国外城市社区治理模式的经验借鉴与启示

西方国家的社区建设历史悠久，其社区建设与管理早在西方工业化最初就开始产生了，随着社区行动的兴起，社区复兴、社区重建的理念也不断推动着城市社区管理的更新。在资本主义工业化早期，为了解决当时工业化带来的一系列城市社会问题，欧洲一些工业化较早的国家主要采取社区救助形式增进社区福利、改善社区居民生活条件。到20世纪二三十年代，欧美发达国家又经历了一个大规模的城市改造过程。面对城市环境污染、住房匾乏、交通拥挤等问题以及潜在的社会不稳定因素，为了使城市社区的结构不至离析，社区功能不至减失，许多社会学家及社会工作人员把复兴社区意识看成是矫正那个时代的社会痛疾和其他许多弊端的极其重要的解毒剂。为此，美国的一些城市于20世纪50年代还成立了社会发展部，并组成了社区组织委员会，大力推行城市社区建设。这个时期西方城市社区建设的主要项目是社会福利、医疗卫生、治疗和预防犯罪、大众教育、廉价住宅建设等，改善这些项目需要大量的人力、物力和资金的投入。这些资源的供给不可能依靠力量薄弱的公民社会，只能依靠强大的、由上流精英阶层所控的政府来担当。政府对城市社区资源的垄断不得不造成公民社会对它普遍服从的现象，加之政府的“暴力潜能”，的确能使社区存在的问题得以迅速解决，因而这一时期形成了以政府主导为特征的城市社区治理模式。

第二次世界大战以后，许多发展中国家面临着贫穷、疾病、失业、经济发展缓慢等一系列问题。这些问题是整个国家和社会所面对的问题，也是作为社会基础单位的城市社区所面对的问题。要解决这些问题，仅仅依靠政府力量已是远远不够的。于是，强调多元主体参与治理，运用社区组织方法、合理利用民间资源、发挥社区自助力量的构想应运而生。当时对城市社区治理影响颇深的就是多中心治理理论。在这种主流思想的引导下，更多国家力图通过社区的共同行动解决社会问题。1955年联合国发表了《通过社区发展促进社会进步的报告》，其主旨是: 在一个区域里，组织和教育公众从社区的共同利益和共同需求出发，有计划地引导社区内的居民与机构共同参与，以自身的努力和政府联合一致，合理地利用社区的资源和外来援助，改善社区经济、社会和文化状况，从而解决多数国家面临的贫穷、疾病、失业、经济发展缓慢等一系列问题。在联合国的推动下，社区发展经历了由点到面，由农村到城市，由发达国家到发展中国家的变迁。到上世纪80年代后期，世界许多国家在纷纷汲取西方社区治理经验的基础上，构建起适合各自政治、经济和文化背景的社区治理模式，从总体趋势看，这些国家的社区治理都呈现出政府与社区共治，社会各方力量参与的局面。这时期整个城市社区治理模式开始由政府主导向广大公民社会与政府协调合作治理转变。到80年代之后，社区发展逐渐成为全球现代化进程中的普遍趋势。在这个过程中，越来越多的国家逐步认识到，社区问题不是简单的某一个因素的结果，而是一系列问题导致的，需要在社区层面上进行全面的解决和协调，特别需要通过居民本身的参与，以达到改善社区环境，培育有真正生命力的社区。由此，社区治理的重点就此放在了居民自强自立精神的培育方面，强调社区关系网络，强调广泛的社区参与，促进社区的全面进步和发展，更关注社区情感、凝聚力、责任感的培养，更侧重于社区居民的组织以及人际关系的协调，更强调在以公民参与为主的治理下恢复或重建那种守望相助、睦邻友好的和谐的社区生活。这一时期对城市社区治理模式影响深远的代表理论是公民社会理论和善治理论，在其影响下城市社区治理模式似乎已凸现了价值追求的必然走势，即向公民自治逐步过渡。[1]

我国社区建设与管理既与西方有着相类似的地方，但同时也存在着诸多相异、甚至背道而驰的地方。取长补短，西方国家诸多社区治理经验值得我们借鉴。很长时间来，我国城市社区管理主要依靠党和政府的领导，加上居委会的协助，而作为社区主体的社区成员很少被调动起来参与自身的管理活动。这一方面和我国城市社区治理起步较晚、发展迟钝有关; 另一方面，最主要的原因应该是我国是威权政治国家，国家权力始终居于核心地位，行政干预比较严重。与此相反，国外有地方自治主义传统，社区治理模式已经产生和发展多年，有许多成熟和科学的方式方法值得我们学习和借鉴。本章主要介绍国外一些国家的社区治理模式的经验，试图为我国城市社区治理提供有益的借鉴和启示。