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国外政府创新管理的经验启示

时间:2022-08-26 百科知识 版权反馈
【摘要】:  根据《第二次全国科学研究与试验发展(R&D)资源清算主要数据公报》可以看出,历经“十一五”时期的不懈努力后,我国研发队伍不断壮大、研发投入达到新的水平、自主创新能力不断提高141。因此,我国政府可以借鉴日本和韩国政府建设与其他创新主体间专业化中介机构的经验,放权于市场,借助市场的力量有效促进包括政府在内的各创新主体之间的联系和互动。

  根据《第二次全国科学研究与试验发展(R&D)资源清算主要数据公报》可以看出,历经“十一五”时期的不懈努力后,我国研发队伍不断壮大、研发投入达到新的水平、自主创新能力不断提高141。但是,《全球竞争力报告2013—2014》(The Global Competitiveness Report 2013-2014,GIC 2013-2014)显示,目前我国仍处于效率驱动经济发展的阶段142,要实现从效率驱动阶段向创新驱动阶段的成功转型,任重而道远。也正因此,以日本、韩国以及我国台湾、香港地区为代表的东亚地区创新管理的成功经验,就尤其值得我国尤其是上海市政府深入学习和借鉴。

(一)逐步简化政府职能,培养和健全“市场力量”

  政府和市场在创新资源配置中都具有不可替代的重要作用,既要充分发挥政府在创新资源配置中的导向性作用,更应强调发挥市场的基础性作用。目前我国研发支出中政府所占比重为23%,在引领自主创新、调动社会资源方面发挥了重要作用,但也存在不少问题。主要体现在政府对科技中介机构的管理体制和相关法律法规不健全,导致技术资源的大量浪费,存在多头管理、政企不分、部门功能重叠等问题,最终导致科技创新领域市场能力不足,对政府部门过度依赖。

  尽管日本、韩国以及我国台湾、香港地区等东亚地区对于美欧而言,对于科技创新活动的干预程度相对更高,但也要比我国和印度要低得多。这些地区政府的主要责任是提供一个环境保障,为产业发展和竞争提供制度框架,创新活动则主要依赖于公共科研机构及高校、企业的创新主体地位。进入21世纪以来,这些东亚地区更加关注如何通过为其他创新主体提供服务来更好地参与创新活动,而不再简单地成为凌驾于其他主体之上的政策设计与规划者。然而,由于我国的市场体系和政策体系都不完善,政府在创新系统中还是过于简单地强调主导和指引作用,因此,我国各级政府应当侧重于健全和完善创新政策环境,激励其他创新主体的创新能力不断提升,在对整个创新系统进行规划时,重视发挥第三方机构及中介机构的作用,简化政府职能。目前我国在科技资源配置上,政府部门往往同时履行决策权、监督权以及具体项目的管理权,需要投入大量人力、物力及财力来处理大量复杂的信息,这种管理方式显然无法满足我国科技项目管理日益专业化和精细化的需求。因此,我国政府可以借鉴日本和韩国政府建设与其他创新主体间专业化中介机构的经验,放权于市场,借助市场的力量有效促进包括政府在内的各创新主体之间的联系和互动。当然,“市场失灵”并不意味着市场退出,政府该管的还必须管。一方面,地方政府必须要把市场监管这个职能履行到底,在减少了事前审批的情况下,事中、事后监管就要做到位;另一方面,政府应该深入进行市场经济体制改革,积极推进经济、政治、科技、教育等体制改革中的协调性,强化各方合作143。鼓励创新创业,减少相关审批事项与所需时长,鼓励多种经济成分共同发展,落实反垄断政策。

   因此,要在加快政府职能转型、深化行政体制改革的基础上,完善科技管理体制,优化创新资源配置。一是充分发挥政府在市场失灵领域的作用,强化基础性、前沿性技术和共性技术研究平台建设,加大产业化环节的支持力度,弥补市场机制的不足;二是提高创新政策的协调性,优化政府科技预算资金分配机制,加强政府部门间的政策协调,形成产业、财政、税收、金融、教育等政策的合力,强化中央与地方创新政策的协调配合;三是完善科技成果评价奖励机制,构建有利于创新成果转化和研发行为长期化的考核机制,加强对国家科技计划项目的监督管理,建立对政府科学技术投入的产出评估机制,切实提高科研质量和效率。

