国际银团与善后借款

一、国际银团与善后借款

1911年11月，袁世凯受清室之命，作为内阁总理大臣以“善后”的名义，向国际银团在华代表试探借款的可能性。次年2月，他以当选而尚未履任的中华民国临时大总统的身份，再度向国际银团提出财政支援的要求，后者给以积极响应，标志着双方对善后借款磋议的开始；时经1年2个月，到1913年4月，《善后借款合同》正式签订。在此期间，借方的决策者始终是袁世凯，执行者相继为唐绍仪、熊希龄和周学熙。贷方主体是国际银团，但其成员构成时有变动，最初为英、法、德、美四国财团，继增日、俄两国扩大成为六国银团，最后以美国财团的退出而变为五国银团。袁世凯以“善后”之名求取外债，作为图谋巩固强化其权位在财政方面的一着。西方国家则将“善后”改为“改造”（Reorganization），突出重新改组中国以适应西方要求之意。

（一）善后大借款的“名” 、 “实”

袁世凯在清王朝遭到武昌起义的致命袭击之际，受命组阁，以收拾残局自负；在财政方面，指望取得外力支援。1911年11月31日，他向美国财团，也是四国银团的代表司戴德（W．D．Straight）试探取得借款的可能性，提出了“善后”这个名目。次年2月15日，袁世凯当选为临时大总统，在履任之前，筹谋解决辛亥革命所产生、遗留的问题和建立新的统治秩序所需的经费，先派遣度支部副首领周自齐向四国银团作了借款试探，继由不久后就任内阁总理大臣的唐绍仪于2月26日向该银团提出紧急垫款要求，更希望能尽快提供一笔6000万英镑的大借款，并告以愿意整顿盐税，以此作为借款的担保；言明借款的用途，是用作今后5年内年需1200万英镑的行政费用；如有富余，以其80%用于生产性事业，20%用于陆海军及教育方面。^[127]

4月29日袁世凯第一次，也是唯一的一次出席临时参议院会议，宣布施政纲领，中心内容为裁兵和借款。他说，南北既已统一，国民希望和平而倡议“裁军” ；当年财政本已拮据异常，裁军需大量经费，非借债不足以济急，而且结合实际，只能借用外债。他说得似乎无懈可击，实则包藏着极大祸心。这个总统对裁军所专注在心的，是剥夺资产阶级革命派的主要实力，即解散忠于民国、共和理想的南军；所借外债实际还准备用于扩充和加强忠于他的北方军队。打着“善后”的旗帜，为建立他的军事封建独裁做准备。^[128]

袁世凯的借款决策既定，便放手让政府有关部门首脑如国务总理、财政总长以及外交总长去执行，由他们“便宜行事” ；也就是只要借款有成，什么条件都可以接受。

借款以“善后”之名而举借，款到手之后，实际用途却完全是另一回事。签署借款合同的全权代表之一周学熙就承认虽然借款“所订用途极严，尤以办理裁兵为急务” ，但“赣宁事起，战端重开，军糈浩大，裁兵之费，竟以此用兵” ；国家因此蒙受“晦气” 。^[129]

继辛亥革命而南北和议告成，国家至少在表面上归于统一，以此而有善后借款的磋议。然而，这笔借款的达成，却又转用于使中国重新走向分裂的所谓“赣宁之役” ，亦即袁政权武力镇压二次革命的内战。善后借款在导致中国再度分裂上，起了助燃剂的作用。

（二）国际银团构成的变动

以汇丰和东方汇理两银行为主的英法两国一些金融组织，为协调它们对华中地区铁路投资的利益，早在1907年^[130]就组成一个国际投资公司——华中铁路公司。这个公司为了与德国银行协调投资粤汉铁路的利益，旋即吸收德国财团，扩大成为三国银团。美国于1898年占领菲律宾而“意外地取得在东方的立足点” ，把以中国为重心的“广阔的东方”当作自己渴谋开拓的市场。当英、法、德三国财团与清政府谈判湖广铁路借款行将达成协议之时，美国运用外交手段，向中国强行要求平等分享此项借款的利益；而且，它又由摩根公司驻伦敦代表出面，与英、法、德三国财团代表进行谈判，要求平等参与。他们于5月23日达成协议；四国财团共同均享湖广铁路借款权益；同时使三国扩大为四国的国际银行团，也就“自然”地组成了。

