大深远影响和紧紧围绕提高办学效益来进行的。同时，为提高这一工作的严肃性、可行性，新一轮学校布局调整还特别注意到规划布局调整是一项全局性工作，强调要在自治区党委、政府的统一组织领导下进行，这就提高了决策层次。因此，提高中小学布局调整的决策层次在一定程度上确保了全区各地在中小学布局调整中立足本地实际、注重实效、科学规划、合理布局，并在布局调整的实践中采取政府投入、市场运作、项目跟进、社会捐助等多种方式来加快布局调整步伐，以合理配置教育资源和不断优化教育结构，使全区各地教育事业呈现出健康快速协调发展的局面。自然，第二轮中小学布局调整步伐的稳步推进，一大直观表现就是对较小规模学校的撤并步伐在继续加快，而新建、扩建学校的规模在持续增大。校点减少、办学规模扩大，从而使一大批农村中小学校教育资源的配置更趋合理，也使得城市教育的集聚度在不断增强。譬如从2006年到2010年，办学规模较小的偏远地区的教学点被大量撤并，从522所下降到了280所，说明为小学低年级学生服务的校点成为城市化进程加快与布局调整的首选对象。与之同步，普通小学在数量上也快速趋于收缩，从2373所下降到了2027所，说明小学校数快速压缩。在普通高中，则由100所下降到了70所，原因一是完全中学在初高中分离中变成了初级中学，一是高级中学得到快速发展，同时农村完全中学被全部撤并。^[18]但在中小学布局调整实施中，部分县（区）为实现集约办学而不断扩大城市（镇）办学规模，存在着对农村中小学校撤并过快、城市（镇）学校办学规模扩张过快等突出问题。

概括来看，我国、我区的中小学布局调整的实施是有其深刻的经济与教育因素的，是一种应对学龄人口空间分布变化，特别是城市化进程对义务教育阶段学龄人口巨大影响的政策选择与必要应对；但由于形式主义的影响，在推进过程中存在着简单化、形式化等损害群众受教育权益的重大问题。因此，中小学布局调整必须要与当地实际相结合、要与推进教育发展相结合。就是说，要减少布局调整中的“长官意志”，就要注意在加强布局调整过程中进行必要的论证、听证，特别是要广泛倾听各地农民群众对农村学校布局调整的各种意见，使之科学化、民主化、规范化。

三、调整目标：对中小学布局调整的教育学分析

在起自20世纪90年代的中小学布局调整的漫长发展过程中，我区各级政府和发改、财政、教育部门结合实际、因地制宜，积极推进学校布局调整，为全区教育事业快速健康持续发展奠定了坚实基础。但与之同时，由于多种因素影响，一些地区在中小学布局调整政策的执行过程中，客观存在着“一刀切”、简单进行“加减法”等不妥行政行为，也出现了这样那样的不足与问题。这些不足与问题，或多或少与调整目标有所关联。因此，有必要对中小学布局调整目标进行全面反思。

促进农村教育发展提高是布局调整的一大目标。同是基础教育阶段的学校，但由于地域等条件所限，常常是好学校集中了更多家境好的孩子，薄弱校则较多集中了弱势群体的后代……教育资源配置的不平衡，导致了一系列不公平现象的衍生。因此，中小学布局调整的一大目标就是为了统筹城乡教育发展战略，促进农村基础教育的发展，实现教育公平。譬如我区“以提高农村学校的办学效益和质量为宗旨，通过调整农村中小学校布局，进一步优化基础教育资源配置，整体提高农村中小学的办学条件和发展水平，逐步形成布局合理、规模适度、资源优化、人员精干，高效益、高质量的基础教育运行机制”^[19]的布局调整目标，就是从着眼于发展和提高农村教育入手的。

促进教育资源均衡是布局调整的一大目标。我区许多农村地区特别是南部山区由于山大沟多，人口居住分散，中小学布局确实存在许多问题，这既有计划经济的历史烙印，也与当今社会、教育发展相联系。譬如一村一校是我国传统的指导思想，形成了众多不切实际的低水平学校布局。随着计划生育的实施，近几年人口出生率大幅度下降；同时，进城打工家庭把孩子带进城里就读，造成农村生源外流。于是，在农村适龄儿童上学人数下降而使部分学校已不能正常编班，少数学校难以按计划正常开课，学校规模越来越小。因此，对原有农村中小学重新布局调整，并通过建立寄宿制学校、扩大学校办学规模、优化教育资源配置，成为解决这一问题的关键。于是，各地基本按照小学扩大规模，初中相对集中，加强统筹规划，分步合理推进的思路来开展布局调整。

合理配置教师资源是布局调整的一大目标。在2001年，我区中小学布局调整的一个直接政策目标就是要通过布局调整来优化教师队伍结构：“农村中小学教职工要在编制部门核定的编制内，逐步实行全员聘用制。要根据《教师资格条例》和《〈教师资格条例〉实施办法》的规定，全面实施教师资格制度，逐步提高农村中小学的师生比。应聘农村中小学教师岗位的人员，必须具备相应的教师资格，对经考核考试认定不具备教师资格的人员，要依法予以辞退。要压缩农村中小学非教学人员，原则上农村中小学临时人员一律予以辞退，不使用代课人员。”同时，“寄宿制农村中小学要按照精干、高效的原则，合理压缩学校的管理人员和工勤人员，必须配备的人员要坚持一人多岗、专兼结合，提高工作效率。”^[20]

