国外社会服务体制的经验与启示

四、国外社会服务体制的经验与启示

（一）国外社会服务体制改革的经验

1.合理配置政府间的社会服务事权和财权

社会服务是满足社会需要、实现社会利益的重要途径，有助于推动社会的可持续发展，是政府必须履行的重要职能之一。在现实的政治生活实践中，各国政府所承担的社会服务职能在不同层级政府之间的配置既有共性，也有根据各自的历史传统、政府职能、行政管理层次等多方面因素而体现出的在政府事权配置上的个性。但总的来看，无论是联邦制国家还是单一制国家，从其中央与地方事权划分的格局和实践看，都努力遵循三个基本原则：一是受益范围原则，即按受益范围划分事权，如受益范围局限于地方的市政建设，则由地方政府负责；而受益范围属于全国性的，则明显应由中央政府负责。二是职权下放原则，即下一级的政府能做的事，一般都不上交上一级政府。这样不仅有利于提高办事效率，而且便于民众监督。三是效率优先原则，即从政府提供社会产品的效率角度考虑中央与地方政府事权划分。⁽¹⁶⁾

政府间社会服务财权配置对应于事权配置的需要，从国际比较的角度来看，各国政府间纵向结构差异很大，横向之间也多数存在发展不平衡的问题，在设计财权配置的时候，各国往往都是根据自己的国情，将历史的和政治的因素放在首位，然后是经济效率和公正原则，从而形成了不同的财权配置模式。回顾多国的经验，可以发现其中的一些共同点和规律：第一，科学界定各级政府间的社会服务事权，是合理配置社会服务财权的前提。第二，各级政府间事权划分越清楚，政府间的收支矛盾就越少，财力的使用效率就越高。第三，政府间财权和事权相匹配是较好履行政府社会服务职能的基本保障。⁽¹⁷⁾

2.社会服务的重要性日益突出

随着时代的发展，各国政府对于社会服务日益重视，在投入比重上呈现出一种上升的势头。而且一般来说，越是发达的国家，其对社会服务的投入比重就越大。从下表可以看出，在一个国家发展的不同时期，对于社会性社会服务的投入比重是不一样的。一般来说随着时代的发展尤其是在20世纪70年代以后，福利国家色彩的加强和政府职能的拓展，很多国家对社会性社会服务的投入日益增加。从1980年开始，28个经合组织国家的社会支出占GDP的平均比重从16%增长到21%。大部分经合组织国家的社会支出在20世纪80年代早期、20世纪90年代早期和21世纪初期得到了迅猛的增长。到2003年，经合组织国家的社会性支出占GDP的平均比重为21%，当然，各国的具体情况也有很大不同。北欧国家的社会性支出明显要高于其他国家，2003年瑞典的社会性支出占GDP的比重约为3l%，而同期墨西哥和韩国的社会性支出占GDP的比重在5%～6%之间。

表5-3　部分经合组织国家社会服务支出占本国GDP的比重(%)⁽¹⁸⁾

3.重视社会服务的监管问题

对社会服务进行规制的必要性在于：第一，限制垄断，增进社会福利。第二，实现基本社会服务的均等化，维护公民的基本权益。第三，将某些社会服务可能造成的外部影响内部化。第四，消除社会服务提供、生产和消费过程中的不完全信息。第五，为市场公平竞争创造必要的制度环境。

社会服务监管反映的是政府与市场、政府与社会之间的一种关系，蕴含的基本认识前提是“市场失灵”和“第三部门失灵”，此处的社会服务监管主要是指由政府行政机关或者由法律或行政机关授权的机构制定并执行的对社会服务进行监管的一般规则或特殊行为。虽然最近二三十年来，多数国家和地区在推行社会服务改革的过程中，较为普遍地采用了社会服务市场化和社会服务社会化的措施和途径，但需要特别注意的是：其一，市场化和社会服务是分对象进行的，并非所有的社会服务项目都可以采用类似措施；其二，即使进行了市场化和社会化的改革，也并不意味着政府就放弃自己应当承担的监管责任。

对于经营性的社会服务，发达国家和发展中国家都普遍进行了规制改革：英国以大规模民营化的方式放松了对煤气、自来水、电力、铁路等规制；美国放松了对地面运输、航空运输、通讯、有线电视、金融、石油、天然气等行业的规制；澳大利亚则放松了对通讯、航空、银行、电力等行业的规制完全或部分取消对价格和市场进入的规制；日本放松了对电讯、通信、电力、都市煤气等行业的规制。但是，放松规制并不意味着取消监管，大部分的监管职责由独立的监管机构承担，而且对社会性社会服务的监管在各国普遍得到维持和加强。根据世界各国对社会服务监管的立法活动与政策实践来看，可将社会服务的监管按照对象分为以下几个方面：第一，对环境问题的监管；第二，对健康卫生与安全方面的监管；第三，公益性活动的监管。西方各国一般通过加强立法、成立专门的监管机构以及发挥社会多方力量协同参与等多种形式加强对社会性社会服务的监管。