四国银团设立宗旨是谋求对华贷款时在相互间避免“无益的竞争” ，并对贷款本身能取得“充分的担保”和掌握“必要的控制” ；^[131]贷款项目初以资本需求量大、利润厚的铁路为主，尔后则扩及中国的币制改革和地区性（如东北）的实业开发，并迅即转注于财政信贷上。

国际银团的产生是世界资本主义发展的产物，是“随着资本输出的增加；随着各种国外联系和殖民地联系的扩大；随着最大垄断同盟的‘势力范围’的扩张，‘自然’会引起这些垄断同盟之间达成国际协定，形成国际卡特尔” 。^[132]专谋垄断对华贷款权益的国际银团正是这样一种组织。

四国银团不是有关四国政府间的一个政治组织，只是各该国银行等金融机构的联合体。各该国政府所以热衷于使本国财团与其他国家的财团联合成一国际银团，目的并不限于组成银团的本身，而在于使之成为执行各自对华外交政策的机关。银团的每一成员财团与其本国政府都有密切关系。它们的每一个行动，都体现着各该国的和四国共同的政策；并以此取得各该国政府的全力支持，并由后者经常运用外交手段，直接参与干涉，相互配合。

随着形势的演变，有关各国的政府既可以保持对华政策的趋同，怂恿本国银行组成财团，与其他国家的财团联合组成国际银团，也会因政策、策略上的歧异，示意本国财团宣布退出，从而使国际银团的成员结构出现了时而扩大、时而缩小的演变。

国际银团的成员财团理论上都是平等的，事实上它们在银团中的地位、作用和影响，却受有关各国经济、实力强弱的制约而存在着差别。当四国银团形成之时，英国势力虽然已经失去绝对的优势，但仍居于主导的地位。它的对华战略目标：是通过国际银团掌握对华贷款的大权，以此为杠杆，监督、控制中国的财政，进而左右中国的政治趋向。这个目标，基本上也为法、德、美三国所认同。

俄、日两国经济实力不敌上述四国，缺乏可供输出的“过剩”资本，但在地理上与中国毗连和邻近，因此，它们都力图控制与之毗邻的中国领土以补其经济实力等的不足。具体到贷款问题，它们认为拟议中的善后借款，一旦成为事实，势必增强中国中央政府，不利于它们当时正企图加紧蚕食、肢解中国北疆的行动。因此，沙皇政府公开声称：“俄国决不能参加为反对俄国的军事准备的借款” ；^[133]不但不参加，它还加紧指使道胜银行张罗一个俄、法、比财团，竞争对华贷款的权益，向四国银团挑战。

日本在19世纪初战胜俄国之后，立即与之化敌为友，以牺牲中国为代价，从中国东北地区向西扩展到内蒙古东部一带，扩张它的势力范围，虽然如此，日俄之间一直互存戒心。俄国念念不忘既失的优势，伺机卷土重来。日本则时时加以提防，并谋求能续有扩展。从这一点出发，也为了适应英国远东政策的需要，它一再与之结成同盟，以求有利于扩大它在中国的势力，特别试图入势力于长江流域，它虽缺乏“过剩”资本可资输出，却亟谋参与对华贷款，以自抬身价。

英、法、美、德四国在1912年初决定通过银团向中国提供贷款的同时，为了遏止俄国指使道胜银行组成俄、法、比财团的活动，破坏其行将与中国达成借款的协议，曾试图邀请俄国参加，然而俄国的反应却非常冷淡。而日本未受邀请，却表示了相当高的热情。四国银团在与俄、日展开紧张外交活动的同时，于其内部也深入考虑是否吸收俄、日两国参加银团。美国财团以曾几次企图投资东北，一再遭到日、俄阻挠而失败，乃推出了利用银团约束俄、日的策略，希图以此突破俄、日两国对“满蒙”地区实际存在的垄断局面，欢迎两国组织财团参加。德国正谋在远东，主要是在中国扩张势力，为求有利于与英、法两国进行较量，认为没有必要反对日、俄两国的参加。英、法两国与日、俄两国正分别结成联盟关系，都希图以后者的参加来增强各自在银团中的影响。所有这些因素交织在一起，异中求同，最后是一致同意吸收俄、日两国财团参加，扩大既有的国际银团的规模。

