国外旅游管理体制的经验及启示

三、国外旅游管理体制的经验及启示

在世界各国旅游管理模式中，美、日、英、奥、泰等国的旅游管理体制各有特色，之所以选择这些国家做进一步的分析，是因为它们与我国在某些方面具有相似性，这些相似之处正是我国旅游管理体制改革与创新借鉴他国经验的基础。

(一)美国的旅游管理体制

美国旅游业是高度成熟的产业，代表着世界现代旅游业的发展方向，其构成要素与运作机制经过科学整合，已形成了一个完善的经济产业体系。在这个产业体系形成和发展的过程中，各州都设有专门机构负责旅游发展工作。虽然各州旅游机构的职能、架构和财力差别很大，但都对本州旅游业发展发挥了十分重要的作用。15个州官方的旅游工作体制大体可分为以下五类:

1.州政府设立作为内阁组成部门的商务、经济发展和旅游部，下设州旅游办公室，负责旅游事务和国际、国内旅游市场开发，多数同时成立领导决策和协调机构旅游委员会。加利福尼亚、北卡罗来纳、马里兰、马萨诸塞、纽约、新泽西、乔治亚、俄亥俄、宾夕法尼亚、伊利诺伊等州基本属于此类架构，但机构名称、具体设置、职能分工又有所不同。旅游委员会成员最少的有11名，最多的有37名，包括参议员、众议员、内阁部门的部长、旅游办公室主任、旅游行业组织和私营部门的领导人等，有的为法定人选，有的由州长指定。主席一般由主管旅游的部长兼任，具体工作由旅游办公室负责。以马里兰州旅游发展委员会为例，其职责非常具体，共有17项:

(1)起草和实施马里兰旅游促销和开发的五年战略计划。

(2)起草和实施与战略计划一致的年度市场开发计划。

(3)确定与市场开发计划一致的年度活动经费预算。

(4)为了旅游业的增长而保护、保存、提升、恢复本州的自然、历史、风景和文化资源。

(5)鼓励全州新的旅游资源、产品、商务和吸引物的开发。

(6)通过符号、信息帮助及其他服务使进出本州及州内旅游者的流动和活动更为便利。

(7)改善旅游者在本州的旅游保障和安全。

(8)鼓励、推动进入旅游行业工作人员的训练和教育，提供旅游人力资源开发的健康环境。

(9)鼓励居民在旅游行业发展个人事业。

(10)营造有利于小旅游商务成长和生存的气氛。

(11)评估影响本州旅游业、旅游商务的现有的和计划中的税、费、许可、规则及调整程序，评价它们对创造就业和产生收入的行业能力的影响。

(12)提供用于评估、计划、实施有效的旅游活动的调查研究必需品。

(13)在全州旅游和旅行产业开发促进方面与其他公共、私营机构及组织合作。

(14)鼓励、援助和协调地方及区域推广组织的旅游活动。

(15)出版并向部长提交年度报告和委员会认为合适的其他材料。

(16)制定有关旅游广告、作品和图片材料、合作和配套的促销项目以及为本州进行的其他旅游发展和促进活动拨款及其他资金的支出政策。

(17)支出旅游发展委员会用于计划编制、广告、促销以及本州旅游和旅行行业援助的资金。

2.将所有非研究的旅游职能从商务、经济发展和旅游部剥离，设立作为内阁组成部门的旅游权力机构。这是夏威夷州的模式，该州将旅游业作为全州经济的第一驱动器。1998年，该州为刺激旅游业以改变亚洲金融危机后经济陷于停滞的局面，出台了关于旅游机构和旅游专项资金的一揽子法案，成立作为内阁组成部门的执行委员会夏威夷旅游权力机构(HTA)，商务、经济发展和旅游部只负责游客行业数据的采集分析，以确保独立地总结评估行业发展趋向，旅游政策、发展规划、市场销售战略的制定、实施等所有非研究的旅游职能全部转至HTA。为便于行政管理，HTA附设于商务、经济发展和旅游部，但直接向州长和立法机关报告。HTA由来自公共、私营部门和4个县的15个成员组成，商务、经济发展和旅游部长、交通部长、土地和自然资源委员会主席等3人为法定人选，6人由州长直接指定，6人由州长分别根据参议院和众议院议长的提名指定。