（二）对我国的启示

西方各国经过半个多世纪的改革与建设，形成了一整套比较有效的社会服务体制。因为存在着经济、政治、社会文化传统等多方面的差异，所以每个国家在改善本国社会服务的道路选择方面不可能完全一致，我国社会服务体制应当汲取西方各国的社会服务体制改革和建设的经验，从以下六方面推进社会服务领域的改革：⁽¹⁹⁾

第一，明确政府在社会服务中的职能定位，并要随着社会经济发展的变化，适当进行调整。按照现代政府管理理念，政府是提供社会服务的第一责任人。但是随着现代社会事业领域的逐步扩大，单纯由政府提供社会服务，一方面造成了政府的过度膨胀和低效，另一方面也难以满足社会对社会产品和服务的需求。在此背景下，推进社会服务的改革成为发展的必然趋势。但从发达国家的改革实践来看，对于基础教育、基本医疗卫生、社会保障、环境保护等基本性的社会服务仍然由政府直接组织；同时，政府在部分社会服务领域的退出，也不意味着政府脱离了社会服务供给和放松对社会服务的监管。

第二，根据社会服务本身的分类和特点，实施分类改革和管理。社会服务是一个范围广泛、门类齐全的庞大体系。对于不同的社会事业，不应该也不可能按照统一的模式进行组织管理。发达国家的通行做法是，对于具有很强公益性的社会服务如基础教育和医疗卫生主要由政府直接提供，机构的设立以及业务活动内容由政府确定，人员为政府雇员甚至是公务员；对于公益程度相对较弱或因其自身特点不宜由政府直接组织的社会服务，交给独立于政府的非营利机构承担，政府通过直接或间接资助方式以及相关的规制性手段鼓励、引导其发展；此外，还有些社会服务采取政府出资购买营利性市场主体服务的方式提供。这种分类组织和管理模式，既保证了社会公正和政府责任的实现，同时也避免了政府直接组织社会服务的生产和提供而带来的效率低下问题。

第三，重视社会服务的投入，建立基本社会服务体系，将享受基本社会服务作为实现人的基本权利的重要形式。从国外的经验来看，普遍重视对教育、医疗卫生、社会保障、环境保护等社会服务的投入。从我国的情况来看，目前政府直接用于经济建设服务的费用明显偏高，而用于社会服务的费用仍然偏低。中央财政用于教育、卫生、科技、文化、体育事业的投入占中央财政总支出的比重仍然偏低，政府提供的社会产品难以满足经济社会协调发展的要求。

第四，推进社会服务改革，充分发挥市场主体和社会组织应有的活力。很长一段时期内，政府垄断社会服务的根据是建立在社会与私人、国家与市场两分法的政治学和经济学之上的传统社会行政理论。这种理论的缺陷就是把政府和市场、公平和效率、社会服务和私人服务截然对立起来。由于政府包揽社会服务，因此，政府财政负担愈来愈沉重，成本高、效率差、质量低，而这几乎成为世界范围内社会服务的通病。为从根本上改变社会服务所面临的困境，20世纪70年代末80年代初，英、美、法、新西兰等国掀起了社会服务改革浪潮。英国从撒切尔夫人当政起就提出了一系列坚持市场取向、减少政府干预的改革方案。从“阶段革新计划”到“公民宪章运动”，在民营化、公私竞争与融合、社会部门引入私人企业管理机制、承诺社会服务的内容与标准、提高社会服务的质量等方面取得初步成效。20世纪80年代初，美国里根政府解除了对航空、铁路、汽车运输、电信、有线电视、天然气等许多行业的管制。克林顿政府把竞争机制引入政府机构，以企业精神重塑政府，使政府机构成为以“绩效为中心”的组织。新西兰将政府那些具有商业性职能与可以开展竞争的服务从社会服务中分离出来。

针对我国长期以来在计划经济体制下形成的政府大包大揽提供社会服务，从而直接或间接带来的社会服务效率低下、质量有待改进、政府财政压力过大等问题，也可以采取政府、市场与社会多种途径提供社会服务以满足社会不断增长的需求，在社会服务的供给上引入适当的竞争机制，运用市场化、社会化手段增加社会服务的供给，从而既保证社会服务的最优供给，又实现政府规模的适度化。

当然，社会服务市场化和社会化需要一系列的条件作支撑，并非所有的社会服务都能成为市场化和社会化的对象，也并非所有的市场化和社会化改革都能取得成功，英美等多国的实践已经充分说明了这一点。政府在进行社会服务市场化和社会化改革的过程中，除了经济和效率因素之外，还需要考虑其他众多的因素，有些领域尤其是基本社会服务领域包括基础教育、基本医疗卫生、基本社会保障等并不适合推行市场化或者社会化改革。另外，社会服务改革在节省政府直接投入的同时，也对政府在谈判技巧、监管能力、评估水平等方面提出了更高的要求。因此，政府在做出最终的决定之前，应该组织相关机构和人员就有关问题进行研究。