有关四国政府肯定了银团的决定，给予外交支持，但在做法上又有区别。德、英、美三国相继作出邀请俄、日两国政府授权其银行家参与对华贷款的试探。法国则明确劝告该两国参加银行团来维护它们在华的利益。^[134]体现了法国在中国、至少在银团内部，准备依靠日、俄的力量，与英国一较短长。

俄国原来想通过道胜银行组成的财团与袁世凯政府洽谈贷款，并终于达成了“华比借款”的协议；但是，在四国银团的压力下，旋以袁世凯政府撤销此项借款而受挫。沙皇政府注意到这个现实，意识到自己单枪匹马竞争不过四国银团，更重要的是它不想也“不可能明显地反对英、法两国〔对华贷款〕的终极意图” ，因此只好对银团的持续邀请，回应以有条件的参加，即银行团的借款，不得有碍于俄国“在北满、蒙古以及中国西部的权利和特殊利益” 。^[135]日本早已倾心于四国银团准备的对华贷款，并认定此举具有强烈的政治性质。它以“决不能让对华财政监督权完全操纵在四大国手里”^[136]的意志，援俄例，也要求以拟议中的贷款不能损害它“在南满以及邻近南满的内蒙古东部地区的特殊权益”^[137]为条件，参加四国银行团。

俄、日两国参加的条件，在初步获得四国银团愿意给予考虑以后，于1912年4月7日，俄国指定道胜银行为代表、日本指定横滨正金银行为代表，与四国银团磋议细节，6月18日达成谅解，默认了日、俄两国的参加条件，接受了它们的参加。^[138]四国银团从而扩大成为六国银团。

在六国银团组成协议中，主要出于俄国的动议，列有俄、日财团“有权退出本协定”的一个条款，表明俄国刚参加就并不打算充当这个银团的永久伙伴。此举得到日本的附议。英、法、德、美财团为相对应，也各自作了“有权退出”^[139]的保留。

俄、日两国财团成为六国银团成员后，为执行各自国家的既定政策，表现各有不同。俄国生怕它保留的特殊利益受到损害，对六国银团的活动经常掣肘；俄国财团代表郭业尔（Д.Гойер）一再“卡”银团的行动，直到拟提供的贷款最后达成前的一分钟，几乎时时说“不” 。^[140]日本则表现得异常积极。其驻华公使伊集院彦吉不时直接介入贷款谈判，对袁世凯政府威胁、愚弄兼施，一再挟持中国当局屈从于银团要求，借此增强日本在银团内部和在中国的影响。

六国银团内部成员之间在分享所得到的权益上，也展开了抢占优势的激烈竞争。对监督借款用途而规定的中国政府必须聘请外籍顾问职位的争夺，便成为各方注意的焦点。分赃结果是：英人1名，为盐务署稽核总署会办；法、俄两国各1名，为审计局顾问；德人2名，一为稽核处外债室稽核员，一为盐务副稽核。^[141]

美国对未能获得任一关键职位引为不满，其驻华公使嘉乐恒（W．J．Calhoun）在致国务卿诺克思（P．C．Knox）的报告中认为，眼前的六国集团中，除了美国以外，都成为“具有共同利益的大国联合起来以实现其自私自利的政治目的” ，从而美国是否“脱离国际银行团”应该是考虑的时候了。同样，美国驻法公使也持类似见解，认为六国银行团的活动，正背离着美国对华的“门户开放” 、 “机会均等”的政策原则，应该作出决断，或解散国际银行团，或从这个银行团退出。^[142]

这时正值美国新旧总统交接之际，威尔逊（T．W．Wilson）就任总统，以银行团的贷款条件“非常接近于侵犯中国本身的行政独立”为由，宣布退出银行团。^[143]具有讽刺意味的是在借款谈判过程中，为了从中国榨取严重侵犯中国主权的条件，美国财团活动的卖劲程度至少并不逊于其他各国的财团。

英国财团在收到美国财团的退出通知并转知其他四国财团后，于1913年4月2日复信美国财团。信中既玩弄外交辞令，即“同人们对于美国银行团的断绝联系感到遗憾” ；紧接着表示，“但仍将尽最大努力使美国银行团希望完全退出借款团的愿望得以实现” ，并要求美国银行团仍“应受六国银行团协定条款的约束” 。除非善后借款已经发行或已放弃或者时间已过5年，否则美国银团不得“与五国〔银团〕对华借款作竞争” 。^[144]