(二)改变财政支持方式,提高科技投入及产出管理水平

  科技投入是科技进步的动力和源泉。科技投入及其使用效果直接影响科技水平和科技竞争能力,从而影响到经济发展和社会进步。上海在资源配置方面存在科技投入力度与GDP不协调、科技项目投入分散产出低效的问题。例如,由于不同部门在立项过程中缺乏沟通,导致有些研究项目出现低水平重复,一些在其他部门早已解决的问题又重复得到资助,这类问题应该通过部门间的沟通、信息共享与信息披露、优化立项机制等措施来解决。对于具有前瞻性的重大科研项目,必要的重复投入是必要的,但是必须有较高的管理水平来提高投入产出效率,这方面韩国的经验尤其值得借鉴。

  在政府科技投入的管理方面,韩国确立了国家研发预算审核、运行监督和评价体系,由国家科学技术委员会承担研发预算的调整及分配。该委员会将科研项目评价结果分五等,在增加评级优秀科研项目预算的同时,削减成效不明显科研项目的预算。韩国科技部还携手相关部门实施“联合科研计划”,大规模的研发项目“先计划、后预算”,事先详细制定目标、推进方案、评价方法,进行严格的合理性调查,并将研究计划制定程序制度化。此外,韩国还通过采取科研进程信息化、科研经费规范化以及科研收益扩大化三大举措,确保了较高的科研经费使用效率。

  对照日本、韩国以及我国台湾、香港地区,上海市政府应明确各科研机构的定位,尽快制定适合科研机构自身发展和国家科技发展规划的相关法律或管理条例,以明确科研机构的法律地位和功能定位。对于事关国计民生的重要研究领域进行高强度的稳定支持,同时建立创新综合绩效考评体系,引导其长期稳定地致力于创新水平的提高。为避免科技投入的低水平重复,可建立科技项目计划投入和项目成果信息的联合发布平台,促进部门之间信息沟通,使科技投入更加科学合理,并公布科技项目所取得的成果信息,以便于科研人员之间的查新和交流,提高科技创新效率。

(三)建立以消费为导向的人才培育体系

  目前,我国在高等人才教育与培训方面,远远落后于德国、美国、英国和法国;在劳动力市场效率方面,与美国、英国的差距也较大(见图10-1)。由此可见,在创新创业人才培养方面,我们上升与进步的空间还很大。

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图10-1 德国、美国、英国、法国、中国高等教育与培训和劳动力市场效率全球排名

  当然,目前日本、韩国以及我国台湾、香港地区等东亚地区和我国的高等教育培训及劳动力市场效率也都在持续进步,香港在高等教育领域的进步尤其明显。为此,我国及上海市政府需要尽快建立和健全以消费者(包括以购买服务的学生和购买产品的社会)为导向的人才培养与评价体系,以教育消费者为服务对象,将消费者的需求作为基础。一方面,以学生为导向,引导高校了解学生的需求,将培养学生学会学习、获得能力作为培养目标,把最基本、最重要的指示内化为学生的心理品质,强化素质和功底。另一方面,以社会为导向,加快由数量教育向质量教育的转变。为社会投资教育、购买声誉等无形产品提供信息,为社会购买教育产品、选择劳动力提供信息支持。同时,最大程度地动员私营部门投资进行劳动力培养,实行“学徒计划”,为年轻人提供高质量的培育机会。

(四)加强“软环境”建设,加速人才回流与引进

  不同国家(地区)所处的发展阶段各异,他们引进人才的重点也各异。从总体上看,以美国为代表的发达国家或地区以吸引外国人才为重点,以日本、韩国以及我国台湾、香港地区为代表的新兴工业化国家(地区)以吸引本国留学人才和外国人才为重点,以我国为代表的发展中国家或地区则以防止人才外流和吸引本国海外人才回流为重点。近11年来,随着我国经济硬环境与社会软环境的不断提升,海外留学生回巢速率逐渐超过出国的速率。2013年出国留学人数约为41.39万人,比2012年增加3.58%,而同期归国人数约为35.35万人,比2012年增加了29.53%。但是从累计值来看,11年归国总人数仅占留学总人数的一半(见图10-2)。因此,作为最大的发展中国家,我国在争夺创新人才方面首当其冲的是吸引留学生回国创新创业,促进人才回流144。例如,提高R&D投入与留学回国人才的相对工资待遇;加速经济、人文及生态环境建设,优化产业链;构建信息网络,加强海内外信息沟通;细化人才回流政策,强调可操作性。

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  资料来源:www.dfdaily.com.