3.设立州旅游局，局长由州长直接任命，同时成立副州长任主席的旅游委员会，监督旅游局的运作。这是内华达州的模式。旅游委员会由11名成员组成，包括副州长、8名由州长指定的具有旅游、旅行、接待包括赌博行业经验和职业背景的业界代表，两个主要旅游城市拉斯维加斯、里诺斯帕克斯会议和访客权力机构的首席管理官员。州旅游局的主要职能是:

(1)协调、援助和鼓励公共与私营实体之间在旅游促销活动方面的合作。

(2)促销吸引游客的专项活动和吸引物。

(3)开发和运作针对所有国内、国际市场的销售及广告项目，吸引更多的游客并延长其停留时间。

(4)开发与州销售和广告计划一致的地方项目。

(5)提供和管理补助或配套补助给地方实体及社团组织以促销旅游。

(6)准备和发放旅游小册子、指南及其他促销材料。

(7)编辑和发布统计数字及其他市场信息。

(8)提供补助以开发支持和吸引游客的公共资产、设备及基础设施。

4.州长办公室设立旅游部门。这是佛罗里达州和得克萨斯州的模式。佛罗里达州在州长办公室设立旅游、贸易和经济发展办公室，职能是在与立法机关、州机构、商界领导、经济发展专业人士合作阐明政策和战略方面，协助州长、副州长的工作。该州同时设立旅游委员会，作为私营或公共部门的合作伙伴，由州长、参众两院各一名议员和旅游行业各方面的代表组成。为履行立法机关赋予的职能，旅游委员会成立了佛罗里达旅游行业营销公司，具体负责开拓国内外旅游市场。旅游委员会提供部分预算资金，对该公司的运作实行总体战略指导和财务监察。得克萨斯州议会2003年通过一项法案，撤销州经济发展部，在州长办公室设立经济发展和旅游部门，又称为“得克萨斯旅游”，焦点是加大对州其他机构旅游功能的协调力度，更好地在国内国际旅游市场营销旅游目的地得克萨斯提升和扩展地方经济发展的成就。

5.设立作为州行政分支的旅游权力机构，并经授权以旅游公司的名义开展业务，成立董事会监督运作。这是弗吉尼亚州的模式。1999年该州根据议会法案设立旅游权力机构，以弗吉尼亚旅游公司(VTC)的名义开展业务。VTC是商业和贸易部长主管的17个州属机构之一，任务是通过支持、保持和扩展本州国内国际旅游市场，增加游客花费、税收和工作岗位，服务于全州广泛的经济利益。VTC由一个15人组成的董事会领导和监督，成员包括商业和贸易部长、财政部长、自然资源部长以及州长指定、经议会确认的12名来自旅游行业的代表。董事会主席和执行主任由州长分别任命和指定。⁽³⁾

(二)日本的旅游管理体制

日本旅游业经历了国际入境旅游优先发展、国内旅游继之发展、国际出境旅游最后发展三个阶段，旅游业的发展目标也由获取外汇逐步向综合性转化。与其市场经济体制相适应，日本形成的是一种官民协办的旅游管理体制，政府、企业和各种协会组织彼此协调又相互约束，共同促进旅游业的发展。

日本的中央旅游管理机构分为内阁、运输省、观光部三个层次。“内阁观光对策省厅联络会议”直接对内阁负责，为常设议事机构，受总理府直接领导;17名委员分别来自警视厅、环境厅、国土厅、法务省、大藏省、运输省、冲绳开发厅等部门。其主要职责是协调各省、厅在旅游管理中的相互关系;审议有关旅游业发展的方针、政策和规划。运输省是日本旅游业的主管部门，下设运输局、航空局、物资流通局和国际运输观光局等。观光部是运输省国际运输观光局中具体分管旅游业的办事机构，仅有40多名员工，与庞大的决策与协调机构相比，这是一个精干有效的操作班子。其主要职能是提出并执行旅游方针、政策和法规，统筹旅游规划、资源开发、设施建设、景点整顿等项工作，对旅行社、导游员、饭店及旅馆进行审批、注册、指导、监督和培训，加强国际业务往来与对外宣传，负责旅游调研与统计等。