与之对应，美国财团宣布，虽然退出了国际银团，但对在参加期间所分享的权益（如在湖广铁路借款，币制实业借款上所获权益）绝不放弃，并授权花旗银行代表美国财团全权处理。^[145]

美国退出以后，六国银行团随之改称为五国银行团。

（三）借款的磋商和交涉

善后大借款虽是袁世凯政府提出的，但由于各成员银行都得到各自政府的全力支持，同时借款又适应了袁世凯政府的迫切需要，因此，在磋商借款的全过程中，国际银团始终占据主导地位。整个谈判、交涉进程，按其内在的演变，大致可分成前后两个阶段。

第一阶段为1912年2～8月，主要是磋商临时垫款和形成借款的条件。国际银团作出对袁世凯政府给以财政支援的决策，但对后者究竟能否存在下去、巩固起来，一时未尽消除疑虑。同时，也为了谋求能够攫取最大限度的贷款权益，采取的策略是步步为营，先行垫借小量应急款项，以为试探。

1912年3月9日，四国银团在提供第二次垫款时，取得了袁世凯政府的“同意” ，对中国政府“将来大改组时需用的一笔巨款，保证给予银行团借款的优先权” 。^[146]四国银行团既定策略初试得逞，接着考虑提供贷款的总方针。3月12日，它在伦敦会议上，本着英国蓄谋监督中国财政以左右中国政情的战略，确定在已经取得的贷款优先权以外，再增加三项新的要求：①鉴于盐税在当年中国财政收入中占有20%的比重，就势要求以盐税作为借款的担保。②对盐税本身则要求中国政府采纳海关总税务司的建议，聘任外国专家予以整顿。③四国银团从中国政府取得进一步保证，在此后还须提供垫款期间，及其尚未偿还和日后拟贷给的借款债票尚未发行完毕前，中国承诺“除了通过四国银团的中介，决不商谈其他任何垫款和借款。这三项要求由银团驻京代表向袁世凯政府转达，并另提出六项所谓“建议” ：①提高关税税率，继续实施把关税税金收入存于在华外国银行的办法。②在铁路和会计部门增聘外籍人员。③在外国专家指导下，整顿盐税和土地税。④聘任外籍财政专家等人员到财政部工作，协助制定一套近代会计制度和预算编制。⑤鼓励利用外资以促进中国工矿企业的发展。⑥中央、地方拖欠的外债，在拟借的款项中悉数偿还。^[147]

5月11日，英国政府发出一“备忘录”给英国财团，指示谈判策略，“备忘录”中称“陛下政府认为，目前是谋求中国总的财务行政改革的有利时机” ，在要求同意接受“任何类似国际财务管理”时，要讲究策略，务必不致引起中国人民的“反抗” ； “如果在这方面做得过分，就有破坏借款的根本目的——在中国建立一个强有力的中央政府——的危险。”^[148]这个指示实际上是重申提供贷款所要追求实现的目标——支持、增强袁世凯政府成为中国的一个强有力的中央政府，必须很策略地来推进。

《备忘录》中指出：中国的“一切改革，无论如何均应由中国方面自行提出，而且应该采取任用外国顾问作为中国政府官员的方式，而不是采用外国人管理的办法” 。具体说就是：①“由中国政府根据外国政府或银行团的提名” ，“任用一名外国财政顾问，对中国总的财政政策提供意见” 。②“在政府其他部门” ，如商业部、交通部、教育部等，采取同样程序，“任用外国顾问，并在铁路或其他国有企业中” ，扩大聘用外国人员。^[149]这就是英国政府的所谓“不过分”的做法。

国际银团接着在5月14～15日的伦敦会议和6月18～20日的巴黎会议上，两次讨论借款条件，决定了基本原则和要点。主要是：国际银团作为贷方有权查明动用借款的目的，中国应建立一套审计制度，并聘任外籍人员不仅充当顾问，而且享有行政权力，以便保证所借外债的有效使用；盐税作为借款的担保应交由海关管理，或新设一由外籍人员指导下的类似中国海关的机构来管理；重申在借款债票发行完毕前，中国不得向其他财团另谋借款，中国应任命国际银团的金融代表在借款商定后5年内接受他对“善后”工作的“协助” 。^[150]