第五，合理配置政府间社会服务事权财权，为改善社会服务提供制度基础。为了使包括中央政府和地方政府在内的社会服务制度达到最理想的状态，不同层次的政府之间的事权和财权应该有明确的划分。这些原理不仅适用于联邦制国家，而且适用于任何兼有集权和分权特点的统一国家。要合理界定各级政府在提供社会服务方面的事权和财权，并且，随着经济社会形式的变化，社会服务职能以及相匹配的财权按照优化、效能等原则在中央政府和地方政府之间进行不断地调整和变动。

第六，加强对社会服务的监管，兼顾社会服务的效率和公平。社会服务领域的市场化和社会化改革，打破了政府提供社会服务的垄断地位，提高了社会服务供给的质量和效率。但同时，由于私营部门与社会部门追求目标的不一致，这些改革也有可能在一定程度上弱化政府对公益领域的政治控制，并进而影响社会公益目标的实现。在此背景下，建立一套完备的法律、法规与配套制度体系，对于防止垄断权力滥用和保证社会公益目标的实现具有重要的意义。在这一点上，各发达国家既有成功经验，也有失败的教训。从我国的情况看，目前有关社会服务领域的法制建设相当滞后，政府对各类社会服务主体的监管还比较薄弱。因此，通过建立有效的社会服务机制，加强对各类社会服务主体的政府监管，不仅是各发达国家社会服务市场化改革中一个重要的指导思想，也是深化我国社会服务改革值得借鉴的一个基本经验。

社会服务领域的改革是一项复杂的系统工程，在改革过程中，需要进行总体规划和综合协调。从发达国家的经验看，改革通常都是由统一的权威机构组织实施，如英国专门成立了社会服务部门改革办公室，负责推动、激发和促进改革顺利进行。这种自上而下的协调配套改革，能够将社会事业体制改革和结构调整结合起来，在全面提高具体机构运行效率的同时，实现社会资源配置的优化，同时也能很大程度上降低改革的阻力。与之相反，我国近年来的社会服务改革基本上都是各地区、各部门自主推进的，存在着改革进展不统一，措施不配套等弊端。因此，应该充分借鉴发达国家的经验，加强改革过程的统一组织与协调，实现改革由分散推进向中央统一部署、综合协调推进的转变。

【注释】

(1)参见孙晓莉：《中外公共服务体制比较》，国家行政学院出版社，2007年，第9～11页。

(2)同上，第16～25页。

(3)马克思：《资本论》（第1卷），人民出版社，1975年，第211页。

(4)马克思《政治经济学批判》，人民出版社，1961年，第47页。

(5)转引自孙晓莉：《中外公共服务体制比较》，国家行政学院出版社，2007年，第20页。

(6)转引自孙晓莉：《中外公共服务体制比较》，国家行政学院出版社，2007年，第27页。

(7)参见孙晓莉：《中外公共服务体制比较》，国家行政学院出版社，2007年，第44～54页。

(8)同上，第44～54页。

(9)孙晓莉：《中外公共服务体制比较》，国家行政学院出版社2007年，第51页。

(10)参见孙晓莉：《中外公共服务体制比较》，国家行政学院出版社，2007年，第54～57页。

(11)江明融：“公共服务均等化论略”，《中南财经政法大学学报》，2006年第3期。

(12)（1）人力资源包括：教育、培训、就业、社会服务、卫生、医疗救助、收入保险和社会保险等。（2）物质资源主要包括：能源、自然资源和环境、商业和住房信贷、交通、社区和地区发展等。（3）其他职能主要包括：国际事务、一般科学、空间技术和科技、农业、司法援助和政府行政费用等。数据来源：根据美国管理和预算办公室发布的《美国政府2008年财政年度预算报告》第45～65页的数据综合而成，见http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2008。转引自孙晓莉：《中外公共服务体制比较》，国家行政学院出版社2007年，第61～62页。

(13)数据来源：美国统计局2002年政府统计报告，http://www.census.gov/govs/estlmate.html.

(14)孙晓莉：《中外公共服务体制比较》，国家行政学院出版社，2007年，第64～68页。

(15)龚禄根：“英国社会服务承诺制提高了公共服务质量”，《中国行政管理》，1998年第11期。

(16)孙晓莉：《中外公共服务体制比较》，国家行政学院出版社，2007年，第277页。

(17)参见孙晓莉：《中外公共服务体制比较》，国家行政学院出版社，2007年，第150～157页。

(18)数据来自孙晓莉：《中外公共服务体制比较》，国家行政学院出版社，2007年，第281页。

(19)孙晓莉：《中外公共服务体制比较》，国家行政学院出版社，2007年，第287～291页。