日本的中央旅游管理机构是在大旅游的指导思想下建立起来的。它适应了旅游业综合发展的要求，有利于旅游业发挥多方面的功能。这种管理模式与日本的经济体制是一致的，国家对旅游经济实行间接管理，政府不必也不可能直接干预旅游企业的经营活动。大量的行业协会代行了部分政府职能，旅游业的投资主要依靠地方和民间的财力，中央与地方各级旅游管理机构分工明确，市场法规健全，执法严格。

日本的地方旅游管理机构没有统一的模式，而是因地制宜、灵活设置，有的隶属劳动部门，有的隶属林业或文化部门。这些管理部门除具有一般的行政职能外，还负责宣传招揽、资源开发、改善投资环境、协调中央与地方的关系等方面的事宜。

日本的行业协会在旅游经济活动中的作用十分显著，这些行业组织既是企业之间的横向联结点，又是政府与企业之间的中介。政府通过行业协会对旅游业实行间接管理，既有利于企业间的信息交流和横向联合，增加行业的保险功能，又有利于发挥行业协会的作用，处理好国家与企业之间的关系。⁽⁴⁾

(三)英国的旅游管理体制

英国是旅游业比较发达的国家之一，其旅游管理部门有官方的行政机构和民间的行业组织。英国的高层旅游管理机构由英国旅游总局、英格兰旅游局、苏格兰旅游局和威尔士旅游局组成，经费由各级政府承担。旅游总局主要负责向国外推销英国的旅游业，在国外的旅游机构和企业之间进行沟通和交流，出版、推销旅游手册、地图和纪念卡，通过20多个国外办事处向全世界提供信息服务等。英格兰、苏格兰和威尔士旅游局则具体负责各地旅游业的发展，统筹资源开发、计划研究和资料统计工作，参与各地旅游业的推销活动，对各地旅游业实施资金援助并提供信息咨询等。

英国的基层旅游管理机构是地区旅游委员会，其经费由旅游局、地方政府和私人企业共同承担。地区旅游委员会的职责是代表本地区旅游业的利益，会同地方政府共同制定该地区的旅游发展战略，支持当地兴建旅游设施，协助当地开办旅游项目，负责旅游接待工作和信息服务等。

除了官方的旅游管理机构，英国还有许多民间行业协会，如“英国饭店与餐馆协会”、“英国导游协会”、“英国旅行社代理人协会”等，这些行业协会积极维护本行业的利益，促进跨行业的横向联系，制定本行业的条例和准则，负责行业内的人员培训工作，为行业内的企业提供信息服务等。责任明确、各司其职是英国旅游管理体制给我们的启示。⁽⁵⁾

(四)奥地利的旅游管理体制

根据奥地利联邦宪法，旅游业由各联邦州独立立法管理，即各个州有权颁布其自己的“旅游法规”，控制各个旅游“活动的组织”。各个州还部分地负责与环境相关的法律法规的制定、地区性的规划、发布建设条例以及基础设施控制和融资等事宜。同时，联邦政府也有相应的机构负责旅游，制定总体政策和战略，因此形成了一种联邦政府、地方政府行政管理和相关政策制定的独特框架。

1.政府管理机构

由联邦经济事务与劳动部负责全国的旅游和消闲产业，下设旅游与历史遗址司作为全国旅游的主管部门，其职能主要包括:

(1)确定奥地利旅游政策的战略性方针。

(2)保障国内外旅游相关信息的畅通。

(3)为所有旅游从业人员和国家或国际机构提供一个平台。

(4)配置财政工具，支持旅游业的发展。

(5)作为成员，在奥地利国家旅游局中代表联邦政府利益。

由于实行地方自治，各地方政府都有自己管理旅游事务的独立机构。地方政府的旅游相关法律主要是州财政法，规定公共财政资金的收取，例如住宿设施过夜税、旅游税等，同时，也独立负责对旅游的财政支持。也就是说，各个州依法独立制订自己的旅游政策，这包括设立旅游机构、融资、投资和项目资助等，并根据州法管理宿营地、活动住房、私营住宿设施和山地导游与滑雪学校等事务。不过，鉴于州是自治性很强的区域，各州的旅游管理和服务的模式各不相同，有的是直接管理，有的是采取在地方设立办事处的方式管理，还有的采取出售服务的方式联系各个下属地区。

2.非政府旅游组织

(1)联邦级的旅游组织

奥地利国家旅游局是服务于整个奥地利旅游业的全国性的促销组织。该组织为非营利组织，不是政府机构，其宗旨就是宣传和强化奥地利作为旅游目的地的形象。它的预算75%来自联邦政府，25%来自奥地利联邦商会，并允许从事商业性的活动，赢得更多的经费用于整个国家的旅游促销。另外，这个组织还得到一个由九个州的最重要的旅游经营商和代表组成的旅游促销顾问机构的资金支持。

(2)地方级的旅游组织

除联邦级旅游组织面对全国之外，各地方还有地方级的旅游组织服务于当地，分为三个层次，即当地级、区域级和州级旅游组织。

当地级旅游组织是最基层的，主要局限于一个城市或镇。尽管当地政府有权制定自己的旅游发展政策和机构设置，但是在这个级别上，没有太多的差异。鉴于旅游业的特性，当地的旅游政策必须与区域和国家的旅游战略相适应，因为基层政府在节事活动的安排、基础设施的配置、税费的征收以及统计等方面的配合非常重要。在一些旅游发展潜力并不突出的地方，当地级的旅游组织可能是旅游协会和旅游协会联合会。

区域级旅游组织是在一个州内建立的旅游促销组织，因为高效的旅游促销活动需要供给方的广泛合作。这些区域性的旅游组织的主要任务是确立形象、市场调查、节事活动和特殊假日方式营销及培育合作机制等。

州级旅游组织是依照各自的州法设立的。这些组织的名称和设置各不相同，但它们的主要关注点都是策划和实施营销概念，从全州出发考虑旅游者的需求。它们的活动主要是市场营销，开发和培育一种有利于旅游发展的精神，并致力于创造一个跨部门的全州的大品牌。⁽⁶⁾

(五)泰国的旅游管理体制

旅游业是泰国的支柱产业，随着旅游经济的发展，泰国政府对旅游业的管理也在不断加强，管理职能由单一的市场促销逐渐扩展到行业管理，从上到下形成了一套集权式的旅游管理体制。

泰国最高层次的旅游管理机构是旅游管理委员会，它由内务部、交通部、外交部、国家环境委员会、国家经济和发展委员会、立法委员会的高级官员和泰国航空公司总裁、泰国旅游局局长以及行业工会领袖等人士组成，管理和监督旅游局的工作等。泰国旅游局是旅游委员会领导下的旅游行政管理机构，其职责包括市场促销、投资引导、信息统计、教育培训、行业管理、景点开发、受理游客投诉等。泰国旅游局每年都要制定年度计划和发展战略，通过广泛的宣传，引导企业的投资方向和经营方式。同时，泰国旅游局对旅行社、饭店等旅游企业实行严格的管理，保证了旅游行业的服务质量。泰国的地方旅游机构由泰国旅游局直接设置、派驻人员并提供经费。

泰国旅游管理体制的突出特点是政府对旅游业实行集中有效的宏观管理，由国家设立九个大区办事处集中管理全国各地的旅游业和旅游经济活动。大区办事处的行政级别相当于司局级，经费由国家拨付。其主要职能是协调与地方政府的关系，组织地方性的旅游开发项目和大型的旅游活动，制定地方性的市场规则并维护市场秩序等。由于大区办事处的工作直接促进了当地旅游业的发展，增加了地方税收，因此，地方政府总是尽力协助大区办事处的工作，双方利益一致，管理集中而有效。⁽⁷⁾