银团目中无视中国主权，它的代表——汇丰银行的熙礼尔（E．G．Hillier）更是骄横无忌。在与袁世凯政府的磋商中，他以其殖民主义者的傲慢放肆揶揄：中国“现在政体已定，犹如新立公司必须招纳资本” ，股东对公司该有监视之权。“今各本国投资于中国，亦必有监视之权方得公允” ；^[151]明目张胆地妄想参与主宰中国行政实践。

讯息传出，舆论哗然；认为银行团提出的监督条件是列强对清政府“尚且没有提出过”的条件，断难接受。杰出的民主革命家黄兴通电各省，揭示监督条件辱国殃民，更指出“现时”根本没有举借巨额外债的必要，即使为应一时之急，尽可向各方筹措小额借款，“极力节约” ，“渡过难关” 。一时间南方各省展开了国民捐运动，北方省份也群起响应。

中国人民的爱国热情引起了列强的戒惧。英国驻华公使朱尔典（J．N．Jordan）就认为这些行动，“与那场成为辛亥革命前奏的反对湖广铁路借款的运动”具有同样的“不祥”征兆。^[152]

北洋政府财政总长熊希龄作为商议借款的主持人，认为自己承办的事项在政治上既遭到人民同声反对，拒绝接受银团的要求，并向总统袁世凯提出了辞呈；但在未准辞前，仍在袁世凯的挟制下，与银团代表周旋，准备以减少借额，换取放松借款条件，要求尽速解决，否则，“即各自由” 。^[153]7月9日，与银团有关的六国驻华公使径向国务总理兼外交总长陆徵祥和熊希龄施加压力，声称，要么是接受银团提出的借款条件，要么是面对停止这次借款，六国不再批准各自公民向中国提供贷款。

借款谈判一时陷入僵局，银团为防此事自我搞“砸” ，由伊集院彦吉紧张活动，他直奔总统府，径往外交部打听动静，刺探讯息，既做“转圜”工作，又下“解释”工夫，使借款谈判没有陷于破裂。

第二阶段为借款磋商和外交交涉的交错，时间是1912年9月～1913年1月。

为了摆脱银团的钳制，袁世凯政府转而谋求多辟借款渠道，从而引起了一场克利斯浦借款的纠纷。

还在5月间，一个以美国垄断资本洛克菲勒集团为后盾的姜克生国际银团（Teh Jackson International Syndicate）代表白启禄（E.F.Birchal）与袁世凯政府接洽贷款；7月12日，签订了向中国政府提供英金1000万镑的借款草合同。他旋即把此项权益转让给英国伦敦证券交易所的一名经纪人克利斯浦（C. B. Crisp）。后者则说合伦敦三家银行^[154]组成一个财团，即以他的名字命名为克利斯浦公司（C. B. Crisp ＆ Co.），^[155]并由它接受了上述权益。克利斯浦作为该公司代表，在伦敦就近与中国驻英公使刘玉麟洽谈，于8月30日由刘代表北洋政府财政总长周学熙与克利斯浦公司代表签订了借款合同。该合同规定，借额英金1000万镑，供作中国政府该清偿而未清偿的外债、整顿政务以及兴办实业之用。八九扣，实交年息5%，1913年9月30日前把贷款付讫，借期40年，以盐课羡利余款作担保，如不足数，由中国政府另行筹款补足。中国政府给予优惠，此后若添借外债，克利斯浦财团所提出的条件若与别家相等，享有优先权。此外，双方约定：在本借款债票发行前，中国不得订借其他外债。^[156]

克利斯浦借款的成立给六国银团以极大的震动。正如汇丰银行董事阿迪斯（Sir．C．Addis）所说，它给善后借款谈判以摧毁性的一击。^[157]

克利斯浦借款的成立也是对英国政府的挑战。英国在推动银团承揽善后借款之初，即给了只支持汇丰银行的承诺，为了推行其既定政策，英国外相格雷（E．Grey）在9月初接连指示朱尔典，令其转告银行团各国代表，“尽速”与中国政府“取得必要联系” ，“准备重开谈判” ，并制定策略，“首先使由中国提出” ，并以“终止对其他方面的一切谈判作为恢复谈判的一个条件” 。袁世凯应朱尔典要求，亲自许诺：如果六国银行团同意放宽借款条件，^[158]就可以取消克利斯浦借款。