图10-2 近11年来我国出国留学和归国人数统计

  此外,我国目前吸引人才方面的状况不容乐观。我国吸引与留住人才的能力约为全球30名145。可见,吸引各国优秀的高科技人才也至关重要。例如,实行宽松的移民制度,为来华的外籍留学生设置丰厚的奖学金,建立灵活多样的用人机制;改善软环境,包括文化、教育、医疗等。

(五)遵循企业成长路线图,扶持中小企业发展

  企业是创新活动的主体,且中小企业又是创新活动中最主要、最基本的力量。但是在当今世界,仅仅依靠自身的力量,企业是很难获得成功的。因此就需要政府根据创新企业成长的规律,对其进行引导、助推、组织和保障,以帮助企业顺利度过成长过程中的艰难时期,并获得创新的成功。根据企业创新成长的实际需求,可以将政府培育企业成长所需要采取的措施归纳为企业成长路线图146(见图10-3),从种子期到成熟期,每一个阶段要采取不同的扶持措施。

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图10-3 企业成长路线图

(六)深化专利的开发与运用效应,优化专利审查制度

  通过专家访谈与文献研究,总结出我国,尤其是上海市现行专利的两个较为显著的不足之处:一是现行专利法仅发挥着专利保护的作用,而在激励开发与运用上效果甚微;二是专利审查制度存在很大的漏洞。目前,日本、韩国不断对现行专利制度进行评估、修正、再评估,使知识产权框架能够最大限度地支持技术创新和创造力,特别是对未来的新兴技术和产业提供支撑。以日本为例,2003年生效的《知识产权基本法》是日本走向知识产权立国战略的支柱。该法第二章明确了保护知识产权领域国家应采取的基本对策:加快专利权等权利的授权,完善迅速处理知识产权侵权的诉讼手续,对侵权现象采取必要的措施。同时,日本还借鉴美国经验,为大学科技成果转移营建适合的法制环境,颁布了《大学等技术转移促进法》,鼓励大学设立技术转移机构(Technology Licensing Organization,TLO),推进研究成果商业化,并将商业化成果反馈,从而激励其进一步致力于有市场应用前景的科技研发活动(见图10-4)。

图10-4 日本TLO的运行机制147

  作为科研成果产业化过程中的中介机构,TLO属于高校(研究院所)的衍生机构,截至2008年7月,日本共有47家TLO。TLO是在对专利进行市场性评价的基础上,从大学等获取研究成果并实现专利化,同时向企业提供信息,进行市场调查,最后为最合适的企业提供科技成果的组织。其主要功能是发掘(承接)来自于大学、研究机构的科研成果,申请专利,并将实施权转让给企业,然后将转让费的一部分作为收益返还给大学、研究机构(发明者)。技术转让机构的成立促进了大学技术向产业的转移,提高了技术成果的转化率

(七)推动公众的支持和参与

  政府创新管理归根到底是通过创新发展以使人更好地发展,因此,需要公众的广泛深入参与,以促进社会经济结构的转换和人民生活水平的提高及质量改善。日本、韩国早已深刻认识到公众的支持与消费者的参与是创新得以成功的重要因素,认为“消费者并不处于科学供应线的末端消极地等待消费新产品,而是创新过程中的参与者。消费者在使用新产品的过程中经常会发现甚至创造出原始发明人想象不到的应用”。根据消费者可能不愿意采用那些质量和稳定性还没有得到足够检验的新技术,政府可以向消费者传达有关这一技术未来的清晰信号,同时政府也能够强制公司执行或者适应新的技术变化。

  与日本、韩国以及我国台湾、香港地区相比,我国在政府创新管理中,往往会忽视公众在创新发展中的参与,没有建立有效的公众支持框架,更多的是追求GDP数位的增长,而不是为了“民生”福祉。现阶段,推动公众支持和参与,首先要培育公众参与创新的意识,如通过开展创新教育、创新文化和市民创新精神培育等方面的创新活动,使创新成为公众的一种生活方式。同时,利用信息化管理,建立创新科技大数据平台,将公众关心的、希望参与的,创新主体所想的、所有的、能做的结合起来,实现需求和攻击的互动。此外,开展创新行动计划,通过线上线下的征集方式,收集公众对技术创新的需求建议、技术供给方案等意见,引导更多的人成为创新的参与者和创新成果的受益者,共同推动创新创业环境的优化。


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