(六)比较分析

综上所述，由于各国的政治制度、文化背景、历史传统与经济发展水平各不相同，政府对旅游业并没有一个统一的管理模式。但是，无论其管理部门是作为政府的独立部门还是隶属于其他部门，其管理体制模式大体有以下五种:⁽⁸⁾

1.非中央机构模式

国家最高旅游行政管理机构不作为中央政府的一部分，由行业协会行使半官方的协调管理职能，全世界约有30个国家和地区采用这种模式，如伊拉克国家旅游组织和爱尔兰旅游局。这类管理模式的共同特征是它们具有自己的法人地位，并在行政和财政上独立。但是有些旅游行政管理机构仍属于官方机构，在多数情况下，它们完全或在很大程度上由政府资助。

2.旅游部模式

全世界约有20个国家最高旅游行政管理机构为旅游部，这种模式有两个基本特点:一是管理权限大，但职能单一，只负责旅游;二是机构为部级资格。采用这种模式的国家和地区主要有:菲律宾、尼泊尔、叙利亚、阿尔及利亚、黎巴嫩、摩洛哥、马尔代夫、坦桑尼亚、马耳他、卢森堡和罗马尼亚等。这些国家大部分是发展中国家，因为发展中国家普遍存在外贸逆差和财力薄弱的情况，因此对旅游创汇的期望很大。由于发展中国家综合经济实力较差，要在与国民经济各部门完全协调的情况下获取高额旅游外汇短期内很难做到，为此，国际旅游业就只能在一定程度上超前发展，这就必须借助于强有力的政府机构。

3.综合职能模式

这种模式的基本特点是旅游管理职能与一个或几个相关部门的

管理职能结合在一起。一是旅游与交通共同构成一个部或交通部下设旅游局，如埃及旅游与民航部，斯里兰卡航行与旅游部;二是工业、商业贸易部门下设旅游部门，如芬兰工商部——旅游局，美国商务部——旅游局，匈牙利商业部——旅游局;三是通讯、情报部门与旅游部门合组成一个部，如委内瑞拉情报与旅游部，印度尼西亚邮电、电信与旅游部;四是文化、娱乐部门与旅游部门构成一个部，如巴基斯坦文化与旅游部，澳大利亚体育、娱乐与旅游部;五是综合经济部下设旅游部门，如荷兰经济事务部——旅游局;六是其他部门与旅游部门组成一个部门，如肯尼亚旅游与野生动物部、新西兰旅游与宣传部。

综合职能模式为世界多数国家所采用，既有发展中国家，又有发达国家;既有社会主义国家，也有资本主义国家。说明这种模式在不同社会制度和不同经济发展水平的国家中具有比较普遍的适应性。究其实质，是因为混合职能模式反映了旅游业综合性很强的特点，有利于旅游部门与主要相关部门实现有效的配合和协调。

4.旅游委员会模式

其特点是只有单一的旅游管理职能，其规模等同于一个部，但仅为协调部门而非权力机构。这种模式被前苏联和部分东欧国家采用，如前苏联国际旅游委员会、保加利亚国家旅游委员会和波兰旅游总委员会等。

5.旅游局模式

其特点是单一行使旅游管理职能，直属于内阁，其规格低于部，如泰国旅游局。我国采用的也是这种模式。

总之，各国的旅游资源不同，政治经济体制各异，旅游业的发展道路也不一样，由此导致了各国旅游管理体制的不同模式。有些国家的旅游管理体制较为完备，既有中央系统，又有地方系统，既管理国际旅游，又管理国内旅游。有些国家则偏重某一方面，或以中央为主，地方配合;或以地方为主，中央协助。有些国家仅有国际旅游管理机构，国内旅游则分属其他部门管辖。我们则应当根据自身的特点，建立相应的旅游管理体制，促进我国旅游业的健康、快速发展。