周学熙不审辨国际银团的策略。16日，他主动先向银团代表熙礼尔提出了重开借款谈判的意见，后者迅即作出积极响应，两天后就势端出形成合同各款雏形的条件：①本借款主要用途，应为偿付拖欠的庚款，归还银行团的临时垫款，各省举办的外债和华比银行经手的借款，遣散军队的费用和支付军警的薪金和给予已“逊位”了的清皇室的津贴。②供本借款担保的税项由海关管理或新设一个受外人指导海关那样的机构，征收的税金存入国际银团各银行。③本借款的支用应受银行团代表的监督，所有需要支用借款的申请书，应由经银行团认可、财政部任命的稽核处长草拟并提出。④本借款由银行团发行，应给与所规定的佣金和发行一切中国公债的取舍权。⑤于相当时期内规定今后实业借款的用途须经银行团同意，并应雇用银行团同意的外籍技术专家和稽核处长分别在中国政府指导下，办理此种企业和监督企业的开支。⑥财政部同意银行团充任中国政府的财政经理人，期限5年；如开发资源而建立机构及关于改革税收的征收及改革，应与诸银行团磋商。^[159]

不难看出，条件非但没有减少，反而有所增添，不仅仅意图控制中国政府财政，还妄图控制中国整个国民经济的发展。

对于这些条件，周学熙只提出两项原则性的意见：第一，勿碍中国政府行政权；第二，勿致激起中国百姓反对风潮。至于具体对案，则正如银团内部经分析后所认定，与银团原案基本一致，没有实质不同。只是他以急需筹措发放“欠饷”的经费为由，要求先垫支若干，并“正式保证撤销”克利斯浦借款。^[160]

但是，周的目的并没有达到。银团不但拒绝垫款，而且明确表示今后将不再给予临时垫支款项的便利，并坚决要求恢复借款谈判须以“首先”废除，而不是“保证撤销”克利斯浦借款为前提，使袁世凯手中的牌化为乌有。

伊集院彦吉认定这正是压袁世凯政府屈从银团意旨的绝好机会。他在驻京有关国家公使圈中游说：六国公使应“有所行动” ，以“保持六国的威势和压力” ； “抓住足以充分刺入中国的机会和要害问题” ，予以猛烈冲击，用以实现自己的目的。^[161]他的主意被其同僚所认同，借款磋商迅即转变成为外交交涉。

六国集团的使节心照不宣地协调着行动。伊集院彦吉和法国公使康德（A．R．Conty）充当先锋，接连发动攻势。10月中，他们终使新任国务总理赵秉钧发表口头声明：中国政府“现拟敦聘”的外国顾问，是“币制、财政、审计、盐务、银行、农林和工商七方面的顾问” 。^[162]法国公使康德等得此讯息，立即通报给英、德、俄、美四国公使，并旋在六国公使会议上决定增提要求：中国政府所拟设立的审计院的组织章程，在公布前理当将草稿先交与法国公使，转致五国公使传阅，并提出意见；聘请顾问的合同，也照此办理。整顿盐务除了在中央设立盐务顾问外，外省也应有相应的人选；并要求派出“全权代表”来商谈借款事项，等等。

迫不及待的袁世凯政府旋即委任国务总理赵秉钧、外交总长陆徵祥和财政总长周学熙为全权代表于11月15日与银团恢复磋商，27日正式开议，为期整整1个月。据财政总长周学熙后来在致临时参议院说帖中所写，银团方面“种种要挟，愈逼愈紧” ，尤“集中于监督问题” 。磋商中屡陷僵局，几至决裂者数次，结果则都“不得不降心忍气”地接受了下来。^[163]中方代表为免夜长梦多，力谋能尽快签字定案，特地安排了日程，准备在两节（元旦和春节）前后，最需钱用的1913年2月29日完成借款的批准等手续。^[164]

借款本身的问题已告解决，六国公使又节外生枝，要求一并解决属于外交的问题。

12月31日，康德、伊集院彦吉求见中国外交、财政两总长，提出根本与借款无关的两个要求：第一，因辛亥革命外国侨民所受损失应给予赔偿并载入借款合同之内；第二，中国政府应聘用国际银行团推荐的人作为财政顾问等职。康德强硬表示，这次借款就是“具有政治性质，无需讳言” ；不先解决赔偿问题，就不同意借款。伊集院彦吉同声附和，以相催逼。^[165]在康德和伊集院彦吉的压力下，两位总长竟贸然同意“查明情形，酌予赔偿” ，并表示在这次借款中“划出”200万镑备充此项赔偿之用。^[166]