主动适应经济社会发展要求是布局调整的一大目标。教育要服从于服务于经济社会发展，这是必然的要求。因此，我区中小学布局调整政策也指向于这一目标。2008年，自治区就要求：“学校规划布局要主动适应自治区宁东（太阳山）能源基地建设、沿黄城市带建设、生态移民工程等事关全区经济社会发展全局的战略部署，同步规划并适度超前做好学校建设布局工作，使学校规划布局与重点工程推进相适应，确保自治区重大工程的顺利实施。”同时，“要按照相关工程的实施需求，对现有的教育资源进行优化整合，充分发挥现有教育资源的效益。”^[21]显然，以超前谋划来确保学校规划布局与经济社会发展相适应，也是布局调整的一项政策目标。

显然，从政策设计目标来看，我区的中小学布局调整是科学合理的，因为从政策目标看，学校布局调整不是做简单的二合一、三合一等“加减法”，而主要是要通过学校布局调整达到教育资源重组、全面提升全区中小学办学水准的目标，并为学生、为家长提供优质教育服务。同时，在学校布局调整中实现“硬件建设高标准、师资队伍高水平、学校办学高质量”的“三高”基本目标，也促使了布局调整与促进教育均衡、教育公平，教育发展与注重民生的有机结合。正因如此，全区义务教育阶段中小学校的办学规模在布局调整中实现了在原有办学规模基础上的迅速扩大，教育资源得到了整体优化与合理挖掘和充分利用。同时，在持续的中小学布局结构调整实施中，全区中小学校数的迅速减少，也促进了教育资源的进一步优化，使得中小学校布局更趋科学合理。特别要指出的是，通过中小学布局调整，各地先后撤并了一些办学规模过小、质量不高的小学和初中，打破了村村办小学，乡乡办初级中学的固有体制，推动了各地基础教育的快速发展。

【注释】

[1]王强.20世纪美国农村“学校合并”运动述评［J］.外国中小学教育，2007（8）.

[2]中央教科所.中华人民共和国教育大事记（1949—1982年）［M］.北京：教育科学出版社，1983：192.

[3]中央教科所.中华人民共和国教育大事记（1949—1982年）［M］.北京：教育科学出版社，1983：254.

[4]李晓刚．义务教育阶段学校布局调整研究初探［D］．南京：南京师范大学，2004．

[5]柳海民，娜仁高娃，王澍．布局调整：全面提高农村基础教育质量的有效路径［J］．东北师范大学学报（哲学社会科学版），2008（1）．

[6]李晨．农村中小学布局调整引发的忧思［N］．科学时报，2006－11－24．

[7]郭清扬，王远伟．我国农村中小学布局调整的总体评价［J］．河北师范大学学报，2008（3）．

[8]国务院办公厅.国务院办公厅转发国家教育委员会、国家计划委员会、财政部、劳动人事部关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见［Z］.1986－09－11.

[9]教育部.关于加强大中城市薄弱学校建设，办好义务教育阶段每一所学校的若干意见［Z］.1998-11-02.

[10]国务院.国务院关于基础教育改革与发展的决定［Z］.2001-05-29.

[11]教育部.关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见［Z］.教基〔2010〕1号.2010－01-04.

[12]袁桂林.布局调整应充分考虑服务半径［N］.中国教育报，2011-08-29.

[13]参见宁夏回族自治区教育厅编：《宁夏回族自治区教育统计手册》，1991、1995年度。

[14]宁夏回族自治区人民政府办公厅.自治区人民政府批转自治区教育厅《关于调整农村中小学布局优化教职工队伍的意见》的通知［Z］.宁政发〔2001〕94号.

[15]陈晓东.宁夏启动第二轮中小学布局调整［N］.中国教育报，2006-08-17.

[16]宁夏回族自治区人民政府办公厅.关于进一步加强学校规划布局工作的意见［Z］.宁政办发〔2008〕148号.

[17]宁夏回族自治区人民政府办公厅.关于进一步加强学校规划布局工作的意见［Z］.宁政办发〔2008〕148号.

[18]参见宁夏自治区自治区教育厅编：《宁夏回族自治区教育统计手册》［Z］.2006、2010年度.

[19]宁夏回族自治区人民政府办公厅.自治区人民政府批转自治区教育厅《关于调整农村中小学布局优化教职工队伍的意见》的通知［Z］.宁政发〔2001〕94号.

[20]宁夏回族自治区人民政府.自治区人民政府批转自治区教育厅《关于调整农村中小学布局优化教职工队伍的意见》的通知［Z］.宁政发〔2001〕94号.

[21]宁夏回族自治区人民政府办公厅.关于进一步加强学校规划布局工作的意见［Z］.宁政办发〔2008〕148号.