过了半个月，即1913年1月15日，康德又单人闯进外交部，会见外交总长陆徵祥。要求中国财政部聘请顾问时，必须“使法人应聘〔于〕重要位置，得直接发议办事，不仰人鼻息” 。

国际银行团看透了当年中国执政掌权者可以任意欺压，予求予取；也因为其银团内部对从中国即将攫夺到手权益的分配，争攘不定；还想再压袁世凯政府做出进一步让步，如托辞欧洲金融市场因巴尔干战事而奇紧，要求增加利率等。当各自所求不能全部满足时，乃玩弄另一花招，托辞签订借款合同，需要电告各国政府做最后定夺，向中国代表提议推迟借款合同的签字。

面对这种局面的周学熙感到“智能俱竭，笔舌俱穷” ，更慑于“周学熙误国”^[167]的舆论，只好离开北京，避风天津，借款之事一时又悬了起来。

（四）借款合同的签订及其直接后果

国际银团执行着有关列强的政策，决定贷款给袁世凯政府就是准备用来强化这个“现政权” ，以对付它的反对势力的。就借款条件本身说，它已达到了自己的目的，之所以一度要求暂缓签订正式合同，主要原因在于银团内部对所攫取到手的权益还没有得到完全满足。同时，它也体察到中国的政情，深恐“国民党领袖对于任何未经新国会通过的借款合同，都可能拒不承认” ，因而在1913年4月16日又秘密通知成员财团，以突击的形式尽速把借款敲定。^[168]

袁世凯政府获此讯息，喜出望外，两天以后（18日），就由财政总长周学熙出面，通知银团的英、日两国财团代表：“在众议院议长尚未选出，国会未组成前，中国政府有权直接签订借款协定” ；否则，“借款协定在签字前必须先提交国会通过” ；因此中国政府“急于希望是否可能在最近几天内签订借款协定” 。通知中还表示：“鉴于立即完成借款协定的重要性” ，中国政府“准备满足各公使的要求，立即解决外籍人员担任顾问职务的问题” 。^[169]借款合同的正式签订顿时呈现急转直下的势态。

4月22日袁世凯以总统令：“任命赵秉钧、陆徵祥、周学熙全权会同签字。”^[170]23日，银团的北京代表收到伦敦来电：“五国银行团批准你们所采取的行动。”^[171]26日，善后借款合同在北京由国务总理和外交、财政两总长即赵、陆、周三人代表中国政府为一方，与由汇丰、德华、东方汇理、道胜和横滨正金五银行代表五国银团为另一方签订成立。^[172]

合同规定了借款用途，详列成七项，其中有三项用于清偿旧债，即第一，业已到期的中央政府债款；第二，即将到期的中央政府债款；第三，各省地方债款。有四项用于政府开支，即第一，裁减军队；第二，整顿盐政；第三，现时行政费用；第四，中国政府与银行团商允之他项行政费。在借款合同签订的同时，又由五国银行团向袁世凯政府融资40万英镑，作为善后借款的垫款。垫款合同与合同组成一个整体，一次签订。此外，袁世凯政府在谈判过程中，顺应银团的要求，早于1912年11月15日公布实施的《暂行审计规则》和《暂行审计国债用途规则》两项规则，也作为借款合同的附件，与合同具有同等效力。

借款合同额为英金2500万镑，^[173]由五国银行代中国政府把这笔借款的债票向公众发售。贷方八四扣实交，年息5%，借期47年，即以1960年为终借期。从订借之日起17年之后，32年之前，中国政府可以将未到期的全部或部分债款提前清偿，每100镑须加付2镑10先令。如过了32年提前清偿欠款，则加款可免。债票的发行由五家银行承办，但规定各该银行可将“应有之权利、权力及裁断权”的全部或部分，“转让或托付于无论英、德、法、俄或日本公司，或董事等，或代理人等” ，而且再给予后者“以再行转让或委托之权” 。以此，俄国日后在本国承募的实际不到一半，余额在英、法、德、比各国分销；日本所承担部分全部在伦敦、巴黎、柏林三地分别发行。

借款以中国全部盐税和关税，除已提供作为外债担保后的余额以及河北、山东、河南、江苏四省中央税款作为担保。与此相关，中国政府须接受债权者推荐的洋员的“襄助” ，整顿、改良盐税征收办法，在中央政府财政部盐务署特设一盐务稽核总所，以国人为总办，洋员为会办，所有发给引票款项收支，无洋会办签字不发生效力；在产盐各地设立盐务稽核分所，以国人为经理、洋员为协理，两人“职权均相平等” ，所有秤放盐斤、盐税的征收存储需征得协理同意，方属有效；征收所得的税金必须存入银行团的成员银行或经其认可的存款处，非有会办签字不得提取。

领取借款的凭单必须由中国政府特设审计处所属稽核外债室的华洋稽核员会同签押，才能向银行提取款项。借款指定专供下述四项用途：①交付中国政府业已到期应清还的外债本息，赎回各省现有全部借款，还清最近数次提供的垫款和赔偿各国因辛亥革命所受的损失。②裁遣全国各省的军队。③行政费用。④整顿盐政经费和中国政府与银行团互相商定的其他行政费。这些在借款合同中都已作出规定。

善后借款成立之日，恰是“宋教仁案”真相被揭露之时，袁世凯的用心已属“路人皆知” 。合同签订讯息传出，举国哗然，反对和谴责的电报如雪片飞向北京。根据当年《临时约法》，举借外债须经参众两院通过才能成立，为此，参议院率先集会，在出席者172人中，有110人压倒多数通过决议：“此次所签订的借款合同，未经参议院议决，违法签字” ，认为“当然无效” 。该院正副议长则通电全国，指斥政府“擅自签押”的“违法专行”的恶行，“关系民国存亡” 。^[174]众议院在5月15日的特别会议上，抨击休会期间乘隙仓促签押的邪道，并通电全国，“决不承认” ，^[175]国民党人黄兴也通电全国，在同声声讨之余，历述合同百般迁就，导致国家权力的损失。^[176]湘、赣、皖、粤四省都督谭延闽、李烈钧、柏文蔚、胡汉民联名通电全国，指陈“借巨款不交两院议决为违法” ，属于“私借” ；并痛陈“许外人为审计局总理，盐务顾问等要求” ，势必“财权先亡，国本随之” ，“前清专暴之不敢出者，竟见诸民国之政府” ，要求“立罢前议” ；并警告袁世凯：“人心一失，窃恐虽有大力” ，也将“无以善其后” 。^[177]孙中山则致欧洲各国政府书，呼吁速止此项借款，抑制北京政府仗其财力与人民为敌。^[178]

尽管舆情汹涌，反对声浪湍急，为了巩固一己政权的财政需要，袁世凯政府仍然一意孤行，置民意于不顾。

尽管2500万镑的借款总额按规定八四扣，实交量仅为2100万镑，还要扣除手续费、汇费等，到手的只有2072万镑，但袁世凯政府却奉为珍宝，不惜饮鸩止渴。

银团拨付贷款分两大部分：一是预扣和提留；二是实拨。前者总计约为1145万镑（参阅表47），后者不过927万镑。

表47　善后借款预扣、提留简表

注:带*者均系约数，万以下四舍五入。

国际银团通过提供借款取得了极大利益。首先，借款实交八四扣，未出手即获得按合同额计为16%的利益。借款利率规定为5%，这是按借款合同额计的，由于第一次利息在首次兑付贷款时预行扣除，若以扣除后的数字计，这个利率，还得增加1个百分点。此项借款债票，在伦敦等地证券市场上，头两年市价始终保持在87.5%～93%之间。而在第一次世界大战以后，一直坚挺，最高达101.25%（1937年），贷款既交付，但在袁世凯政府提用前，按规定，须存入银团的成员银行或其他指定处所，只支3%利率，这样，不过一次转账就可赚取2%的差额利息。其次，被取作担保的盐税本是随征随存于中国的银行，借款成立后，全部被转存于银团的成员银行。这是一笔巨额收入，每年从四五千万元迅增至一亿元上下；其中，用以清偿债款本息的，只占总数1/3多一点，其余的款项都被外国银行无偿加以运用。最后，也是最重要的，帝国主义列强以银团作工具，用贷款手段，通过监督控制中国财政，谋求实现其控制中国政治的目的。中国财政收入主要来自田赋、盐税、关税和厘金四大税收。在善后大借款以前，盐税仅次于田赋居第二位，此后即超过田赋跃居第一位。盐、关两税合计在税入总量中超过1/3。中国关税早已被控制在列强手里，如今又加上盐税，对中国财政说来，可谓雪上加霜，更日趋艰难了。